تحریم - ۲۱ اردیبهشت ۸۹

تحریم‌ها اثرات اقتصادی اندکی دارند

کیمبرلی الیوت، گری‌هافباور و باربارا اوگ

مترجم: محمدصادق الحسینی، محسن رنجبر

بخش دوم

یک تفاوت مهم دیگر میان تحریم‌های مالی و تجاری به گروه‌هایی بازمی‌گردد که در اثر هر یک از آنها متضرر می‌شوند. فشار ناشی از تحریم‌های تجاری و به‌ویژه کنترل صادرات، معمولا به مردم کشور هدف وارد می‌آید. حتی نخبگان سیاسی هدف می‌توانند با کنترل بازارهای سیاه که سودآوری زیادی دارند، از تحریم‌های تجاری نفع ببرند. از سوی دیگر تحریم‌های مالی با احتمال بیشتری به پروژه‌های مورد علاقه مقامات دولتی که سیاست‌های داخلی را شکل می‌دهند، صدمه می‌رسانند. در سمت مربوط به فرستنده تحریم، ‌احتمالا قطع اعتبار یا کمک‌های رسمی به بروز همان واکنش منفی که بنگاه‌های داخلی و متحدان خارجی علیه قطع تجارت خصوصی نشان می‌دهند، منجر نخواهد شد.

بالاخره اینکه تحریم‌های مالی و به ویژه تحریم‌‌های مربوط به تامین مالی تجاری می‌توانند حتی بدون اعمال تحریم‌های آشکار تجاری به قطع روابط تجاری بینجامند. در عمل، تحریم‌های مالی و تجاری معمولا با یکدیگر ترکیب شده و مورد استفاده قرار می‌گیرند.

شکل نهایی کنترل تجاری و مالی، بلوکه کردن دارایی‌های خارجی کشور هدف (مثلا حساب‌های بانکی آن در کشور تحریم‌کننده) است. یکی از هدف‌های کلیدی بلوکه کردن دارایی‌ها علاوه‌بر تحمیل هزینه به کشور هدف آن است که از بهره‌گیری کشور متخلف از تمام ثمرات اقدامات خود ممانعت به عمل آید. دولت آمریکا و متحدان این کشور در زمان بحران خاورمیانه در سال ۱۹۹۰ دارایی‌های کویت را بلوکه کردند تا صدام حسین نتواند دست به غارت آنها بزند.

قبل از جنگ جهانی دوم و در حین آن نیز از چنین ابزارهایی علیه ژاپن استفاده شد. آمریکا که به شدت نگران فعالیت‌های نظامی ژاپن در جنوب شرقی آسیا بود، تحریم‌های اقتصادی، اعمال شده بر این کشور را به تدریج از جولای ۱۹۴۰ تا جولای ۱۹۴۱ شدیدتر ساخت.

الزامات اولیه مربوط به کسب مجوز برای صادرات اسلحه، مهمات و سوخت هواپیما به ژاپن بعد از چند ماه به ممنوعیت کامل صادرات قطعات آهنی و فولادی به این کشور انجامید و بالاخره در جولای ۱۹۴۱ دارایی‌های ژاپن بلوکه و الزامات مربوط به کسب مجوز تشدید شد؛ به گونه‌ای که عملا به قطع تجارت با ژاپن و از جمله قطع صادرات نفت به آن منجر گردید.

اما با وجود هزینه‌های قابل‌ملاحظه‌ای که به اقتصاد ژاپن وارد آمد، این کشور سیاست توسعه‌طلبانه خود را رها نکرد، بلکه فعالیت‌های جنگی خود در اقیانوس آرام را شدت بخشید و در نهایت در دسامبر ۱۹۴۱ به پرل‌هابر حمله کرد.

اثرگذاری تحریم‌ها

کشورهای فرستنده تحریم معمولا هنگام اعمال تحریم هدف‌های گوناگونی را در ذهن دارند و به ندرت پیش می‌آید که مجازات ساده در صدر این فهرست قرار داشته باشد. قضاوت درباره اثرگذاری تحریم‌ها مستلزم طبقه‌بندی اهداف مدنظر، تحلیل تناسب نوع و دامنه تحریم انتخاب شده با موضوع آن و تعیین اثرات اقتصادی و سیاسی وارد آمده بر کشور هدف است.

