پیامدها و مشکلات طرح هدفمند کردن یارانه‌ها و راهکار برون رفت
راهکاری جایگزین برای هدفمندکردن یارانه‌ها
یکی از بحث‌برانگیزترین بخش‌های طرح تحول اقتصادی دولت نهم، لایحه هدفمندسازی یارانه‌ها است که اخیرا مورد تصویب مجلس شورای اسلامی قرار گرفت و اکنون مقدمات اجرایی این لایحه در دست بررسی است.
آرمان بیداربخت‌نیا*
یکی از بحث‌برانگیزترین بخش‌های طرح تحول اقتصادی دولت نهم، لایحه هدفمندسازی یارانه‌ها است که اخیرا مورد تصویب مجلس شورای اسلامی قرار گرفت و اکنون مقدمات اجرایی این لایحه در دست بررسی است. در این مقاله به جنبه‌های تقریبا فراموش شده‌ای از اجرای طرح موجود از منظر کیفیت اطلاعات، رفاه اقتصادی خانوار و مشکلات فنی طرح پرداخته شده و بر اساس یافته‌های پیشین نویسنده، پیشنهاد می‌شود تا به جای سیاست‌های بازتوزیع، دولت با اجرای سیاست‌های رشدگرایانه در جهت توسعه پایدار گام بردارد.
یکی از بحث برانگیزترین بخش‌های طرح تحول اقتصادی دولت نهم، لایحه هدفمندسازی یارانه‌هاست که اخیرا مورد تصویب مجلس شورای اسلامی قرار گرفت و اکنون مقدمات اجرایی این لایحه در دست بررسی است. بر اساس این لایحه دولت مکلف می‌شود تا قیمت‌های مربوط به حامل‌های انرژی و برخی کالاهای اساسی و خدمات را در مدت ۵ سال اصلاح نماید.
همچنین دولت مجاز است تا سقف ۵۰درصد درآمد حاصل از اجرای طرح (۱) را به صورت نقدی یا غیر نقدی بین خانوارهای دهک‌های اول تا پنجم درآمدی بازتوزیع نماید و باقیمانده برای دفع اثرات ناشی از اجرای طرح، حمایت از واحدهای تولیدی و سایر موارد هزینه شود. کارشناسان متعددی پیامدهای اجرای این طرح را مورد بررسی قرار داده‌اند و در موارد اندکی راهکارهایی نیز برای کاهش اثرات مخرب بر پیکره اقتصاد کشور ارائه شده است. در حالی که بیشتر بحث‌های موجود بر مدار اثرات تورمی ناشی از اجرای طرح می‌چرخد، در این مقاله سعی می‌شود تا بیشتر به جنبه‌های فراموش شده‌ای از اجرای طرح موجود از منظر کیفیت اطلاعات، رفاه اقتصادی خانوار و مشکلات فنی طرح پرداخته شود و بر اساس یافته‌های بیداربخت (۲۰۰۹)، پیشنهاد می‌شود تا به جای سیاست‌های بازتوزیع، دولت فرصت را غنیمت شمرده و با اجرای سیاست‌های رشد گرایانه در جهت توسعه پایدار گام بردارد.
آثار تورمی
تقریبا همه کارشناسان اقتصادی و همچنین خود دولت نیز موافق هستند که اجرای طرح هدفمندسازی یارانه‌ها اثرات تورمی در پی خواهد داشت. برآوردهای اندکی نیز در مورد تورم حاصل ارائه شده است از جمله تورم
۱۲ درصدی از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس و یا تورم ۰۸/۲۸ درصدی برای افزایش ۴۰۰ درصدی در قیمت فرآورده‌های نفتی توسط برهان یزدانی (۱۳۸۸). رقم اخیر در معرض فرض‌های محدودکننده زیادی از قبیل اثرات جایگزینی صفر، فرم خطی تابع تولید، استفاده از شاخص قیمت آماری (که نمی‌تواند به درستی هزینه زندگی مصرف‌کننده را منعکس کند) و برخی فرض‌های دیگر قرار دارد که به میزان قابل‌توجهی از توان پیشگویی این رقم کاسته‌اند. ضمن اینکه چنین مطالعه‌ای فقط رفتار تولید‌کننده را بررسی می‌کند در حالی که برای بررسی دقیق اثرات تورمی ناشی از اجرای طرح، یک مطالعه تعادل عمومی مورد نیاز است و با اطلاعات موجود نمی‌توان برآورد معتبری از تورم به دست آورد. بنابراین؛ هرگونه ادعایی مبنی بر برنامه‌ریزی برای کنترل اثرات تورمی گرچه ممکن است مقاصد سیاسی را تامین کند؛ اما به لحاظ اقتصادی هیچ دورنمای مثبتی را تصویر نخواهد کرد.
