سرنوشت حسابی که به صندوق تبدیل شد
از حساب ذخیره ارزی تا صندوق توسعه ملی
نحوه مدیریت درآمدهای نفتی، همواره یکی از دغدغه‌های دولت در اقتصاد ایران بوده است. مسیر اصلی انتقال درآمدهای ارزی حاصل از نفت به اقتصاد ایران، بودجه دولت می‌باشد.
حمید زمان زاده
نحوه مدیریت درآمدهای نفتی، همواره یکی از دغدغه‌های دولت در اقتصاد ایران بوده است. مسیر اصلی انتقال درآمدهای ارزی حاصل از نفت به اقتصاد ایران، بودجه دولت می‌باشد. مشکل اول این است که بودجه عمومی دولت در ترکیب تقاضای کل اقتصاد ایران دارای سهم بسزایی است و از طرف دیگر، مخارج دولت در ایران به طور مداوم در حال گسترش بوده است. در نتیجه این امر، اقتصاد ایران به طور مداوم از اضافه تقاضای موثر رنج می‌برد. علاوه بر سهم بالای مخارج دولت در اقتصاد ایران، مشکل بزرگ‌تر، وابستگی ساختاری بودجه دولت به درآمدهای نفتی است. درآمدهای نفتی به دلیل نوسانات قیمت نفت در بازارهای جهانی، پرنوسان و بی‌ثبات است؛ اما نکته جالب واکنش نامتقارن بودجه دولت به درآمدهای نفتی است. در واقع در دوره‌های رونق نفتی که درآمدهای نفتی افزایش می‌یابد، مخارج رو به گسترش دولت از طریق فروش درآمدهای ارزی حاصل از نفت، تامین می‌شود، در مقابل در دوره‌های رکود نفتی که درآمدهای نفتی کاهش می‌یابد، مخارج دولت نه تنها کاهش
نمی‌یابد، بلکه مخارج رو به گسترش دولت از طریق استقراض از بانک مرکزی جهت پوشش کسری بودجه تامین می‌گردد. بررسی کمی تجربی، واکنش نامتقارن بودجه دولت به نوسانات درآمد نفتی را تایید می‌نماید. تخمین صورت گرفته در مورد نحوه واکنش بودجه دولت نسبت به شوک‌های مثبت و منفی درآمدهای نفتی نشان می‌دهد که یک شوک مثبت در درآمدهای نفتی، اثر معنادار بر بودجه دولت دارد؛ به نحوی که ۱۰ درصد افزایش در درآمد نفتی، هزینه‌های دولت را در دوره جاری به میزان ۶/۲ درصد و در دوره بعدی به میزان ۶/۵ درصد افزایش می‌دهد؛ به عبارت دیگر ۱۰ درصد افزایش درآمد نفتی، بودجه دولت را طی دو سال بیش از ۸ درصد افزایش می‌دهد. این در حالی است که شوک‌های منفی درآمد نفت، بر بودجه دولت اثر معناداری ندارند؛ در واقع دولت هنگام کاهش درآمدهای نفتی، مخارج خود را کاهش نمی دهد، بلکه مخارج خود را با کسری بودجه و تامین آن از طریق استقراض از بانک مرکزی پوشش می‌دهد.
بنابراین وابستگی ساختاری بودجه دولت به درآمدهای نفتی و هزینه درآمدهای ارزی از طریق بودجه دولت، نه تنها به استفاده بهینه از درآمدهای نفتی و تبدیل آنها به ثروت نگردیده است، بلکه به بی‌ثباتی اقتصاد کشور دامن زده و موجب تضعیف اقتصاد ایران شده است. در واقع در طول دهه‌های گذشته، نتایج تزریق بیش از هفتصد میلیارد دلار درآمد نفتی به اقتصاد کشور، نه تنها در اعمال سیاست‌های تثبیت اقتصادی و کمک به فرآیند رشد و توسعه اقتصادی چندان مطلوب و رضایت بخش نبوده است، بلکه از یک طرف موجب وابستگی بیش از پیش کشور به درآمدهای نفتی، گسترش حجم دولت و افزایش مداخلات آن در اقتصاد کشور گشته و از طرف دیگر منجر به رشد اقتصادی پایین و پرنوسان، نرخ بیکاری بالا، تورم مزمن و پایدار، گسترش رانت‌جویی، بیماری هلندی، شکاف روز افزون میان واردات و صادرات غیرنفتی و بی‌ثباتی محیط اقتصاد کلان شده است. عملکرد نامطلوب اقتصاد کشور در مدیریت درآمدهای نفتی موجب شده تا در حال حاضر موضوع استفاده بهینه درآمدهای نفتی به یکی از مباحث مهم ملی چه در سطح دولت و چه در محافل دانشگاهی تبدیل گردیده و به خصوص با توجه به سند چشم‌انداز بیست ساله کشور، تدوین راهبردی جهت مدیریت بهینه درآمدهای نفتی و نوسانات آن در راستای تثبیت، رشد و توسعه پایدار کشور، بیش از پیش ضرورت یابد.
شکست حساب ذخیره ارزی در مدیریت مطلوب درآمدهای نفتی
در برنامه چهارم توسعه:
به منظور رفع نوسانات بازار نفت و کاهش وابستگی بودجه کشور به درآمدهای نفتی، در قانون برنامه پنج‌ساله سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، ذخیره‌سازی درآمدهای مازاد حاصل از صادرات نفت خام به عنوان یکی از اهداف سیاست‌گذاران مطرح شد. به موجب ماده ۶۰ این قانون، دولت مکلف به افتتاح حسابی به نام ذخیره ارزی گردید و مقرر شد از سال ۱۳۸۰ مازاد درآمد حاصل از صادرات نفت نسبت به ارقام پیش‌بینی شده برنامه، در این حساب نگهداری شود. با افزایش قیمت‌های نفت در بازار جهانی، سیاست‌گذاران و دولتمردان درصدد تعدیل سقف‌های ارزی مندرج در برنامه بر‌آمدند و طی لایحه یک فوریتی پیشنهاد اصلاح ماده ۶۰ قانون برنامه سوم را به مجلس شورای اسلامی ارائه دادند.
بر این اساس، برخی از جنبه‌های حساب ذخیره ارزی تعدیل شد که از آن جمله می‌توان به تعدیل ارقام پیش‌بینی شده مربوط به صادرات نفت خام و استفاده دولت از درآمدهای مربوطه و برداشت‌های مکرر از حساب ذخیره ارزی که با مقاصد مندرج در ماده ۶۰ قانون برنامه سوم منافات داشت، اشاره کرد. این اصلاحات و برداشت‌های مکرر دولت از حساب مزبور در شرایطی صورت پذیرفت که نه تنها درآمد نفت از مقادیر پیش‌بینی شده در صادرات نفت خام در قانون برنامه سوم کمتر نبود، بلکه دولت در سه سال اول برنامه از مازاد بودجه نیز برخوردار بود. بنابراین می‌توان گفت اصلاح ماده ۶۰، فلسفه و ماهیت وجودی حساب ذخیره ارزی را مورد سوال قرار داده و اهداف اولیه مربوط به آن را تضعیف نمود.