اگر دولت‌هایی که به اعمال تحریم می‌پردازند، هدف‌های متناقضی در سر داشته باشند، تحریم‌ها معمولا ضعیف بوده و در نهایت بی‌اثر خواهند بود.

در این قبیل موارد، کشور یا کشورهای تحریم‌کننده اثر چندانی بر کشور هدف نخواهند گذاشت. از این رو این سیاست (و نه ابزار آن؛ یعنی تحریم) خواهد بود که به شکست می‌انجامد. مثلا دولت‌های ریگان و بوش تحریم‌هایی را علیه پاناما اعمال کردند که از سال ۱۹۸۷ آغاز شدند و هدف از اعمال آنها بر هم زدن ثبات نظام دیکتاتوری مانوئل نوریگا بود. اما از آنجا که این دولت‌ها می‌خواستند از قطع پیوندهای سیاسی خود با بخش‌های مالی و تجاری پاناما اجتناب ورزند، تحریم‌ها را به طور فزاینده‌ای اعمال کردند و سپس با برقراری معافیت‌هایی آنها را تضعیف نمودند. در پایان که معلوم شد این تحریم‌ها کافی نیستند ارتش آمریکا به پاناما حمله کرد و نوریگا را با تکیه بر نیروی نظامی خود دستگیر کرد.

در بسیاری از موارد، هدف عمده اعمال تحریم‌ها ارسال «پیام» به نفع متحدین، گروه‌های ثالث یا مخاطبان داخلی است. این پیام مدنظر فرستنده همواره دریافت نمی‌شود، بلکه ممکن است در اثر ناهمگونی ناشی از مخالفت‌هایی که از جانب گروه‌های داخلی صدمه دیده پدید می‌آیند و می‌توانند باعث تغییر زودهنگام سیاست‌ها شوند، به شکست بینجامد.

مثلا وقتی جیمی کارتر، رییس‌جمهور آمریکا پس از حمله شوروی به افغانستان، فروش غلات به این کشور را ممنوع ساخت. کشاورزان آمریکایی به شدت به آن اعتراض کردند.

این مخالفت‌ها باعث شد که رونالد ریگان وعده دهد که در صورت رسیدن به مقام ریاست جمهوری دستور دهد این ممنوعیت‌ها از میان برداشته شود. این وعده باعث شد از جدیتی که مد نظر کارتر بود کاسته شود(ریگان ظرف سه ماه پس از مراسم تحلیف خود این تحریم‌ها را از میان برداشت). تلاش برای توسعه تحریم‌ها به خارج از کشور می‌تواند آثار مشابهی را نیز در این کشورها به بار آورد. ویژگی‌های برون‌مرزی تحریم‌های هلمس - برتون آمریکا علیه کوبا مخالفت‌های زیادی را در اروپا و کانادا موجب شد و بیل کلینتون و جورج بوش پسر نیز عملا از این ویژگی‌ها غفلت کردند. اگر قرار است که تحریم‌های اعمال‌شده به خاطر دستیابی به اهداف نمادین، پیام موردنظر را مخابره کنند، باید به دقت طراحی شوند.

طراحی تحریم‌هایی که هدف از اعمال آنها تغییر دولت کشور هدف است، حتی از این نیز سخت‌تر است. در این قبیل موارد تحریم‌ها باید با حداکثر سرعت و جامعیت ممکن اعمال شوند. اتخاذ استراتژی «وخیم‌تر کردن اوضاع»

(turning the screws)، به رهبران کشور هدف زمان کافی را می‌دهد تا از طریق یافتن بازارها یا تامین‌کننده‌های جایگزین یا از طریق ایجاد ائتلاف‌های جدید و نیز به وسیله بسیج افکار داخلی در دفاع از سیاست‌های موجود خود را تطبیق دهند. انگلستان و بعد از آن‌سازمان ملل در سال ۱۹۶۵ استراتژی آر‌امی را در پاسخ به «اعلام استقلال یک‌جانبه» یان اسمیت در رودزیا اتخاذ کردند. رژیم اسمیت توانست به کمک این تاخیرها و معطل کردن‌ها از جایگزینی واردات، قاچاق و تکنیک‌های دیگر، حاکمیت اکثریت سیاه‌پوست را برای بیش از یک دهه از میان ببرد.

