برت الی
مترجمان: محمدصادق الحسینی، محسن رنجبر
بخش نخست
پس از گذشت سال‌ها هنوز هم هزینه‌های فوق‌العاده زیاد بحران پس‌انداز و وام (S&L) در دهه ۱۹۸۰ بسیاری از سیاست‌گذارها، مالیات‌دهنده‌ها و سپرده‌گذارها را مبهوت می‌کند. هزینه نجات شرکت فدرال بیمه پس‌انداز و وام
(FSLIC) که سپرده‌های موسسات S&L ورشکسته را بیمه می‌کرد، می‌تواند از 160 میلیارد دلار فراتر رود.

براساس اظهارات مالی منتشر شده توسط شرکت فدرال بیمه سپرده (FDIC) که جایگزین FSLIC شده است، در پایان سال ۲۰۰۴ هزینه مستقیم بحران S&L برای مالیات‌دهنده‌ها ۱۲۴ میلیارد دلار بود. به‌علاوه S&Lهای سالم و بانک‌های تجاری مبلغی نزدیک به ۳۰ میلیارد دلار، در قالب مالیات جهت تامین هزینه‌های پاکسازی این بحران پرداخت نموده‌اند. نهایتا باید متذکر شد که دادگاه‌های فدرال همچنان در حال بررسی مواردی هستند که از ادغام S&Lهای در حال ورشکستگی با S&Lهای سالم در اوایل دهه ۱۹۸۰ نشات می‌گیرند (در ادامه به بحث در این باره خواهیم پرداخت). رسیدگی به این پرونده‌ها نیز احتمالا هزینه اضافی در حدود ۵ تا ۱۰ میلیارد دلار را بر دوش مالیات‌دهنده‌ها خواهد گذاشت.
ورشکستگی FSLIC یک شبه اتفاق نیفتاد، بلکه فاجعه‌ای بود که سال‌های زیادی طول کشید تا اتفاق بیافتد. سیاست‌های عمومی مختلفی که سابقه بعضی از آنها به دهه 1930 بازمی‌گردد، این اتفاق ناگوار را به وجود آوردند. برخی از این سیاست‌ها اهداف خوبی را در خود داشتند، اما به خوبی مدیریت و هدایت نشدند. سایر آنها هرگونه توجیه تاریخی خود را از دست دادند. با این وجود بعضی از این سیاست‌ها تلاش‌های نومیدانه‌ای برای تعویق انداختن رسیدگی به شرایطی بودند که به سرعت بر وخامت آن افزوده می‌شد. با این همه، تمام این سیاست‌ها مشکل وام و پس‌انداز را بسیار پیچیده‌تر کردند و راه‌حل نهایی را سخت‌تر و بسیار پرهزینه‌تر ساختند. وقتی که این فاجعه نهایتا در سال 1980 در صنعت S&L‌ روی داد، دولت فدرال به نحوی بسیار بد آن را مدیریت کرد. پانزده سیاست عمومی که به شکست S&Lها منجر شدند، در ادامه به طور خلاصه بیان گردیده‌اند.

عوامل مربوط به سیاست‌های عمومی که ریشه آنها به قبل از 1980 بازمی‌گشت
۱ - بیمه فدرال سپرده‌ها: این نوع بیمه که در سال ۱۹۳۴ به S&Lها نیز گسترش یافت عامل ریشه‌ای بروز بحران پس‌انداز و وام بود. این بیمه عمدتا به این دلیل که تمام S&Lها فارغ از میزان ریسک موجود در کار آنها نرخ‌های یکسانی را برای حق بیمه خود می‌پرداختند، به لحاظ آماری از همان آغاز مشکلاتی را در خود داشت. به عبارت دیگر بیمه سپرده فدرالی که به S&Lها اختصاص یافته بود ساختار مالی نامناسبی داشت. کنگره در سال ۱۹۹۱ به FDIC دستور داد که حق بیمه‌ای دریافت کند که با ریسک شرکت بیمه شده هماهنگ باشد. با این حال از آنجا که افرادی که باید بیشترین حق بیمه را بپردازند با تمام قوا به کنگره اعتراض می‌کنند، ساختار حق بیمه FDIC هنوز هزینه کافی را از پرخطرترین بانک‌ها و S&Lها اخذ نمی‌کند. در بسیاری از موارد «رانندگان مست» دنیای S&L و بانکداری، بیمه سپرده‌ای بیش از آنچه هم‌نوعان هوشیار آنها پرداخت می‌کنند را نمی‌پردازند. آنهایی نیز که مبالغ بیشتری را پرداخت می‌کنند، باید خیلی بیشتر از این‌ها می‌پرداختند.