کیفیت اطلاعات
بحث‌های زیادی درباره استفاده از داده‌های مصرف به جای درآمد در مطالعات رفاه مطرح شده است. دیتون و گروش (۲۰۰۰) همه نظرهای موافق و مخالف را بررسی کرده و در نهایت نتیجه‌گیری می‌کند که «در صورتی که هر دو کاملا درست اندازه‌گیری شده باشند، داده‌های مصرف درست‌تر و مناسب‌تر از داده‌های مربوط به درآمد برای استفاده در مطالعات رفاه خانوار است». در پی طرح لایحه هدفمندسازی یارانه‌ها توسط دولت، مرکز آمار ایران نیز در یک طرح آمارگیری با عنوان جمع‌آوری اطلاعات اقتصادی خانوارهای کشور به کمک پرسشنامه‌های خوداظهار در صدد گردآوری اطلاعات درآمدها، دارایی‌ها و همچنین بدهکاری‌های خانوارهای کشور بر آمد. مرکز آمار ایران اعلام کرده است که حدود ۶۲ میلیون نفر در این طرح مشارکت کرده و ۷۰ درصد اطلاعات درست است. این در حالی است که نابسامانی حاکم بر سیستم آمارهای ثبتی کشور و به‌خصوص فقدان کد مشترک بین پایگاه‌های اطلاعاتی، ایجاد پیوند کامل بین پایگاه‌ها را ناممکن می‌سازد. از سوی دیگر هیچ مطالعه آماری برای ارزیابی میزان خطاهای موجود در این طرح صورت نگرفته است. در ادامه تنها برخی از منابع مهم خطا که موجب اریبی اطلاعات در این طرح می‌شوند معرفی می‌گردد.
مرجع زمانی برای پرسش میانگین درآمد (همه انواع درآمدها) سه ماه اخیر در نظر گرفته شده است؛ در حالی که پایگاه داده‌ها هر سه سال یک بار به‌روز خواهد شد. شاید در مورد دستمزدها مشکلات کمتری وجود داشته باشد؛ اما در خصوص سایر درآمدها زمان مرجع بسیار طولانی‌تر از سه ماه است. نکته فراموش شده دیگر در پرسشنامه این طرح، مصرف خانوار از محل تولیدات خود است که به‌خصوص در میان کشاورزان سهم عمده‌ای از هزینه خانوار را تشکیل می‌دهد. حتی مشخصاتی چون مالکیت زمین یا ماشین‌های کشاورزی نیز نمی‌توانند پیشگوهای مناسبی برای میزان مصرف خانوار از محل تولیدات خود باشند. سیستم مالیاتی کشور دقت و پوشش کافی برای بررسی درستی درآمد گزارش شده از سوی پاسخگو را ندارد. این مشکل به‌خصوص در مورد افراد شاغل در بخش غیر رسمی بسیار جدی است. بنابراین بدون کنترل مناسب اجباری برای گزارش درست از سوی پاسخگو وجود ندارد و برآورد درآمد بخش قابل‌توجهی از شاغلین در معرض اریبی قرار دارد. حتی اگر این افراد اطلاعات خود را صادقانه در اختیار مرکز آمار ایران قرار دهند، چه بسا در سه ماه گذشته واقعا درآمدی کسب نکرده باشند، در حالی که درآمد سالانه آنها به طور متوسط بیش از درآمد کارمندان دولت باشد. مهم‌تر از همه، میزان مصرف خانوار و در نتیجه سطح رفاه آن تنها به درآمد جاری خانوار وابسته نیست، بلکه به‌طور قابل ملاحظه‌ای متاثر از منابع در اختیار خانوار در طول عمر است. با توجه به اینکه بسیاری از داد و ستدها (به خصوص در مورد خودرو که یکی از عمده‌ترین دارایی‌های خانوار است) به صورت قولنامه‌ای انجام شده و انتقال‌ها در بسیاری از موارد به ثبت نمی‌رسد، رهگیری اطلاعات گردآوری شده خانوار به میزان قابل‌توجهی مخدوش می‌شود. موارد ذکر شده تنها نمونه‌هایی از منابع خطا در این طرح حیاتی است. حتی با یک سیاست‌گذاری متفکرانه و سازمان اجرایی هماهنگ نیز نمی‌توان با استفاده از چنین اطلاعات ناقص و نادرستی نتیجه مناسب گرفت. شاید یکی از دلایل مهم که مانع اجرای چنین طرحی در دولت‌های گذشته شده است نیز فقدان ابزار لازم بوده است.
