رابرت هیگز

مترجم: محسن رنجبر

زمانی که دولت آمریکا می‌خواهد مبلغی بیشتر از در‌آمد‌های مالیاتی خود را هزینه کند،‌ کمبود حاصل را از طریق استقراض پوشش می‌دهد. در این میان، وام‌دهندگان خارجی به نحوی روز‌افزون به منبعی مهم برای این قبیل وجوه استقراضی تبدیل شده‌اند. تکیه آمریکا به وام‌دهندگان خارجی، سابقه‌ای به درازای عمر این کشور دارد. در واقع،‌ زمانی که انقلابیون آمریکا از امپراتوری انگلستان استقلال یافتند و کشور مستقل آمریکا را پایه‌گذاری کردند،‌ وام‌هایی که از فرانسوی‌ها و هلندی‌ها گرفته بودند،‌ نقش بسیار مهمی در ادامه حضور آنها در قدرت ایفا کرد. بعد‌ها این حجم عظیم بدهی‌های خارجی به دلیل مهمی برای قبول مسوولیت بدهی‌های جنگی این دولت‌ها از سوی دولت جدید ملی آمریکا و پایه‌گذاری «اولین بانک ایالات‌متحده» و سایر اقداماتی شدند که الکساندر همیلتون برای اعتبار‌دهی به دولت جدید طراحی کرد.

با این حال دولت آمریکا علی‌القاعده نیاز چندانی به استقراض نداشت. این دولت به استثنای دوران جنگ، بودجه‌ای کم‌ و ‌بیش متوازن داشت و در حقیقت، ‌در بسیاری از سال‌های قرن نوزده و ابتدای قرن بیست،‌ دارای مازاد بودجه بود و از آن برای پرداخت وام‌هایی که در خلال جنگ پیشین گرفته بود، استفاده می‌کرد. تنها پس از ۱۹۳۰ بود که کسری‌ مزمن به یکی از عناصر همیشگی رفتار مالی دولت فدرال آمریکا تبدیل شد. با این همه وام‌های خارجی، نقش مهمی را تا پیش از نیمه دوم سده بیستم ایفا نکردند.

بر پایه گزارشی که توسط فدرال‌رزرو نیویورک منتشر شده است،‌ خارجی‌ها تا سال ۱۹۷۰ تنها نزدیک به ۲۰ میلیارد دلار یا کمتر از ۹ درصد کل اوراق بهادار ممتاز آمریکا که دارای مالکیت خصوصی بودند را در تملک خود داشتند. (مالکیت بخش بزرگی از کل این دیون، در اختیار دولت و عمدتا در اختیار صندوق امانی تامین اجتماعی قرار دارد.) با این همه خارجی‌ها طی دهه‌های بعدی، بخش رو به رشدی از دیونی که تحت مالکیت دولت نبودند را از آن خود کردند. آنها در دهه ۱۹۷۰،‌ ۵/۱۰ میلیارد دلار یا نزدیک به ۳۱ درصد از کل بدهی‌های فروخته شده به عامه مردم را خریدند. در دهه ۱۹۸۰ که کسری‌های بزرگ بودجه دولت به سرعت بر میزان این دیون افزود،‌ خارجی‌ها ۵/۲۷ میلیارد دلار یا چیزی در حدود ۱۸ درصد از تمام دیون فروخته شده به عموم را خریداری کردند. (توجه داشته باشید که تمام این داده‌ها در معرض گونه‌ای از خطا‌های مفهومی و اندازه‌گیری قرار دارند. تمام ارقام مرتبط با دارایی‌های خارجیان از دیون منتشر شده توسط خزانه‌داری آمریکا که در این مقاله مورد بحث و بررسی قرار گرفته‌اند، بر‌آورد‌هایی رسمی هستند که یقینا نقایصی در آنها وجود دارد.)