2 - استقراض کوتاه‌مدت برای وام‌دهی بلندمدت: این ساختار مالی سیاست‌های دولت فدرال در دوره بعد از رکود بزرگ عملا S&Lها را به پیروی از آن واداشت.
S&Lها از دفترچه پس‌اندازهای کوتاه‌مدت استفاده می‌کردند تا وام‌های مسکن بلندمدت و با نرخ ثابت را تامین مالی کنند. اگرچه این وام‌های رهنی بلندمدت با نرخ ثابت یک هدف قابل‌تحسین برای سیاست‌های عمومی بوده‌اند، اما دولت فدرال روش مناسبی را برای این نوع وام‌دهی انتخاب نکرده بود؛ چراکه S&Lها بودجه خود را عمدتا از طریق سپرده‌های کوتاه‌مدت تامین می‌کردند. هر بار که نرخ‌های بهره کوتاه‌مدت افزایش می‌یافتند، خطرات ذاتی این «ناهماهنگی در موعد پرداخت» آشکار می‌شد. S&Lها که در وام‌های بلندمدت با نرخ بهره ثابت غرق بودند،‌ غالبا مجبور بودند سود بیشتری را در قیاس با آنچه از وام‌های رهنی خود به دست می‌آوردند، به سپرده‌گذارهایشان بپردازند. در سال‌های ۱۹۸۱ و ۱۹۸۲ اسپرد نرخ بهره برای S&Lها (اختلاف میان متوسط نرخ بهره وام‌های رهنی آنها و متوسط هزینه‌های تامین وجوه) به ترتیب ۰/۱- و ۷/۰- درصد بود.
3 - دستورالعمل Q: از سال 1933 فدرال رزرو طبق این دستورالعمل نرخ‌های بهره‌ای که بانک‌ها می‌توانستند روی سپرده‌های خود پرداخت کنند، محدود کرده بود. این قانون در 1966 به حوزه S&Lها نیز تسری پیدا کرد. دستورالعمل Q باعث تثبیت قیمت‌ها می‌شد و همانند بیشتر تلاش‌ها برای ثابت نمودن قیمت‌ها (رجوع کنید به کنترل قیمت‌ها) اعوجاجاتی را به بار می‌آورد که هزینه آنها بسیار بیشتر از عواید احتمالی‌شان بود. دستورالعمل‌ فوق یارانه‌ای را به وجود می‌آورد که از پس‌انداز‌کننده‌ها به خریداران مسکن انتقال می‌یافت و این امکان را برای S&Lها فراهم می‌آورد که هزینه‌های بهره‌ای خود را پایین نگه دارند و از این طریق برای چند سال دیگر حاشیه بهره ظاهرا کافی را بابت وام‌های رهنی با نرخ ثابتی که ده یا بیست سال قبل اعطا کرده بودند، به دست آوردند. لذا توسعه دامنه دستورالعمل Q به موسسات پس‌انداز و وام،‌ نقطه عطفی در بحران S&L بود، زیرا مشکل ناهماهنگی در موعد پرداخت را برای پانزده سال دیگر نیز تداوم بخشید تا این که این مشکل با وقوع فاجعه در این صنعت در سال 1980 به تدریج از میان رفت. یکی از آثار دستورالعمل Q همچنان پابرجا است؛ بانک‌ها همچنین از پرداخت بهره‌‌روی حساب‌های دیداری بنگاه‌ها منع می‌شوند.
۴ - محدودیت‌های اعمال شده بر نرخ بهره: این محدودیت‌ها باعث می‌شدند هر گاه که نرخ‌های بهره افزایش می‌یابد، نرخ بسیاری از وام‌های رهنی اعطا شده از جانب S&Lها در مقادیری کمتر از آنچه در بازار حاکم بود، باقی بماند. قوانین مرتبط با نرخ بهره که توسط ایالت‌ها وضع می‌شدند، نرخی که وام‌دهنده‌ها می‌توانستند روی وام‌های رهنی اعمال کنند را محدود می‌کردند، تا اینکه کنگره در ۱۹۸۰ ایالت‌ها را از اعمال این سقف بازداشت.