پس از اصلاح ماده ۶۰ قانون برنامه سوم، هیات وزیران آیین‌نامه اجرایی این قانون را تصویب نمود که در آن علاوه بر افتتاح و واریز وجوه ارزی به این حساب، مقرر شد تا ۵۰ درصد از وجوه ارزی حساب مزبور در قالب ارائه تسهیلات به طرح‌های پیشنهادی بخش غیردولتی (تعاونی و خصوصی)، به صورت نظارت شده و با هدف تامین هزینه‌های ارزی طرح‌ها به مجری طرح پرداخت گردد. در این آیین‌نامه به منظور نظارت بر اجرای قانون و اتخاذ تصمیم، هیاتی مرکب از رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، وزیر امور اقتصادی و دارایی، رییس کل بانک مرکزی و چهار نفر دیگر به انتخاب رییس‌جمهور به عنوان هیات امنای حساب ذخیره ارزی منصوب گردیدند که وظایف زیر را به انجام رسانند:
۱. تعیین اولویت طرح‌ها برای استفاده از تسهیلات؛ ۲. اتخاذ تصمیم در خصوص روش محاسبه نرخ سود تسهیلات اعطایی بر اساس پیشنهاد بانک مرکزی؛ ۳. تعیین زمان بازپرداخت تسهیلات اعطایی؛ ۴. نحوه پی‌گیری وصول مطالبات؛ ۵. تعیین کارمزد بانک عامل.
هیات امنای ذخیره ارزی آذر ماه ۱۳۷۹ شرایط پذیرش و ضوابط مربوط به اعطای تسهیلات ارزی را تصویب نمود و به منظور تسریع در پذیرش، تصویب و اجرای طرح‌های سرمایه‌گذاری به بانک‌های عامل اجازه داده شد نسبت به تصویب طرح، انعقاد قرارداد و گشایش اعتبار از محل حساب ذخیره ارزی فراتر از مبلغ سهمیه ارزی تخصیص قراردادهای عاملیت اقدام نمایند.
در برنامه پنج‌ساله چهارم، در راستای ایجاد ثبات در میزان استفاده از عواید ارزی حاصل از نفت در ماده۱ برنامه نیز دولت مکلف به ایجاد حساب ذخیره ارزی حاصل از عواید نفت گردید. طبق این ماده به دولت اجازه داده شد از حداکثر معدل ۵۰ درصد مانده موجودی حساب ذخیره ارزی برای سرمایه‌گذاری و تامین بخشی از اعتبار مورد نیاز طرح‌های تولیدی و کارآفرینی صنعتی، معدنی، کشاورزی و حمل‌ونقل، خدمات، فن‌آوری و اطلاعات و خدمات فنی- مهندسی بخش غیردولتی که توجیه فنی و اقتصادی آنها به تایید وزارتخانه‌های تخصصی ذی‌ربط رسیده است، از طریق شبکه بانکی داخلی و بانک‌های ایرانی خارج از کشور به صورت تسهیلات با تضمین کافی استفاده نماید. همچنین مقرر شد حداقل ۱۰درصد از منابع قابل تخصیص حساب ذخیره ارزی به بخش غیردولتی در اختیار بانک کشاورزی قرار گیرد تا به صورت ارزی- ریالی جهت سرمایه‌گذاری در طرح‌هایی که با هدف توسعه صادرات انجام می‌شود، توسط بانک کشاورزی در اختیار بخش غیردولتی قرار گیرد. طبق آیین‌نامه اجرایی ماده ۱ قانون برنامه چهارم، بانک مرکزی مکلف شد گردش عملیات حساب ذخیره ارزی را که به دو بخش دولتی و غیردولتی تفکیک می‌شود در پایان هر ماه به خزانه و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ارائه و به هیات امنا گزارش دهد. در هر سال باقیمانده استفاده نشده از ۵۰درصد اضافه درآمد ارزی حاصل از فروش نفت خام قابل تخصیص به بخش غیردولتی، در پایان همان سال به عنوان موجودی بخش غیردولتی به موجودی دوره‌های پیشین این بخش اضافه می‌شود که قابل تخصیص توسط هیات امنا به بانک‌های عامل برای اعطای تسهیلات به بخش غیردولتی خواهد بود.
همچنین طبق دستورالعمل شرایط و ضوابط اعطای تسهیلات ارزی موضوع ماده ۱ قانون برنامه چهارم، فعالیت‌های قابل پذیرش جهت بهره‌مندی از منابع حساب به این شرح تعیین شد:
۱. تمامی فعالیت‌های سرمایه‌گذاری در طرح‌های تولیدی و کارآفرینی صنعتی، معدنی، کشاورزی، حمل‌ونقل، خدمات (از جمله گردشکری)، فناوری اطلاعات و صدور خدمات خدمات فنی- مهندسی بخش‌های تعاون و خصوصی؛ ۲. سرمایه‌گذاری برای ایجاد ظرفیت‌های جدید از جمله خرید تجهیزات و ماشین‌آلات دانش فنی و پرداخت هزینه‌های نصب و راه‌اندازی مربوط به طرح‌های تولیدی و کارآفرینی؛
۳. سرمایه‌گذاری برای توسعه و بازسازی ظرفیت‌های تولیدی موجود؛ ۴. تمامی طرح‌هایی که در چارچوب بخش‌های فوق به تشخیص بانک عامل و وزارتخانه تخصصی ذی‌ربط از توجیه فنی و اقتصادی لازم برخوردارند و قادر به تامین درآمد لازم (اعم از ریالی یا ارزی) برای بازپرداخت اقساط اصل و سود تسهیلات به صورت ارزی با تضمین کافی باشند؛ ۵. صدور ضمانتنامه برای شرکت‌های ایرانی برنده در مناقصات بین‌المللی؛ ۶. سرمایه در گردش طرح‌های کشاورزی با هدف توسعه صادرات، صرفا با رعایت مفاد بند « هـ » ماده ۱ قانون برنامه چهارم و ماده ۶آیین‌نامه اجرایی آن؛ ۷. طرح‌های سرمایه‌گذاری مشترک که در چارچوب قانون جلب و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی به تصویب برسند؛ ۸. اعطای تسهیلات در قالب اعتبار فروشنده به صادرکنندگان کالا و خدمات به منظور تشویق و توسعه صادرات غیرنفتی.