اما مشکلات این طرح تنها به اریبی اطلاعات منتهی نمی‌شود، بلکه در آینده همه طرح‌های آمارگیری خانواری مرکز آمار ایران را تحت تاثیر قرار خواهد داد. بی‌طرفی و محرمانگی دو ویژگی بسیار مهم برای مراکز ملی آماری و داده‌های گردآوری شده توسط آنها است. از آنجا که مرکز آمار ایران مسوولیت برازش مدل درآمدی حاصل از این طرح و در نتیجه خوشه‌بندی خانوارها (که به نوعی ملاک تشخیصی واجد شرایط بودن برای دریافت یارانه نقدی است) را بر عهده دارد، این امر موجب بی‌اعتمادی مردم به مرکز آمار ایران و افزایش نرخ بی‌پاسخی و همچنین اریبی پاسخ در طرح‌های آینده خواهد شد. بنابراین اگر در آینده تفاوت‌های چشمگیری در نتایج طرح‌های خانواری مرکز آمار ایران (که عمده آنها طرح‌های آمارگیری نیروی کار و هزینه و درآمد خانوار هستند) با سری زمانی سال‌های پیش مشاهده شد جای تعجب نخواهد بود.
هر چند که مرکز آمار ایران بر اساس تعهد خود به قانون برای حفظ محرمانگی اطلاعات تلاش می‌کند؛ اما آگاهی از اینکه اطلاعات گردآوری شده با سایر آمارهای ثبتی پیوند داده شده و در نهایت در اختیار دولت قرار داده می‌شود موجب نگرانی مردم می‌شود.
رفاه اقتصادی خانوار
دولت در حالی تضمین می‌کند که اجرای این طرح ارتقای سطح رفاه خانوارهای ایرانی را در پی خواهد داشت که هیچ‌گونه سند مطالعاتی در این خصوص منتشر نشده است. یکی از روش‌های معمول برای بررسی تغییرات سطح رفاه اقتصادی محاسبه حداقل هزینه برای دستیابی به یک سطح مطلوبیت یکسان یا شاخص حقیقی هزینه زندگی است که از حوصله این مقاله خارج است. اما یافته‌های بررسی بیداربخت (۲۰۰۹) بر اساس یک شبیه‌سازی ضمنی با استفاده از اطلاعات طرح هزینه و درآمد خانوارهای شهری ۱۳۸۶ در ۵ دهک اول، تحت شرایط ایده‌آل اجرای طرح و با فرض تورم عمومی ۳۲ درصد و افزایش دستمزد ۲۰ درصد در سال اول اجرای طرح و بازتوزیع پلکانی یارانه نقدی (خانوار فقیرتر یارانه نقدی بیشتری دریافت کند) به‌گونه‌ای که در سال اول هر خانوار متعلق به یکی از ۵ دهک اول به‌طور متوسط یک میلیون تومان یارانه‌نقدی دریافت کند، نشان می‌دهد که قدرت خرید خانوارهای دو دهک اول قدری افزایش می‌یابد. این در حالی است که دهک سوم تغییر چندانی نمی‌کند و از قدرت خرید سایر دهک‌ها کاسته می‌شود. بر اساس این تحقیق، انتظار تغییرات معنی‌داری در نسبت افراد با درآمد زیر خط فقر نمی‌رود؛ اما نابرابری یقینا کاهش خواهد یافت؛ زیرا اجرای این طرح موجب افزایش قدرت خرید خانوارهای کم درآمد و کاهش آن در سایر خانوارهای کشور می‌شود که این امر فاصله طبقاتی را کاهش می‌دهد؛ اما باید توجه داشت که این نتایج بر اساس شرایط ایده‌آل به دست آمده است که در عمل امکان‌پذیر نخواهد بود. حتی در بهترین شرایط که نرخ فقر بدون تغییر و نابرابری کاهش می‌یابد، باید توجه داشت که در مقابل پرداخت چه هزینه‌ای چنین دستاوردی حاصل می‌شود. در حالی که برخی از خانوارهای دریافت‌کننده یارانه نقدی در معرض از دست دادن قدرت خرید هستند، شرایط سخت‌تری برای سایر خانوارها قابل پیش‌بینی است. به این ترتیب کاهش پس‌انداز، سرمایه‌گذاری و تولید، افزایش بیکاری و رکود اقتصادی اجتناب‌ناپذیر است.