علاوه‌بر سقف‌های وضع‌شده بر نرخ بهره وام‌های رهنی، بند «لزوم بازپرداخت شدن کل وام در صورت فروخته شدن دارایی رهنی» (due-on-sale)در قرارداد وام‌های رهنی نیز تا سال 1982 به گونه‌ای یکنواخت قابل‌ اعمال نبود. پیش از این زمان قرض‌گیرنده‌ها می‌توانستند در هنگام فروش ملک، وام‌های رهنی با نرخ بهره کمتر خود را به مالکان جدید خانه انتقال دهند.
۵ - ممنوعیت وام‌های رهنی با نرخ قابل‌تعدیل در سطح فدرال: این ممنوعیت که تا سال ۱۹۸۱ برقرار بود، مشکل عدم‌هماهنگی موعد پرداخت S&Lها را بدتر از قبل کرد؛ زیرا اجازه اعطای وام‌های رهنی را که امکان تعدیل نرخ بهره آنها در دوره‌های افزایش نرخ‌های بهره وجود داشت به این موسسه‌ها نمی‌داد. همان‌طور که در بالا ذکر شد، در خلال دوره‌های افزایش نرخ‌های بهره، S&Lها که به اعطای وام‌های رهنی بلندمدت با نرخ ثابت محدود بودند، بهره کمتری از وام‌های خود را در قیاس با آنچه روی سپرده‌هایشان می‌پرداختند به دست می‌آورند.
6 - محدودیت‌های اعمال‌شده بر راه‌اندازی شعبه: این محدودیت‌ها در کنار وضع محدودیت بر بانکداری در سطح ملی مانع از توسعه S&Lها و بانک‌ها در ورای مرزهای ایالتی گردید. S&Lها که قادر به متنوع‌سازی جغرافیایی ریسک‌های اعتباری خود نبودند، به نحو بدی در معرض رکودهای اقتصادی منطقه‌ای که ارزش وثیقه‌های املاک مسکونی آنها را کاهش می‌دادند، قرار گرفتند. موسسات پس‌انداز و وام‌دهی در دهه 1980 شروع به تاسیس شعبه‌های خود در ایالت‌های مختلف کردند. کنگره در 1994 مجوز راه‌اندازی شعبه در درون ایالت‌ها را به بانک‌ها داد.
۷ - نظام مجوزدهی دوگانه: این نظام به S&Lهای تحت‌نظارت ایالت‌ها اجازه می‌داد توسط بیمه فدرال سپرده مورد حمایت قرار گیرند. از این رو اگر نظارت‌های ایالتی زیاده از حد آسان‌گیرانه می‌شدند یا ناظران ایالتی با تساهل بیش از حدی رفتار می‌کردند، اقدامات و مجوزدهی‌های ایالتی می‌توانستند خساراتی را بر مالیات‌دهنده‌ها در سطح فدرال تحمیل کنند.
8 - بنگاه‌های بازار ثانویه وام‌های رهنی: این بنگاه‌ها - فنی می‌و فردی مک - که توسط دولت فدرال به وجود آمده بودند، با استفاده از نرخ‌های بهره پایین‌تر روی تمام وام‌های رهنی که با استفاده پول مالیات دهندگان امکان پذیر شده بود، سود S&Lها را کاهش دادند. این امر به خریداران مسکن کمک می‌کرد؛ اما نرخ‌های بهره پایین‌تر به ویژه بعد از سال 1966 که با نرخ‌های بهره ناپایدار همراه شد، مشکل عدم‌هماهنگی موعد پرداخت در S&Lها را حتی از قبل هم خطرناک‌تر ساخت.