در دوره جدید هیات امنا (پس از استقرار دولت نهم) چارچوب سیاست‌های حساب حفظ شد و روندی که در دوره قبل در ارائه تسهیلات به بخش خصوصی و متقاضیان انجام فعالیت‌های تولیدی، خدماتی و کشاورزی وجود داشت، با در نظر گرفتن چارچوب قانون برنامه چهارم، همچنان باقی ماند. همچنین مانند دوره گذشته بانک‌های عامل در قالب قرارداد عاملیت مسوول اصلی بازپرداخت وجوه بودند. در واقع در صورتی که بانک‌ها به هر دلیل نتوانند از متقاضیان پول را دریافت نمایند، خود باید اقدام به بازپرداخت منابع حساب نمایند. تشخیص توجیه فنی، اقتصادی و مالی طرح‌های متقاضی استفاده از تسهیلات ارزی، بر عهده بانک‌ها است. طرح‌هایی که توجیه فنی، اقتصادی و مالی را داشته باشند، برای پرداخت تسهیلات مورد بررسی قرار می‌گیرند. در ضمن برای اینکه طرح‌ها با سیاست‌های دولت هماهنگ باشند، باید تایید طرح از دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط اخذ شود. به عبارت دیگر، دستگاه‌های اجرایی نیز باید اعلام کنند که طرح مذکور مورد تایید و موجه می‌باشد.
متاسفانه حساب ذخیره ارزی در برنامه چهارم، به هیچ وجه نتوانست عملکرد مطلوبی را در دستیابی به اهداف مورد نظر ارائه دهد. عملکرد حساب ذخیره ارزی در برنامه سوم، با وجود پاره‌ای قصورات، تا حدودی قابل دفاع بود، اما متاسفانه در برنامه چهارم، عملکردی ناامیدکننده رقم خورد. سال‌های برنامه چهارم توسعه، دوران رونق درآمدهای نفتی بود؛ یعنی درست سال‌هایی که نقش حساب ذخیره ارزی در مدیریت درآمدهای نفتی باید پررنگ می‌بود و درآمدهای ارزی در آن انباشت می‌شد. در طول سال‌های برنامه چهارم با وجود درآمدهای سرشار نفتی، برداشت‌های مکرر دولت از حساب ذخیره ارزی موجب تنزل مدوام نقش و کارکرد حساب ذخیره ارزی در مدیریت درآمدهای نفتی گردید. این فرآیند به آنجا انجامید که در حالی که کارشناسان اقتصادی خواستار تغییر در ترکیب هیات امنای صندوق ذخیره ارزی برای کاهش قدرت دولت در برداشت از آن بودند، هیات امنای حساب ذخیره ارزی در سال ۸۷، منحل و اختیارات آن به کمیسیون اقتصادی دولت واگذار شد. در نهایت سرنوشت حساب ذخیره ارزی در برنامه چهارم و عملکرد ضعیف آن در مدیریت درآمدهای نفتی و تامین اهداف مورد نظر، کارشناسان و سیاست‌گذاران را به این نتیجه رساند که تجربه حساب ذخیره ارزی در ایران به عنوان تجربه شکست راهبرد صندوق نفتی در مدیریت بهینه درآمدهای نفتی قابل تفسیر و ارزیابی است.
ایجاد صندوق توسعه ملی در برنامه پنجم:
عملکرد ناامیدکننده حساب ذخیره ارزی در برنامه چهارم توسعه، محافل سیاست‌گذاری را به فکر تغییر راهبرد مدیریت درآمدهای نفتی در اقتصاد کشور انداخته است. بر همین اساس بود که مجمع تشخیص مصلحت نظام، در خرداد ۸۷، در بند ۸ پیش‌نویس الزامات تحقق چشم‌انداز بیست‌ساله، موضوع ایجاد صندوق توسعه ملی را طرح نمود. بر اساس این بند، با تغییر نگاه به نفت و گاز و درآمدهای حاصل از منبع تامین بودجه عمومی به منابع و سرمایه‌های زاینده اقتصادی، صندوق توسعه ملی مستقل با سازوکار مناسب قانونی ایجاد می‌گردد. در مورد صندوق توسعه ملی، بر نکات ذیل تاکید گردیده است:
۱) وجوه حاصل از فروش نفت خام و گاز طبیعی تولیدشده، به قیمت‌های صادراتی، درآمد دولت محسوب نمی‌شود و ناشی از فروش دارایی و ثروت ملی است و برای زایندگی مستمر و حفظ این ثروت‌های طبیعی باید به سرمایه مولد تبدیل گردد؛ ۲) از ابتدای برنامه پنجم توسعه سالانه حداقل ۴۰ درصد از ارزش تولید موضوع بند (۱)، پس از اعمال حساب در خزانه‌داری کل کشور به عنوان تامین و افزایش سرمایه صندوق توسعه ملی منظور می‌گردد و مابقی صرف تامین و جبران کسری اعتبارات هزینه‌ای، سرمایه‌ای و مالی دولت و یارانه‌های سوخت، دارو و کالای اساسی و تکانه‌های ناشی از کاهش درآمدهای نفتی می‌شود؛ ۳) وابستگی اعتبارات هزینه‌ای دولت به درآمدهای نفت و گاز؛ به صورت سالانه باید کاهش یابد به طوری که تا پایان برنامه پنجم توسعه وابستگی اعتبارات هزینه‌ای دولت (به جز یارانه‌های پرداختی) به طور کامل قطع گردد؛ ۴) اهداف و وظایف صندوق عبارت است از: الف) ارائه تسهیلات ارزی به بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی با هدف توسعه سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی با در نظر گرفتن شرایط رقابتی و بازدهی مناسب اقتصادی. ب) اجرای عملیات مالی برای حفظ و افزایش ارزش سرمایه‌های صندوق در خارج از کشور؛ ۵) اساسنامه صندوق باید به نحوی به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد که اطمینان کافی از استقلال و عدم تاثیرپذیری تصمیمات و سیاست‌گذاری‌های آن از نوسانات و نگرشهای کوتاه‌مدت و تغییرات مدیریت سیاسی وجود داشته باشد. ۶) از زمان تشکیل صندوق، کلیه تعهدات، بدهی‌ها، مطالبات و موجودی حساب ذخیره ارزی که تا زمان مذکور از طریق بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران یا شبکه بانکی کشور انجام می‌شده است، به حساب‌های صندوق یاد شده منتقل و مازاد دارایی‌‌ها به بدهی‌ها و تعهدات مذکور به حساب افزایش سرمایه صندوق منظور می‌شود؛ ۷) افزایش سالانه منابع ارزی صندوق منحصرا به حساب افزایش سرمایه صندوق یادشده منظور شود و از پرداخت مالیات بر درآمد و هرگونه حقوق دولتی دیگر معاف است.
پس از آن، موضوع ایجاد صندوق توسعه ملی در سیاست‌های کلی برنامه پنجم، با تعدیلاتی نسبت به پیش‌نویس الزامات تحقق چشم‌انداز بیست‌ساله، مورد تاکید قرار گرفت. اکنون دولت در ماده ۷۶ لایحه برنامه پنجم توسعه و بند ۱۳ لایحه بودجه ۱۳۸۹، موضوع ایجاد صندوق توسعه ملی را طرح نموده است. بر اساس نظر دولت، به منظور تبدیل عواید ناشی از فروش منابع طبیعی به ثروت‌های ماندگار و مولد، صندوق توسعه ملی به صورت موسسه عمومی و غیردولتی، با واریز حداقل ۲۰ درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی تشکیل می‌شود. ارکان این صندوق عبارتند از: هیات امنا، هیات عامل، رییس کل و هیات نظارت.