مشکلات فنی
تحلیل داده‌های خانواری مستلزم ملاحظات متعددی از جنبه‌های مختلف است. مراکز ملی آماری نه تنها گردآورنده، بلکه از عمده‌ترین کاربران داده‌های حاصل از طرح‌های هزینه و درآمد خانوار برای تدوین آمارهای رسمی هستند؛ لذا نادیده گرفتن این ملاحظات مستقیما بر زندگی مردم یک کشور تاثیرگذار خواهد بود. در شرایط فعلی مرکز آمار ایران علاوه بر گردآوری، مسوولیت تحلیل اطلاعات اقتصادی خانوار را به منظور ارائه مدل تشخیصی به دولت نیز بر عهده دارد. هر چند روش‌شناسی این طرح کاملا نامعلوم بوده و هیچ سند علمی از آن منتشر نشده، اما از برخی نتایج طرح و همچنین اخبار منتشر شده از مرکز آمار تعدادی از کاستی‌های طرح به لحاظ فنی قابل تشخیص است. علاوه بر مشکلات مربوط به استفاده از درآمد در مطالعات رفاه که پیش‌تر به آن اشاره شد، نادیده گرفتن مفهوم سرانه در مدل‌سازی‌های صورت گرفته یکی دیگر از مشکلات فنی به حساب می‌آید. گرچه اخیرا مرکز آمار ایران در یک اقدام اصلاحی، خوشه‌بندی‌ها را بر اساس اندازه خانوارها منتشر کرد، اما به نظر می‌رسد که در بررسی‌های صورت گرفته از متغیر هزینه کل خانوار استفاده شده است. به این ترتیب نه تنها مفهوم سرانه هزینه نادیده گرفته شده است، بلکه تفاوت‌های ساختاری خانوار به لحاظ ویژگی‌های جمعیت‌شناختی نیز از نظر دور مانده است. چشم‌پوشی از تفاوت‌های منطقه‌ای از دیگر مشکلات فنی طرح است که می‌تواند پیامدهای بسیار مخربی داشته باشد. مطالعات تحلیلی فقط برای نقاط شهری و روستایی کشور به‌طور جداگانه صورت گرفته است؛ در حالی که بررسی‌های بیداربخت (۲۰۰۹) نشان می‌دهد که تفاوت‌های معنی‌داری در سطح قیمت‌ها، میانگین قیمت‌ها برای تامین میزان کالری یکسان، استانداردهای زندگی و اولویت‌های مصرف‌کننده در استانهای مختلف کشور وجود دارد که این تفاوت‌ها عمدتا ناشی از تفاوت در ذائقه، برخورداری‌ها، شرایط طبیعی، دسترسی به بازار و سایر عوامل منطقه‌ای است. بنابراین برخورد یکسان با دو خانوار با درآمد و ویژگی‌های مشابه اما ساکن در مناطق مختلف کاملا غیرمنصفانه و مخالف با اهداف عدالت‌محور لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها است.
پیشنهاد
شکی نیست که کشور ایران نیازمند یک سیاست مقابله با فقر جامع و روشن است. نقشه‌های فقر و نابرابری کشور ایران (بیداربخت ۲۰۰۹) نشان‌دهنده نرخ بالای فقر در بسیاری از نواحی کشور و همچنین تفاوت بیش از حد میزان فقر بین نواحی مختلف است. این در حالی است که شاخص نابرابری درآمد از پراکندگی بالایی بین نواحی مختلف برخوردار نیست و بیشتر مناطق کشور وضعیت مشابهی دارند. در شرایطی که نرخ فقر در برخی از شهرستان‌های کشور به بیش از ۴۰درصد می‌رسد، چنین سیاست‌های بازتوزیعی که در بهترین حالت تاثیری بر میزان فقر نداشته و تنها به هدف کاهش نابرابری آن هم به قیمت رکود اقتصادی انجام می‌گیرد نمی‌تواند پاسخگو باشد. کاهش تقاضا (به خصوص از سوی ۵۰درصد قشر پردرآمدتر جامعه) و افزایش قیمت نهاده‌ها موجب کاهش تولید، افزایش بیکاری و احتمالا ورشکستگی تعدادی از تولیدکننده‌های داخلی می‌شود. در صورتی که نرخ ارز نیز بدون تغییر بماند، کاهش رقابت‌پذیری تولید داخلی در بازارهای جهانی بر شدت این رکود می‌افزاید. این در حالی اتفاق می‌افتد که کاهش سطح پس‌انداز ملی موجب کاهش سرمایه‌گذاری نیز خواهد شد.
