آیا دولت‌ها از درآمدهای نفتی استفاده مطلوبی کرده‌اند؟
نگار حبیبی، مصطفی جعفری
منبع: سایت صندوق بین‌المللی پول
صندوق بین‌المللی پول در تحقیقی که نتایج آن به تازگی منتشر شده است، به بررسی سیاست‌های مالی کشورهای نفت‌خیز در دو سال اخیر (که قیمت نفت نوسانات زیادی را به خود دید) پرداخته است.

در این بررسی سیاست‌های مالی کشورها به طور میانگین به تشدید چرخه‌های تجاری و کاهش توانایی دولت‌ها در تامین مالی مخارج خود تشخیص داده شده است. کشورهای مورد بررسی صندوق شامل آن دسته از کشورهایی بود که در آنها بیش از ۲۵ درصد از درآمدهای دولت از محل درآمدهای نفتی تامین می‌شود. نمونه مورد بررسی صندوق شامل ۳۱ کشور است که برای بررسی دقیق‌تر، بر اساس درآمد سرانه، به چهار دسته پردرآمد، با درآمد متوسط رو به بالا، با در آمد متوسط رو به پایین و کم‌درآمد تقسیم شده‌اند. در این تقسیم‌بندی، ایران در گروه سوم یعنی کشورهای با درآمد متوسط رو به پایین قرار گرفته است. گروه اول شامل کشورهایی چون نروژ، بحرین، عربستان سعودی، قطر و امارات است. از کشورهای کم‌درآمد نیز می‌توان به چاد و یمن اشاره کرد.
بررسی همه جانبه سیاست‌های مالی کشورهای نفت‌خیز باید بر اساس روند طی شده توسط متغیرهای زیر انجام گیرد:
• تراز حساب مالی دولت: این تراز که برای ارزیابی خالص نیازهای مالی دولت نوشته می‌شود، برای بررسی تاثیر سیاست مالی در کشورهای نفت‌خیز معیار کاملی نیست، چرا که به عنوان مثال در صورتی که دولت در پی افزایش قیمت نفت، سیاست انبساطی اتخاذ کرده و مخارج خود را افزایش دهد، افزایش قیمت‌های نفت می‌تواند این افزایش مخارج را پوشش داده و باعث شود که در کل وضعیت بودجه‌ای دولت بهبود یابد.
• تراز غیرنفتی: که در آمدهای نفتی را در نظر نمی‌گیرد و از آنجایی که نوسانات قیمت نفت تاثیری بر آن ندارد، معیار بهتری برای بررسی تلاش دولت برای اتخاذ سیاست‌های مالی درست و بهبود‌دهنده ثبات مالی است.
• تراز اولیه غیرنفتی: که علاوه بر حذف درآمدهای نفتی، میزان بهره پرداختی و دریافت شده توسط دولت را نیز در محاسبات لحاظ نمی‌کند. این تراز نسبت به تراز غیرنفتی معیار دقیق‌تری برای ارزیابی عملکرد دولت است؛ چراکه میزان درآمد و هزینه‌های مربوط به بهره از کنترل دولت خارج است.
• تراز اولیه غیرنفتی که تاثیر چرخه‌های تجاری از آن خارج شده است: در محاسبه این تراز تاثیر چرخه‌های اقتصادی لحاظ نمی‌شود تا از این طریق بتوان تاثیر آن دسته از تغییرات، در توازن بودجه دولت را که در اختیار دولت بوده مورد بررسی قرار داد.
• برای اصلاح مقیاس اندازه‌گیری در مورد کشورهای تولید‌کننده نفت بهتر است از تولید ناخالص داخلی بدون نفت استفاده کرد. چرا که تولید ناخالص داخلی در این کشورها (به علت نقش عمده درآمد نفت در بودجه) دارای نوسان زیادی است. به عنوان مثال در حالتی که قیمت‌های نفت افزایش یافته و تولید ناخالص داخلی اسمی بالا رفته است، ممکن است تراز اولیه غیرنفتی به تولید ناخالص داخلی افزایش یابد در حالی که در واقع نسبت تراز اولیه غیرنفتی به تولید ناخالص داخلی بدون نفت کاهش یافته است.