هیات امنای صندوق توسعه ملی مرکب از رییس‌جمهور (رییس هیات امنا)، معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور (دبیر هیات امنا)، رییس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، وزیر نفت، وزیر امور اقتصادی و دارایی و دو نفر از سایر وزرا به انتخاب رییس‌جمهور می‌باشند. هیات نظارت مرکب از سه نفر متخصص مالی به صورت موظف (تمام وقت) به انتخاب هیات امنا خواهند بود.
منابع مالی صندوق توسعه ملی عبارتند از: ۱- حداقل معادل بیست درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی؛ ۲- مانده حساب ذخیره ارزی در پایان سال ۱۳۸۸؛ ۳- اقساط وصولی تسهیلات اعطایی از محل حساب ذخیره ارزی با رعایت موضوع ماده ۷۵ این قانون؛ ۴- منابع قابل تحصیل از بازارهای پولی و مالی داخلی و بین‌المللی و ۵- درآمد خاص فعالیت عملیاتی صندوق توسعه ملی طی سال مالی.
مصارف صندوق توسعه ملی عبارت است از: ۱- اعطای تسهیلات به بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی با هدف تولید، اجرای طرح‌های اقتصادی، زیربنایی، صنایع نوین و فعالیت‌های اقتصادی پرخطر و توسعه سرمایه‌گذاری در داخل و خارج از کشور با در نظر گرفتن شرایط رقابتی و بازدهی مناسب اقتصادی؛ ۲- مشارکت‌های مالی توسعه‌ای با بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی یا کمک به آنها برای اهداف مقرر در جزء «۱» این بند؛ ۳- سرمایه‌گذاری مالی در بازارهای پولی و مالی داخلی و خارجی؛ ۴- سپرده‌گذاری در بانک‌های توسعه‌ای و تخصصی به منظور ارتقای قدرت تسهیلات‌دهی آنها؛ ۵- اعطای تسهیلات به سرمایه‌گذاران خارجی به منظور جلب و حمایت از سرمایه‌گذاری در ایران؛ ۶- مشارکت و اعطای تسهیلات به منظور ایجاد شرکت‌ها و بانک‌های مشترک ایرانی - خارجی؛ ۷- پرداخت مابه‌التفاوت قیمت تکلیفی موضوع بند «د» ماده ۹۳ این قانون؛ ۸- تامین کسری بودجه عمومی دولت معادل کاهش عواید ارزی حاصل از صادرات نفت خام نسبت به ارقام پیش بینی شده در قوانین بودجه سنواتی؛ ۹- تامین نیازهای ارزی احتیاطی کشور در شرایط بحرانی با تصویب شورای عالی امنیت ملی؛ ۱۰- کمک‌های بلاعوض، پرداخت یارانه و سود و کارمزد، پرداخت تسهیلات در قالب وجوه اداره شده و سرمایه‌گذاری دولت در طرح‌های زاینده اقتصادی در بخش‌های مختلف اجتماعی، فرهنگی، زیربنایی و تولیدی با اولویت آب و کشاورزی، حمل‌ونقل، اشتغال و مسکن؛ ۱۱- موارد ضروری و اجتناب‌ناپذیر با تشخیص هیات امنا و در راستای اهداف صندوق؛ ۱۲- سایر موارد قانونی.
چشم‌انداز ناامیدکننده صندوق توسعه ملی
در مدیریت درآمدهای نفتی:
سوال اساسی این است که آیا صندوق توسعه ملی، پیشنهادی در لایحه برنامه پنجم و بودجه ۸۹، چشم‌انداز روشنی در مدیریت درآمدهای نفتی در برنامه پنجم در بر دارد؟ مساله مهم در مورد ارزیابی کارآیی یک صندوق نفتی جهت مدیریت درآمدهای نفتی، این است که کارآیی صندوق علاوه بر شرایط موجود نهادی - ساختاری، به شدت به شکل و نوع صندوق، نحوه تعریف جایگاه آن در ساختار سیاسی - اقتصادی، درجه استقلال آن به لحاظ حقوقی، نوع رابطه آن با دولت و قواعد حاکم بر مدیریت آن و ضمانت اجرایی آن و مسائلی از این دست وابسته است. بر این اساس نمی‌توان به طور کلی راهبرد صندوق نفتی را فارغ از جایگاه، کارکردها، قواعد حاکم بر آن و نیز ضمانت اجرایی آن مورد بحث قرار داد. بنابراین برای ارزیابی کارآیی یک صندوق نفتی ابتدا باید شکل و نوع صندوق را مشخص نمود و سپس به بررسی کارآیی آن پرداخت.
برای تشکیل یک صندوق نفتی، مجموعه مسائلی باید روشن گردد که عبارتند از:
الف) روشن نمودن هدف یا اهداف صندوق: در این مورد باید روشن گردد هدف از ایجاد صندوق، تثبیت اقتصادی است یا هدف آن پس‌انداز است، یا هدف آن کمک به فرآیند رشد و توسعه اقتصادی است یا ترکیبی از مجموعه این اهداف؛
ب) روشن نمودن جایگاه صندوق در ساختار سیاسی- اقتصادی: در این مورد باید روشن گردد که آیا صندوق به لحاظ حقوقی از دولت مستقل است یا در زیر مجموعه دولت قرار دارد؟
و ج) روشن نمودن قواعد، فرآیندها و استراتژی‌های حاکم بر صندوق: در این مورد باید مجموعه‌ای از مسائل مربوط به ساختار بوروکراتیک صندوق روشن گردد: روشن نمودن روش حصول و انتقال درآمدها به صندوق؛ روشن نمودن نوع مدیریت حاکم بر صندوق؛ روشن نمودن روابط صندوق با دولت و بودجه آن؛ روشن نمودن استراتژی‌های مربوط به نحوه نگهداری دارایی‌های صندوق؛ روشن نمودن استراتژی‌های مربوط به هزینه منابع صندوق و اینکه آیا هزینه‌های صندوق به صورت یک فرمول از پیش‌تعیین شده صورت می‌گیرد یا بنا بر صلاحدید و به صورت موردی و در نهایت روشن نمودن راهبرد نظارتی حاکم بر صندوق جهت اطمینان از شفافیت و سلامت عملکرد آن.