یکی از موانع اصلی دولت‌ها برای اجرای سیاست‌های مقابله با فقر کسری بودجه است. دولت فعلی جمهوری اسلامی ایران با لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها خود را در یک موقعیت استثنایی قرار داده است و درآمدی معادل بیش از ۱۰ درصد بودجه سالانه کشور از محل اصلاح قیمت‌ها در اختیار دارد که فرصتی است برای گام برداشتن در مسیر سیاست‌های رشدگرایانه‌ای که در دراز مدت نه تنها موجب افزایش سطح رفاه خانوار می‌گردد، بلکه زیرساخت‌های توسعه پایدار را نیز فراهم می‌کند. امروزه به‌کارگیری سیستم‌های اطلاعات جغرافیایی و روش‌های آماری، نقشه‌های بسیار دقیق در تمام زمینه‌های اقتصادی و اجتماعی در اختیار مدیران قرار می‌دهد که به کمک آنها می‌توان سیاست‌های کلان کشور را به‌گونه‌ای طراحی کرد که دقیقا هدف‌گیری‌ها مطابق با نیاز هر منطقه انجام شود. بیداربخت (۲۰۰۹) نشان می‌دهد که عوامل موثر بر فقر و نابرابری در نواحی جغرافیایی متفاوت، یکسان نیست. از سوی دیگر منطقه جغرافیایی خود عامل تعیین‌کننده‌ای در سطح رفاه خانوار است. تخصیص بودجه هدفدار و بر اساس نیازهای منطقه نه تنها موجب کاهش فقر و نابرابری می‌شود بلکه موجب اشتغال‌زایی، افزایش تولید، درآمد ملی و رونق اقتصادی نیز می‌گردد. برای مثال، اگر عوامل موثر بر رفاه خانوار در یک منطقه روستایی عبارت از بی‌سوادی، فقر بهداشتی و کمبود امکانات زیربنایی باشد (که در اغلب موارد این‌گونه است)، با پرداخت یارانه نقدی و از سوی دیگر بدون نقش دولت در سرمایه‌گذاری هدفدار در منطقه چگونه می‌توان سطح رفاه خانوار را بهبود بخشید؟ در سیاست‌های بازتوزیع دولت هیچ کنترلی بر توزیع منابع درون خانوار ندارد. از طرفی در بیشتر موارد، سرپرست خانوار فقیر در معرض مشکلات فرهنگی نیز قرار دارد؛ لذا هیچ تضمینی وجود ندارد که کمک‌های دریافتی در جهت آموزش و سلامت سایر اعضای خانوار هزینه شود. ضمن این که در موارد این چنین، کمک‌های نقدی بیکاری‌های داوطلبانه نیز به وجود می‌آورد. بررسی‌های پیشین نویسنده نشان می‌دهد که استفاده از اطلاعات فقر در نواحی کوچک جغرافیایی می‌تواند هزینه‌های دولت در اجرای سیاست‌های ضد فقر را تا بیش از چهار برابر کاهش دهد. به این ترتیب بهتر است که بدنه‌های دولت به جای اتلاف وقت در مسیر فعالیت‌های پرهزینه توزیع نقدی یارانه در کشور آن هم بر اساس چنین اطلاعات ناقص و نادرستی، با استفاده از رویکردهای علمی و اطلاعات آماری دقیق در سطوح کوچک جغرافیایی در پی سیاست‌های رشدگرایانه منطقه‌ای باشند.
منابع:
برهان یزدانی، سمیه، ۱۳۸۸، «بررسی اثر افزایش قیمت فرآورده‌های نفتی بر تورم»، سایت طرح اصلاح یارانه‌ها
Bidarbakht, A. (۲۰۰۹), «Empirical Analysis of Poverty and Inequality in Small Areas; Case Study of Iran». MA Thesis, Tokyo International University (TIU).
Deaton, A. and Grosh, M. (۲۰۰۰), «Consumption,» Chapter ۱۷ in Grosh, M. and P. Glewwe (۲۰۰۰), Designing Household Questionnaires for Developing Countries: Lessons from Fifteen Years of the Living Standard Measurement Study, World Bank, Washington. DC.
پاورقی:
۱ - درآمدهای حاصل از اجرای طرح در قانون بین ۱۰ تا ۲۰ هزار میلیارد تومان دیده شده؛ در حالی که در بودجه ارائه شده به مجلس تقریبا دو برابر این مبلغ پیش‌بینی شده است.
* منبع: رستاک
ارسال نظر