بررسی ما از نزدیک به دویست مورد مشاهده تحریم‌های اقتصادی از زمان جنگ جهانی اول تا به حال نشان می‌دهد که بیشترین اثرگذاری تحریم‌های اقتصادی در تغییر رفتار کشور هدف تحت ‌‌شرایط زیر حاصل می‌شود:

۱ - هدف نسبتا کوچک و ساده باشد. مثلا می‌توان به هدف آزاد کردن یک زندانی سیاسی در مقابل هدف بر انداختن رژیم صدام حسین اشاره کرد. اهدافی را که بلندپروازی کمتری در آنها وجود دارد، می‌توان با اعمال تحریم‌های ساده‌تر برآورده ساخت. این امر همچنین از اهمیت مشارکت‌ها و همکاری‌های چندجانبه که غالبا دستیابی به آنها سخت است، می‌کاهد. نهایتا اگر موضوع مربوط به تحریم‌ها کم‌اهمیت باشد، احتمال آنکه یک قدرت رقیب به صحنه وارد شده و به کشور هدف کمک کند، کمتر خواهد بود.

۲ - کشور هدف در مقایسه با کشور تحریم‌کننده بسیار کوچک، به لحاظ اقتصادی ضعیف و از نظر سیاسی بی‌ثبات باشد. شایان ذکر است که اقتصاد کشورهای فرستنده در ۱۹۸ مورد تحریم مورد مطالعه به طور متوسط ۲۴۵ بار بزرگ‌تر از اقتصاد کشورهای هدف بوده است(۲۱ مورد تحریمی که در آنها نسبت GDP کشور فرستنده به کشور هدف بیش از ۲۰۰۰ است در این محاسبه منظور نشده‌اند).

۳ - تحریم‌ها به سرعت و با قاطعیت اعمال شوند تا اثر آنها به حداکثر برسد. هزینه متوسط وارد شده به کشور هدف در موارد موفق به طور متوسط ۶/۲‌درصد از GNP آنها و در موارد منجر به ناکامی (به جز عراق) تنها ۵/۱‌درصد از GNP بوده است. این در حالی است که تحریم‌های موفقیت‌آمیز به طور متوسط تنها سه سال و تحریم‌های ناموفق، ۸ سال به طول انجامیده‌اند.

۴ - فرستنده از ایجاد هزینه‌های اقتصادی یا سیاسی زیاد برای خود اجتناب ورزد.

از این چهار توصیه آشکار است که تحریم‌های موثر (موثر به لحاظ ایجاد تغییر در سیاست‌های کشور هدف) چندان زیاد نیستند. تحریم‌های اقتصادی در دو دهه اول پس از جنگ جهانی دوم، ابزارهای نسبتا موثری در عرصه سیاست خارجی بودند و تقریبا در نیمی از موارد به اهداف اعلام‌شده خود دست پیدا ‌کردند (بیست و هفت مورد موفقیت از کل شصت و یک مورد). با این حال رشد اقتصاد دنیا، شرایطی را که می‌توان به خوبی از اهرم‌های یک جانبه اقتصادی استفاده کرد، محدود ساخته است؛ طوری که از سال ۱۹۷۰ به این سو از هر پنج تحریم یک‌جانبه آمریکا تنها یک مورد با موفقیت همراه بوده است (یعنی ده تحریم موفق از پنجاه و دو مورد تحریم). تحریم‌های چندجانبه، با افزایش دادن وابستگی متقابل اقتصادی به عنوان یک تیغ دو لبه عمل می‌کنند. این نوع تحریم‌ها قدرت پنهان تحریم‌ اقتصادی را افزایش می‌دهند؛ زیرا در نتیجه آن‌ها وابستگی کشورها به تجارت بین‌المللی و جریان‌های مالی افزایش پیدا می‌کند. اما این امر همچنین به معنای گسترده‌تر شدن منابع عرضه و افزایش دسترسی به بازارها بوده و لذا این احتمال را به وجود می‌آورد که تعداد بیشتری از کشورهای بی‌طرف بتوانند در صورت تمایل اثر اقتصادی تحریم‌ها را کاهش دهند. از سال ۱۹۷۰ به بعد بیش از یک سوم تحریم‌های چندجانبه‌ای که آمریکا در آنها شرکت کرده است، به موفقیت دست یافته‌اند (بیست مورد موفق از پنجاه و سه مورد).