متاسفانه حساب ذخیره ارزی در ایران، هرگز با ساختاری مطلوب جهت دستیابی به اهداف خود در شرایط نهادی - ساختاری ایران طراحی و تدوین نشد و همین موضوع کارآیی آن را به شدت تحت تاثیر قرار داد و آن را به اذعان عموم کارشناسان به تجربه‌ای شکست‌خورده تبدیل کرد. با وجود اینکه اهداف حساب ذخیره ارزی به خوبی روشن گردیده بود؛ اما ساختار آن به نحو مناسبی برای تامین این اهداف طراحی و تدوین نگردیده بود. یکی از مهم‌ترین مشکلات حساب ذخیره ارزی در تامین اهداف
تعریف‌‌شده برای آن این بود که استراتژی هزینه منابع این حساب برای تامین بودجه دولت از طریق کسب مجوز‌های قانونی از مجلس را به صورت صلاحدیدی تدوین نمود؛ به نحوی که امکان جلوگیری از دست‌اندازی دولت به منابع این حساب را به حد بسیار پایینی تقلیل داد و این امر منجر به برداشت‌های مکرر و مداوم از منابع آن و در نهایت شکست حساب ذخیره ارزی گردید. بنابراین می‌توان چنین نتیجه گرفت که با وجود حساب ذخیره ارزی از سال ۱۳۷۹، طی سالیان گذشته، به خصوص در برنامه چهارم، عملا مدیریت درآمدهای نفتی به جذب این درآمدها به عنوان درآمد دولـت و در نتیجه توزیع، تخصیص و هزینه آن از طریق فرآیندهای حاکم بر عملکرد بودجه دولت ختم گردیده است و حساب ذخیره ارزی عملا نقش قابل توجهی در مدیریت درآمدهای نفتی ایفا ننموده است. یکی دیگر از مشکلات بزرگ حساب ذخیره ارزی مساله فرآیندهای نظارتی حاکم بر حساب ذخیره ارزی جهت حفظ شفافیت عملکرد آن بوده است؛ عمق فاجعه تا حدی است که امروز میزان منابع حساب ذخیره ارزی، نه تنها در معرض رسانه‌ها و افکار عمومی نیست، بلکه حتی نمایندگان مجلس نیز از آن اطلاع ندارند. جالب اینکه نمایندگان مجلس شورای اسلامی برای بررسی عملکرد حساب ذخیره ارزی مجبور به ارائه طرح تحقیق و تفحص از حساب ذخیره ارزی می‌گردند.
بر این اساس و با توجه به ساختار پیشنهادی صندوق توسعه ملی در لایحه برنامه پنجم و لایحه بودجه ۸۸، چشم‌انداز عملکرد صندوق در برنامه پنجم ناامیدکننده می‌نماید و به نظر می‌رسد که چنین صندوقی نخواهد توانست به اهداف مهمی چون تسهیل فرآیند تثبیت اقتصادی، پس‌انداز بخشی از درآمدهای نفتی برای نسل‌های آتی به صورت ثروت‌های ماندگار و مولد، کاهش وابستگی دولت به درآمد برون‌زای نفتی و استفاده بهینه درآمدهای نفتی جهت کمک و تسهیل فرآینـد رشد و تـوسعه پایدار کشور نایل آید. مساله بر سر تغییر نام حساب به صندوق نیست، بلکه مساله بر سر تغییر عملی رویکردها در مدیریت درآمدهای نفتی است. متاسفانه ساختار پیشنهادی صندوق توسعه ملی از ضعف‌های بنیادی رنج می‌برد که موجب خواهد گردید تا صندوق توسعه ملی نیز در نهایت به سرنوشتی بهتر از سرنوشت حساب ذخیره ارزی نائل نگردد. در این بخش ضعف‌ها و کمبودهای اساسی صندوق توسعه ملی، پیشنهادی در لایحه برنامه و بودجه و راه برطرف نمودن این ضعف‌ها را مورد بررسی قرار می‌دهیم:
۱) عدم تصریح مطلوب اهداف صندوق توسعه ملی:
هدف اصلی حساب ذخیره ارزی، تثبیت درآمدهای نفتی دولت و کاهش وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی بوده است. در حالی که هدف صندوق توسعه بر تبدیل عواید ناشی از فروش منابع طبیعی به ثروت‌های ماندگار و مولد، تمرکز یافته است. این هدف به وضوح برای بهبود عملکرد مدیریت درآمدهای نفتی، ناکافی به نظر می‌رسد. به نظر می‌رسد رویکرد صحیح این است که صندوق توسعه ملی، بر اهدافی مرکب و همسو تاکید ورزد که مهم‌ترین آنها عبارتند از: تثبیت درآمدهای نفتی دولت در بودجه در کوتاه‌مدت و کاهش وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی در بلندمدت؛ تبدیل درآمدهای نفتی به ثروت‌های مولد و ماندگار و پس‌انداز آن برای نسل‌های آتی و در نهایت استفاده بهینه درآمدهای نفتی جهت کمک و تسهیل فرآینـد تثبیت، رشد و تـوسعه پایدار اقتصاد کشور.
۲) جایگاه نامناسب صندوق در ساختار سیاسی و اقتصادی کشور و وابستگی کامل صندوق به دولت به عنوان قوه مجریه:
در ساختار پیشنهادی صندوق، رکن اصلی صندوق، هیات امنای صندوق می‌باشد که مرکب از رییس‌جمهور (رییس هیات امنا)، معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور (دبیر هیات امنا)، رییس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، وزیر نفت، وزیر امور اقتصادی و دارایی و دو نفر از سایر وزرا به انتخاب رییس‌جمهور می‌باشند. در مقابل هیات امنای حساب ذخیره ارزی متشکل از برخی اعضای دولت شامل معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور، وزیر امور اقتصادی و دارایی، رییس کل بانک مرکزی، معاون اجرایی رییس‌جمهور و دو نفر از وزرا به انتخاب رییس‌جمهور بود که بعدا در سال ۸۷، با مصوبه دولت انجام وظایف این هیات به کمیسیون اقتصادی دولت واگذار شد. مقایسه هیات امنای صندوق توسعه ملی با هیات امنای حساب ذخیره ارزی نشان می‌دهد که اساسا تفاوتی در جایگاه صندوق نسبت به حساب ذخیره در ساختار سیاسی و اقتصادی کشور وجود ندارد. هر دو به عنوان زیرمجموعه‌ای از قوه مجریه تعریف گردیده‌اند و عملکرد هر دو به طور کامل وابسته به دولت می‌باشد.
استقلال عملی صندوق از دولت، به عنوان یکی از مهم‌ترین عناصر صندوق، در پیش‌نویس الزامات تحقق چشم‌انداز مجمع تشخیص مورد تاکید قرار گرفته بود، که بر اساس آن، «اساسنامه صندوق باید به نحوی به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد که اطمینان کافی از استقلال و عدم تاثیرپذیری تصمیمات و سیاست‌گذاری‌های آن از نوسانات و نگرشهای کوتاه‌مدت و تغییرات مدیریت سیاسی وجود داشته باشد». در حالی که متاسفانه ساختار پیشنهادی دولت برای صندوق، بیانگر این امر می‌باشد که اطمینانی برای استقلال صندوق از نگرشهای کوتاه‌مدت و تغییرات مدیریت سیاسی دولت وجود ندارد. این امر در واقع نشان می‌دهد که اساس بنای صندوق توسعه ملی، پیشنهادی در برنامه پنجم، در اتخاذ راهبردی بلندمدت، متزلزل و شکننده خواهد بود.