در خلال دهه ۱۹۹۰ که دولت آمریکا برای اولین بار کسری بودجه خود را (بعد از سال ۱۹۹۲) کاهش داد و سپس در فاصله سال‌های ۱۹۹۸ تا ۲۰۰۱ عملا مازاد اندکی در بودجه خود پیدا کرد،‌ سهم خارجی‌ها در دیون خزانه‌داری آمریکا که در مالکیت عمومی قرار داشتند، ‌به شدت افزایش پیدا کرد و در پایان این دهه به رقمی تقریبا معادل ۴۰ درصد کل آنها رسید. بعد از این دوره و با وقوع بحران در اوایل دهه بعد،‌ سهم آنها دوباره تا حدودی کاهش پیدا کرد. بعد از سال ۲۰۰۲ با ظهور کسری‌های بزرگ بودجه دولت در اثر سیاست‌های نظامی دولت بوش، دارایی‌های خارجیان به مقدار زیادی افزایش یافت و میزان مالکیت آنها دوباره بر آمریکایی‌ها پیشی گرفت. با شروع سه ماهه سوم سال ۲۰۰۹ سهم افراد خارجی در بدهی‌های دارای مالکیت عمومی در آمریکا به رقم تقریبی ۵۲ درصد رسید.

بر پایه داده‌های منتشر شده توسط اداره خزانه‌داری و هیات مدیره فدرال‌رزرو در ۱۵ مارس ۲۰۱۰، بزرگ‌ترین مالکان خارجی اوراق بهادار خزانه‌داری آمریکا در ژانویه ۲۰۱۰ از این قرار بودند: چین (سرزمین اصلی به اضافه هنگ‌کنگ) ۱۰۳۶ میلیارد دلار؛ ژاپن ۷۶۵ میلیارد دلار؛ گروهی متشکل از ۱۵ کشور با عنوان «صادر‌کنندگان نفت» ۲۱۸ میلیارد دلار؛ برزیل ‌۱۶۹ میلیارد دلار؛ گروهی متشکل از چهار کشور جزیره‌ای به اضافه پاناما با نام «مراکز بانکداری حوزه کارائیب» ۱۴۴ میلیارد دلار؛‌ روسیه ۱۲۴ میلیارد دلار و تایوان۱۲۰ میلیارد دلار. کل دارایی‌های این کشور‌ها به ۲۵۷۶ میلیارد دلار یا نزدیک به ۷۰ درصد از کل ۳۰۷۶ میلیارد دلاری رسید که در آن زمان در مالکیت خارجی‌ها قرار داشت.

ظهور چین

ظهور دوباره چین به عنوان مهم‌ترین مالک خارجی دیون خزانه‌داری آمریکا، حواشی زیادی را باعث شده و از جمله نگرانی‌ها و تشویش‌های زیادی را به بار آورده است. با وجود ارتباطات مالی و تجاری نزدیک میان چین و آمریکا و پیوند‌های مهم دیگری که بین آنها وجود دارد، نویسندگان بسیاری همچنان به چینی‌ها به عنوان دشمنان آمریکا می‌نگرند. بیگانه‌هراس‌ها نگران آنند که اگر چین دارایی‌های خود از دیون دولت آمریکا را «زیر قیمت» به فروش برساند، ‌فاجعه‌ای مالی به بار خواهد آمد و امنیت ملی آمریکا به خطر خواهند افتاد.

بدون تردید مقامات دولت چین و دیگر سخنگویان این کشور، اخیرا نگرانی‌ جدی خود را درباره توانایی خزانه‌داری آمریکا برای پرداخت بهره دیون این کشور که به سرعت رو به افزایش است، اعلام کرده‌اند. نگرانی چینی‌ها این است که دولت آمریکا با اعمال کسری‌های بودجه بزرگی به میزان بیشتر از یک تریلیون دلار در هر سال در سال‌های مالی ۲۰۰۹ و ۲۰۱۰ و کسری‌های سال‌های آتی که بنا به گزارش‌ها تنها اندکی کمتر از این مقدار هستند،‌ خود را دائما به مشکلات مالی بزرگ‌تری دچار می‌سازد. رکود پایداری که در اوایل سال ۲۰۰۸ آغاز شد و حتی در سه ماه اول سال ۲۰۱۰ بهبود چندانی را در آن شاهد نبودیم، هیچ تاثیری در کاهش نگرانی‌های چین درباره شرایط مخاطره‌آمیز خزانه‌داری آمریکا نداشته است. سایر مالکان خارجی دیون دولت آمریکا نیز نگرانی‌های مشابهی را ابراز کرده‌اند.