عوامل مرتبط با سیاست‌های عمومی که در دهه 1980 آغاز شدند
فاجعه بعد از آن روی داد که پل ولکر، رییس وقت هیات‌مدیره فدرال رزرو در اکتبر ۱۹۷۹ تصمیم به محدود ساختن رشد عرضه پول گرفت و این امر نیز به نوبه خود به افزایش شدید نرخ‌های بهره انجامید. در فاصله ژوئن ۱۹۷۹ تامارس ۱۹۸۰ نرخ‌های بهره کوتاه‌مدت بیش از شش واحد درصد افزایش یافتند و از ۰۶/۹ درصد به ۲/۱۵ درصد رسیدند. صنعت S&L در سال‌های ۱۹۸۱ و ۱۹۸۲ در مجموع خسارتی نزدیک به ۹ میلیارد دلار را گزارش کرد. نکته بدتر اینکه این موسسات در اواسط سال ۱۹۸۲ روی هم رفته (و با توجه به ارزش بازاری وام‌های رهنی شان) با ارزش منفی خالصی به میزان ۱۰۰ میلیارد دلار مواجه بودند که این رقم معادل ۱۵ درصد از دیون این صنعت بود. ناکامی‌های خاص سیاستی در طول دهه ۱۹۸۰ در ادامه مورد بررسی قرار می‌گیرند.
9 - مقررات زدایی ناقص و نامطلوب S&Lها: این امر در سال‌های 1980 و 1982 به لغو محدودیت‌های وضع‌شده بر انواع سرمایه‌گذاری‌هایی که S&Lها می‌توانستند انجام دهند، منجر گردید. کنگره و نهادهای نظارتی در 1980 و بار دیگر در 1982 قدرت سرمایه‌گذاری مستقیم در شرکت‌های خدماتی را به S&Lها دادند، آنها را به اعطای وام‌های املاک بدون توجه به موقعیت جغرافیایی مجاز ساختند و این اختیار را به آنها دادند که تا 40 درصد از دارایی‌هایشان را به صورت وام‌های املاک تجاری نگهداری کنند. کنگره و دولت ریگان ساده‌لوحانه امیدوار بودند که S&Lها در صورت انجام سرمایه‌گذاری‌های پربازده‌تر اما دارای ریسک بیشتر خواهند توانست درآمد بالاتری را جهت جبران ضرر بلندمدت ایجاد شده در اثر وام‌های رهنی با نرخ بهره ثابت به دست آورند. با این همه، قوانین تصویب شده در سال‌های 1980 و 1982 چگونگی تعیین حق بیمه سپرده‌های فدرال را تغییر ندادند. نرخ‌های اعمال شده بر موسسه‌های پس‌انداز و وام پرریسک‌تر بابت بیمه سپرده بیشتر از همنوعان محتاط آنها نبود؛ در نتیجه آزادسازی به افزایش ریسک‌پذیری S&Lها انجامید.
۱۰ - به پایان رسیدن استانداردهای سرمایه: تلاشی به شدت احمقانه برای پنهان ساختن ورشکستگی اقتصادی بسیاری از S&Lها در سال‌های ابتدایی دهه ۱۹۸۰ به تنزل استانداردهای سرمایه منجر شد. هیات فدرال بانکی وام مسکن (FHLBB) که در آن زمان بر S&Lها نظارت می‌کرد و امروزه از میان رفته است، ابزارهای حسابداری‌ای را مجاز ساخت که اصول عموما پذیرفته‌شده این حوزه را نقض می‌کردند. در یکی از نادرست‌ترین این ترفندها، بنگاه‌هایی که S&Lها را از آن خود می‌کردند، اجازه داشتند تفاوت میان ارزش دارایی‌های به‌دست‌آمده در بازار و ارزش دیونی که به عهده می‌گرفتند را به عنوان هزینه سرقفلی محاسبه کنند. مثلا اگر بنگاهی یک موسسه پس‌انداز و وام را تصاحب می‌کرد که ارزش دارایی‌های آن در بازار پنج میلیارد دلار و دیون آن شش میلیارد دلار بود، این یک میلیارد دلار تفاوت به عنوان سرقفلی محسوب می‌شد و آن نیز به نوبه خود سرمایه به حساب می‌آمد. این حسابداری «انتقال به پایین» - خسارت‌ها به سمت پایین ترازنامه و دسته سرقفلی انتقال داده می‌شدند - و دیگر ترفندهای حسابداری به S&Lها اجازه داد که با سرمایه واقعی هرچه کمتری به فعالیت بپردازند. لذا همچنان که S&Lها در اثر آزادسازی ریسک بیشتری را در فعالیت‌هایشان وارد کردند، تکیه‌گاه سرمایه‌ای کوچک‌تری برای اتکا فراهم می‌آوردند و از این رو در صورت اتخاذ تصمیمات نامناسب ضرر کمتری به آنها وارد می‌شد.