واقعیت این است که قوه مجریه در ساختار سیاسی و اقتصادی ایران به تجربه ثابت نموده است که عملا به دلیل حاکمیت نگرش کوتاه‌مدت، نمی‌تواند به اختیار خود در چارچوب راهبردی بلندمدت عمل نماید؛ این امر به خصوص در مدیریت درآمدهای نفتی صادق بوده است که تجربه حساب ذخیره ارزی، گواهی بر این مدعا است. بر این اساس رویکرد صحیح در ایجاد صندوق توسعه ملی این است که این صندوق باید در جایی خارج از زیرمجموعه دولت تعریف گردد. در ساختار سیاسی حاکم، به نظر می‌رسد که مجمع تشخیص مصلحت نظام به عنوان زیرمجموعه‌ای از نهاد رهبری به عنوان طراح راهبردها و سیاست‌های بلندمدت نظام، جایگاه مناسبی است که می‌توان صندوق توسعه ملی را تحت ساختار سازمانی آن تعریف نمود. این جایگاه، قدرت استقلال بالایی را به صندوق در برابر غلبه راهبردهای کوتاه‌مدت ناشی از سیاست‌های دولت، بر راهبردهای بلندمدت مورد نیاز جهت دستیابی به اهداف سند چشم‌انداز خواهد داد. روشن است که بدون تامین شرط استقلال صندوق، شکست صندوق در دستیابی به اهداف مورد نظر، از پیش محرز است. علاوه بر تغییر جایگاه صندوق، ترکیب هیات امنای صندوق باید به نحوی تغییر یابد که اطمینان کافی در جهت حفظ استقلال عملکرد صندوق از سیاست‌های کوتاه‌مدت دولت، حاصل گردد. بر این اساس رویکرد صحیح این است که هیات امنای صندوق توسعه ملی، هیاتی مرکب از نمایندگان نهاد رهبری، مجمع تشخیص مصلحت نظام، بانک مرکزی، قوای مجریه، مقننه و قضائیه، نمایندگان بخش خصوصی و مجموعه‌ای از کارشناسان حرفه‌ای اقتصادی و مالی باشد. چنین ترکیب گسترده و متنوعی می‌تواند ضمانتی قوی برای تامین شرط استقلال عملکرد صندوق ارائه دهد.
۳) عدم تامین نظارت مستقل، دقیق و شفاف بر عملکرد صندوق توسعه ملی:
یکی از مهم‌ترین ارکان موفقیت در عملکرد یک صندوق نفتی، نظارت مستقل، دقیق و شفاف بر عملکرد صندوق می‌باشد. در ساختار پیشنهادی صندوق توسعه ملی، هیات نظارت مرکب از سه نفر متخصص مالی به صورت موظف به انتخاب هیات امنا خواهند بود. از چنین ساختار نظارتی نمی‌توان انتظار چندانی برای اعمال نظارت مستقل، دقیق و شفاف بر عملکرد صندوق داشت. بر این اساس رویکرد صحیح جهت اعمال نظارت مستقل، دقیق و شفاف، این است که از یک طرف هیات نظارت بر عملکرد صندوق، هیاتی متشکل از نمایندگان نهاد رهبری، مجمع تشخیص مصلحت نظام، قوای مجریه، مقننه و قضائیه، نمایندگان بخش خصوصی و کارشناسان حرفه‌ای بوده و عملکرد صندوق را به طور مستمر مورد بازرسی و نظارت قرار دهند و از طرف دیگر هیات نظارت صندوق موظف باشد که به صورت ماهانه، گزارش‌های شفاف و مدون از عملکرد صندوق تهیه و در اختیار رسانه‌های عمومی قرار دهد.
۴) عدم طراحی استراتژی بهینه حاکم بر جریان درآمدی و هزینه‌ای صندوق:
۱.۴) عدم طراحی صحیح جریان درآمدی صندوق: در ساختار پیشنهادی دولت در برنامه، تخصیص حداقل ۲۰ درصد از درآمدهای نفتی به صندوق، به عنوان یکی از منابع درآمدی صندوق تعیین گردیده است. این امر عملا به این معناست که صندوق توسعه ملی نفت، کمک چندانی به تثبیت درآمدهای نفتی در بودجه دولت نخواهد نمود. در واقع با نوسانات قیمت نفت در بازارهای جهانی، ۸۰ درصد سهم دولت از درآمدهای سالانه نفت نیز نوسان خواهد داشت و در نتیجه نوسانات نفتی، به بی‌ثباتی در بودجه‌ریزی دولت تداوم خواهد بخشید. از طرف دیگر، در چنین شرایطی، نقش صندوق توسعه ملی در مدیریت درآمدهای نفتی، عملا به یک نقش حاشیه‌ای بدل خواهد شد. بر این اساس بهترین رویکرد در صندوق توسعه ملی نفت این است که تمامی درآمدهای نفتی به این صندوق واریز شده و سپس یک جریان با ثبات درآمدی از صندوق به بودجه دولت تخصیص یابد. این رویکرد قطعا می‌تواند عملکرد صندوق توسعه ملی در مدیریت درآمدهای نفتی را بهبود بخشد.
۲.۴) عدم طراحی صحیح استراتژی تخصیص منابع صندوق توسعه ملی ایران: مصارف صندوق توسعه ملی در ۱۲ بند تعیین شده است که در بردارنده مواردی از اعطای تسهیلات به بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی گرفته تا تامین کسری بودجه عمومی دولت و کمک‌های بلاعوض، پرداخت یارانه و سود و کارمزد، پرداخت تسهیلات در قالب وجود اداره شده و سرمایه‌گذاری دولت در طرح‌های زاینده اقتصادی و سایر موارد قانونی(!) می‌باشد. جالب توجه اینکه بر اساس بند (ب) ماده ۷۷ لایحه برنامه پنجم توسعه، به منظور گسترش و نهادینه کردن سنت پسندیده قرض‌الحسنه، دولت مجاز است سالانه تا ۲۰ درصد از منابع صندوق توسعه ملی را از طریق سپرده‌گذاری نزد بانک‌ها و حساب‌های قرض‌الحسنه به پرداخت تسهیلات قرض‌الحسنه اختصاص دهد. نگاهی گذرا به موارد مصرفی صندوق نشان می‌دهد که یک استراتژی اصولی و صحیح بر فرآیند تخصیص منابع صندوق توسعه ملی در جهت تامین اهداف مورد نظر وجود ندارد به نحوی که گویا قرار است صندوق توسعه ملی به قلکی برای پخش و توزیع درآمدهای نفتی بدل گردد.
به نظر می‌رسد رویکرد صحیح در تخصیص منابع ارزی صندوق توسعه ملی این است که استراتژی تخصیص منابع به نحوی طراحی گردد که بتواند مدیریت درآمدهای نفتی را در راستای دستیابی به اهداف تثبیت درآمدهای نفتی دولت و کاهش وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی؛ تبدیل درآمدهای نفتی به ثروت‌های مولد و ماندگار و پس‌انداز آن برای نسل‌های آتی و در نهایت استفاده بهینه درآمدهای نفتی جهت کمک و تسهیل فرآینـد تثبیت، رشد و تـوسعه پایدار اقتصاد کشور، به بهترین نحو به انجام رساند.