چین (سرزمین اصلی) در اواخر سال ۲۰۰۹ میزان دارایی‌های خود از اوراق بهادار خزانه‌داری آمریکا را تا اندازه‌ای کاهش داد و آن را از رقم ۹۴۰ میلیارد دلار در جولای ۲۰۰۹ به ۸۸۹ میلیارد دلار در ژانویه ۲۰۱۰ رساند که کاهشی ۵۱ میلیارد دلاری یا ۴/۵ درصدی را نشان می‌دهد. با این وجود، دارایی‌های هنگ‌کنگ در همین مدت ۳۶ میلیارد دلار افزایش پیدا کرد و بخش عمده‌ای از کاهش مربوط به سرزمین اصلی چین را جبران نمود؛ بنابراین کل دارایی‌های چین تنها به مقدار ۱۵ میلیارد دلار کاهش پیدا کرد که به هیچ وجه نمی‌تواند به معنای یک کابوس باشد.

سناریو‌های محتمل و غیر‌محتمل

در هر صورت نمی‌‌توان این نگرانی بعضی افراد را چندان جدی گرفت که معتقدند شاید چینی‌ها (یا دیگر مالکان بزرگ دیون دولت آمریکا) ناگهان مقادیر بزرگی از دیون خزانه‌داری را با قیمتی پایین به فروش رسانند، زیرا هر گونه فروشی از این نوع، به خاطر مقدار زیاد دیونی که این کشور‌ در حال حاضر در تملک خود دارد، ‌سقوط بزرگی را در قیمت این اوراق بهادار موجب خواهد شد و خسارات سرمایه‌ای بزرگی را به چین وارد خواهد کرد. چینی‌ها احمق نیستند و بعید است که دست به دامپینگی از این نوع بزنند. آنها فارغ از حجم بسیار بزرگی از این قبیل اوراق بهادار که خزانه‌داری مجبور خواهد بود برای تامین مالی کسری بودجه پیش‌بینی شده برای سال‌های آتی به فروش برساند،‌ این هشدار را به دولت آمریکا می‌دهند که اگر وضعیت مالی خود را سر و سامان ندهد، ممکن است بخش بزرگ‌تری از دارایی‌های خود را بفروشند و یقینا از خرید مقدار بیشتری از دیون خزانه‌داری این کشور سر باز خواهند زد.

لذا محتمل‌ترین سناریو برای چینی‌ها این است که به ارزیابی دقیق سیاست‌های خزانه‌داری و کنگره آمریکا بپردازند و از فشار دیپلماتیک برای به نظم در آوردن آمریکایی‌های لجوج و نا‌فرمان استفاده کنند، ‌بی ‌آن‌ که آنها را زیاد از حد عصبانی کنند و از این طریق آنها را به انجام اعمال شتابزده سوق دهند. بدون تردید سایر مالکان بزرگ اوراق بهادار دولت آمریکا نیز از بیم توسل این کشور به پولی‌سازی کسری‌های بزرگ خود و لذا ایجاد تورم قیمتی که ارزش واقعی بهره اسمی و اصل مبلغ تعهدات خزانه‌داری را کاهش خواهد داد، فشار‌هایی را برای مهار فدرال‌رزرو و دولت آمریکا که فاقد مسوولیت‌پذیری مالی هستند، به کار خواهند بست.