در راستای طراحی استراتژی مناسب برای تخصیص منابع باید چهار مساله مهم را مورد توجه قرار داد: اول اینکه این استراتژی باید قادر باشد از بروز بی‌ثباتی در اقتصاد داخلی ناشی از نوسانات بازار جهانی نفت و به تبع آن درآمدهای نفتی جلوگیری به عمل آورده و نوسانات درآمد نفتی را به خارج از اقتصاد داخلی منتقل نماید. در واقع صندوق باید یک جریان باثبات از منابع ارزی را به اقتصاد کشور تزریق نموده و بی‌ثباتی‌های درآمدهای نفتی را به خارج منتقل نماید. دوم اینکه این استراتژی باید ظرفیت محدود اقتصاد داخلی در هضم و جذب درآمدهای ارزی حاصل از نفت را به خصوص در دوران رونق نفتی مد نظر قرار داده و درآمدهای مازاد بر ظرفیت داخلی را در خارج از اقتصاد نگهداری و انباشت نموده تا با گسترش ظرفیت‌های اقتصاد داخلی طی زمان، به مرور و به نحوی هموار، آن را وارد کشور نماید. سوم اینکه این استراتژی باید حقوق نسل‌های آتی نسبت به منابع نفتی را به رسمیت شناخته و مورد تاکید قرار دهد و در نهایت اینکه این استراتژی باید بتواند بیشترین کمک را به تسهیل فرآیند رشد و توسعه پایدار کشور بنماید.
بر این اساس، استراتژی مناسب برای تخصیص منابع ارزی صندوق توسعه ملی در داخل و خارج از اقتصاد کشور به این شرح ارائه می‌گردد:
۱. یک جریان ثابت از منابع ارزی صندوق به قیمت‌های ثابت سال پایه - برای مثال ۱۵ میلیارد دلار (که مقدار آن با بحث و بررسی کارشناسی تعیین خواهد گردید) - به عنوان منابع درآمدی به دولت تعلق گیرد تا از طریق فرآیندهای حاکم بر بودجه به صورت هزینه‌های عمرانی یا جاری هزینه گردد. بنابراین مقدار منابع درآمد ارزی دولت از محل صادرات نفت، طبق یک فرمول از پیش‌تعیین شده (که مقدار ثابتی می‌باشد)، تخصیص یافته و هیچ نوع صلاحدیدی برای برداشت بیشتر دولت به هر دلیلی - مگر در شرایط بحرانی- قابل پذیرش نخواهد بود. در این استراتژی دو نکته مد نظر قرار گرفته است. اول اینکه مقدار منابع قابل برداشت از صندوق توسط دولت، طبق یک فرمول از پیش تعیین شده و بدون هیچ‌گونه صلاحدیدی تعیین می‌گردد تا جلوی برداشت‌های غیرقابل کنترل دولت از صندوق گرفته شود. دوم اینکه این مقدار تعیین شده، مقدار ثابتی طی زمان خواهد بود تا از یک طرف درآمدهای دولت از محل صادرات نفت را تثبیت نموده و یک بار و برای همیشه بی‌ثباتی درآمدهای نفتی در بودجه دولت را رفع نماید و از طرف دیگر در فرآیند رشد بودجه دولت طی زمان، وابستگی دولت به درآمدهای نفتی را عملا به تدریج کاهش دهد. باید در نظر داشت که هیچ دلیلی وجود ندارد که وابستگی بودجه دولت به طور کامل از درآمدهای نفتی قطع گردد، بلکه مساله مهم، محدود نمودن این وابستگی در سطوح قابل قبول و رفع بی‌ثباتی درآمدهای نفتی در بودجه دولت می‌باشد.
۲. یک جریان منابع ارزی صندوق با یک رشد ثابت - برای مثال ۵ درصد (که مقدار آن با بحث و بررسی کارشناسی تعیین خواهد گردید) - به عنوان سپرده بلندمدت صندوق در سیستم بانکی خصوصی کشور - با یک نرخ سود مشخص و انعطاف‌پذیر که تحت فرآیند بازار و با توافق شبکه بانکی و صندوق تعیین می‌گردد - تخصیص می‌یابد. بانک‌های خصوصی کشور به عنوان بانک‌های عامل به صلاحدید و بر اساس معیارهای اقتصادی خود و (تحت نظارت هیات نظارتی صندوق)، این منابع ارزی را به صورت وام صرفا جهت سرمایه‌گذاری در اختیار متقاضیان بخش خصوصی و تعاونی کشور قرار خواهند داد به نحوی که در نهایت مسوول بازپرداخت منابع ارزی صندوق در سررسید، بانک‌های عامل می‌باشند. بنابراین رابطه صندوق با بانک‌های عامل، صرفا به عنوان رابطه میان یک سپرده‌گذار - سپرده‌پذیر شناخته خواهد شد و صندوق در فرآیند تخصیص منابع سپرده خود دخالتی نداشته و استقلال سیستم بانکی در مدیریت منابع خود، حفظ خواهد گشت و منابع ارزی صندوق در اقتصاد داخلی به نحو بهینه تخصیص خواهد یافت.
۳. باقیمانده درآمدهای نفتی و سود حاصل از آن پس از پرداخت تعهدات به دولت و سپرده‌گذاری ارزی در سیستم بانکی، باید به صورت یک پرتفوی دارایی در خارج از کشور انباشت و نگهداری گردد. استراتژی مدیریت پرتفوی دارایی‌های خارجی صندوق، باید به صورت صلاحدیدی و بر اساس معیارهای مدیریت ریسک و بازده و توسط مجموعه‌ای از کارشناسان حرفه‌ای مالی صورت پذیرد. به این ترتیب این استراتژی، بی‌ثباتی‌های درآمد نفت به طور کامل به خارج از اقتصاد کشور منتقل نموده، ذخایر ارزی کشور را در بلندمدت به سطح مطلوبی رسانده و یک پس‌انداز مناسب از دارایی‌های خارجی برای نسل‌های آتی فراهم خواهد آورد.
بر این اساس می‌توان انتظار داشت که صندوق توسعه ملی با چنین ساختاری، نقش کلیدی در مدیریت بهینه درآمدهای نفتی ایفا نماید و مجموعه‌ای از اهداف را قابل دستیابی نماید که عبارتند از:
۱. صندوق توسعه ملی ایران، می‌تواند هدف تسهیل اعمال سیاست‌های تثبیت اقتصادی در سطح کلان را از طریق جلوگیری از تاثیر نوسانات درآمد نفت بر عملکرد اقتصادی کشور، به نحوی کارآ تامین نماید. تحت این راهبرد، تمامی شوک‌های درآمدی نفت از طریق پرتفوی دارایی‌های خارجی، به خارج از اقتصاد کشور منتقل خواهد شد و جریان باثباتی از درآمدهای نفتی از طریق دولت و بخش خصوصی به اقتصاد وارد خواهد گشت. در نتیجه این راهبرد اثرات منفی نوسانات درآمدهای نفتی بر عملکرد اقتصاد کشور را به نحو بهینه‌ای کنترل خواهد نمود.
۲. صندوق توسعه ملی ایران، می‌تواند هدف کاهش وابستگی دولت به درآمدهای نفتی، اصلاح ساختار و افزایش توانمندی و کارآیی دولت را به نحو نسبتا کارآیی تامین نماید. جریان ثابت و محدود درآمد نفتی از صندوق به دولت، با توجه به فرآیند رشد اقتصادی و گسترش بودجه دولت، سهم درآمدهای نفتی در بودجه را به تدریج کاهش خواهد داد و دولت به تدریج مجبور خواهد شد تا از یک طرف با اصلاح ساختار بوروکراتیک و نظام مالیاتی خود هرچه بیشتر به منابع مالی درون‌زای اقتصاد کشور تکیه نماید. در نتیجه وابستگی دولت به تامین منابع مالی خود از اقتصاد داخل، حساسیت دولت نسبت به عملکرد واقعی اقتصاد کشور افزایش یافته و به تقویت اقتصاد داخل و بخش خصوصی جهت گسترش منابع درآمدی خود خواهد پرداخت. به علاوه این امر دولت را مجبور خواهد نمود تا دخالت‌های خود را در مکانیسم بازار و فرآیندهای حاکم بر آن محدود نموده و به امر آزادسازی اقتصاد اهتمام ورزد. ۳.صندوق توسعه ملی ایران، می‌تواند هدف استفاده بهینه درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت جهت کمک و تسهیل فرآینـد رشد و تـوسعه پایدار کشور را به نحو نسبتا کارآیی تامین نماید. واقعیت این است که توزیع تمام درآمدهای نفتی در اقتصاد داخل، تحت هر راهبردی اعم از مسیر بودجه دولت یا توزیع مستقیم میان مردم که صورت گیرد، در نهایت با تحمیل هزینه‌های سنگین مانند بیماری هلندی، تورم و بی‌ثباتی و اغتشاش اقتصاد، این درآمدها در اقتصاد داخل هضم و جذب خواهد شد. اما صندوق توسعه ملی ایران تحت استراتژی‌های تعیین شده در تخصیص منابع ارزی حاصل از نفت جهت توزیع بخشی از درآمدهای نفتی در اقتصاد داخل از طریق بخش دولتی و بخش خصوصی و پس‌انداز بخش دیگر در خارج از اقتصاد، تبعات منفی توزیع درآمدهای نفتی در اقتصاد را کاهش داده و کارآیی هضم و جذب و استفاده از آن را در اقتصاد داخل افزایش خواهد داد و با پس‌انداز مازاد آن به صورت دارایی‌های با بازده در خارج با ایجاد اطمینان بخشی و فراهم‌سازی امنیت اقتصادی در خارج، به فرآیند رشد و توسعه پایدار کشور کمک بسزایی خواهد نمود.
۴ و در نهایت صندوق توسعه ملی ایران در بلندمدت و با انباشت ثروت به صورت دارایی‌های خارجی، بدل به صندوقی جهت پس‌انداز برای نسل‌های آتی خواهد گشت.
در نهایت ذکر این نکته ضروری می‌نماید که ذخایر نفت ما دیر یا زود پایان خواهد یافت. ادامه راهبرد فعلی در مدیریت، توزیع و تخصیص درآمدهای نفتی در کشور نه ممکن است و نه مطلوب!. نفت طعم تلخ خویش را به کام دولت، اقتصاد و مردم ایران چشانیده است. لذا همین امروز باید برای مدیریت بهینه درآمدهای نفتی فکر نمود و اقدام کرد، چرا که فردا خیلی دیر است. تجربه تلخ حساب ذخیره ارزی در برنامه چهارم، ضرورت تغییر جدی برای اصلاح مدیریت درآمدهای نفتی در برنامه پنجم را بیش از پیش آشکار ساخت و نشان داد که دلارهای نفتی را نباید به سادگی به چوب حراج زد. اکنون بحث تبدیل حساب ذخیره ارزی به صندوق توسعه ملی داغ شده است. البته باید تاکید کرد که دعوا بر سر نام حساب ذخیره یا صندوق توسعه نیست. مساله اساسی تدوین و طراحی یک حساب یا صندوق یا قلّک یا هر سیستم ذخیره ارزش دیگری است که در ساختار سیاسی - اقتصادی کشور، در جایگاه مناسبی تعریف شود، مدیریت حاکم بر آن به صورت قوی طراحی گردد، از شفافیت کافی جهت نظارت برخوردار باشد؛ استراتژی‌های مربوط به نحوه نگهداری دارایی‌های صندوق و استراتژی‌های مربوط به هزینه منابع صندوق به صورت کارا و بهینه‌ای طراحی گردد و در نهایت و مهم‌تر از همه اینکه رابطه میان دولت و صندوق به نحو مناسبی طراحی گردیده و صندوق از استقلال کافی برخوردار باشد به نحوی که بتواند در برابر دست‌اندازی‌های دولت به منابع آن بایستد و از آن جلوگیری نماید. طراحی و تدوین چنین صندوقی در ساختار سیاسی - اقتصادی ایران در برنامه پنجم توسعه می‌تواند این نوید را بدهد که مدیریت درآمدهای نفتی تا حدودی اصلاح خواهد شد. در این راستا باید تاکید نمود که «صندوق توسعه ملی» پیشنهادی دولت در لایحه برنامه پنجم و لایحه بودجه ۸۹، به واسطه ضعف‌های بنیادی، چشم‌انداز ناامیدکننده‌ای جهت مدیریت بهینه درآمدهای نفتی در برنامه پنجم توسعه ارائه می‌دهد. صندوق توسعه ملی با چنین ساختاری، احتمالا به سرنوشتی بهتر از حساب ذخیره ارزی در برنامه چهارم مواجه نخواهد شد. شاید در سال‌های پایانی برنامه پنجم، بحث‌ها بر سر این باشد که صندوق توسعه ملی، شکست خورده است. بنابراین بهتر است همین امروز به فکر فردا باشیم و ضعف‌های بنیادی صندوق توسعه ملی را رفع نماییم، تا در آینده از آنچه امروز انجام می‌دهیم، پشیمان نباشیم. البته جای تاکید نیست که آینده به زودی در خواهد رسید و ثمره عمل امروز ما فردا بر صحنه خواهد افتاد، همچنان که ثمره عمل دیروز ما، امروز بر صحنه افتاد!.
منابع و مآخذ:
۱. پیش‌نویس الزامات تحقق چشم‌انداز بیست‌ساله؛ مجمع تشخیص مصلحت نظام.
۲. لایحه برنامه پنجم توسعه کشور تقدیمی به مجلس شورای اسلامی.
۳. لایحه بودجه ۸۹، تقدیمی به مجلس شورای اسلامی.
ارسال نظر