چگونگی تاثیر‌پذیری سیاست‌های مالی از بازار نفت و تاثیرات آتی این سیاست‌ها
در کشورهای تولید‌کننده نفت سیاست مالی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است، چرا که در بیشتر این کشورها نظام نرخ ارز ثابت حاکم است و با توجه به تحرک بین‌المللی سرمایه، سیاست پولی چندان تاثیر‌گذار نیست (چرا که در صورت کاهش/افزایش نرخ بهره از سوی بانک مرکزی در قالب سیاست پولی، خروج/ ورود سرمایه از کشور، منجر به کاهش/ افزایش ارزش پول خواهد شد و در چارچوب نظام نرخ ارز ثابت، بانک مرکزی برای جلوگیری از کاهش/ افزایش ارزش پول مجبور به کاهش/ افزایش عرضه پول می‌شود که متعاقبا افزایش/ کاهش مجدد نرخ بهره را در پی خواهد داشت).
بررسی صندوق حاکی از آن است که سیاست‌های مالی کشورهای نفت‌خیز از سال ۲۰۰۳ تاکنون، چرخه‌های تجاری را تشدید کرده است. این بدان معناست که سیاست‌های اقتصادی دولت‌ها به افزایش تاثیر‌گذاری نوسانات قیمت نفت بر فعالیت‌های اقتصادی انجامیده است. علت این امر نیز افزایش شدید مخارج دولت در دوران افزایش قیمت یعنی بین سال‌های ۲۰۰۳ تا ۲۰۰۸ و سپس کاهش مخارج دولتی در پی کاهش قیمت نفت در سال ۲۰۰۹ بوده است. نکته قابل توجه این است که در کشورهای کم‌درآمد دولت‌ها سیاست‌های مالی زیان‌آورتری را اتخاذ کرده‌اند.
چنین سیاست‌هایی باعث آسیب‌پذیری فراوان این کشورها در برابر هرگونه کاهش قیمت نفت شده است؛ به طوری که در صورت کاهش حتی اندک قیمت نفت، دولت‌های کشورهای نفت‌خیز برای تامین منابع مالی با مشکلات جدی مواجه خواهند شد. بر اساس تخمین صندوق به ازای هر 10 دلار کاهش قیمت نفت تراز مالی کشورهای نفتی(تفاوت درآمد و هزینه دولت) 5/3 درصد افت خواهد کرد. کسری بودجه دولت‌ها به طور متوسط به 7 درصد از تولید ناخالص داخلی خواهد رسید. این رقم حتی از میانگین کسری بودجه در سال 1998 که قیمت حقیقی نفت در پایین‌ترین سطح خود از سال 1973 قرار داشت نیز بیشتر است.
در مواجهه با این مشکلات کشورها مجبور خواهند بود به اصلاح نرخ ارز یا وضع سیاست‌های مالی هر چه بیشتر روی آورند. تخمین‌ها نشان می‌دهد که به ویژه در کشورهای کم‌درآمد و کشورهای با درآمد متوسط پایین که ایران نیز در میان آنها قرار دارد، آسیب‌پذیری دولت‌ها نسبت به کاهش قیمت نفت، بیشتر است؛ به ویژه که اکثر این کشورها در دوره اوج رونق در بازار نفت اقدامی در راستای ذخیره منابع مالی ناشی از افزایش قیمت نکرده‌اند. افزایش چشمگیر مخارج اولیه در طی سال‌های ۱۹۹۸ تا ۲۰۰۹ بیش از آن بوده که با افزایش اندک قیمت نفت در سال آینده قابل جبران باشد. در صورتی که بخش غیرنفتی در سال آینده رشد مطلوبی داشته باشد و ارزش پول در کشورهای تولید‌کننده نفت افزایش یابد (که به معنی کاهش قدرت خرید درآمد‌های نفتی خواهد بود) افزایش درآمدهای نفتی تنها معادل ۵/۲ درصد از تولید ناخالص داخلی خواهد بود.
ممکن است در آینده نزدیک بحران اقتصادی باعث کمیابی منابع مالی خارجی شود. بنابراین کشورها در مواجهه با کسری بودجه بالای خود مجبور به کاهش ذخایر ارزی و دارایی‌های خارجی خود خواهند بود. بر اساس بررسی یک نمونه 18 تایی از کشورهای تولید‌کننده نفت، پیش‌بینی می‌شود که این کشورها ناچار به مصرف تقریبا نیمی از ذخایر ارزی خود و همچنین فروش قسمتی از دارایی‌های خارجی خود شوند.
با وجود افزایش قیمت نفت بین سال‌های ۲۰۰۳ تا ۲۰۰۹ توانایی دولت در حفظ ثبات مالی خود در کشورهای نفتی تضعیف شده است. بررسی صندوق نشان می‌دهد که با وجود افزایش چشمگیر ثروت دولت‌ها در طی این سال‌ها، چگونگی هزینه این ثروت توسط دولت‌ها به کاهش توانایی مالی آنها انجامیده است. برای به دست آوردن این تخمین، صندوق تغییرات ثروت دولت در دوره‌های مختلف را بررسی کرده وسپس آن میزان هزینه را که دولت می‌توانست با توجه به میزان ثروت خود تامین کند، به عنوان سیاست‌های معیار در نظر گرفته است.
در آخر نیز بررسی شده که سیاست‌های مالی کشورها تا چه میزان با سیاست‌های معیار هماهنگی داشته است. بر اساس تخمین‌ها بیشتر کشورهای تولید‌کننده نفت بین سال‌های 2003 تا 2009 از نظر توانایی تامین مالی هزینه‌های خود افول کرده‌اند. علت این امر نیز آن است که میزان افزایش مخارج دولت بیش از میزان افزایش ثروت آن بوده است. کاهش توانایی مالی دولت‌های صاحب نفت در دوره‌ای که قیمت‌های نفت تقریبا دو برابر شده است، امری شگفت‌آور است.

روند تغییرات درآمدهای نفتی در کشورهای نفت‌خیز
در سال ۱۹۹۸ قیمت نفت به پایین‌ترین سطح خود از سال ۱۹۷۳ رسید و پس از آن و از سال ۱۹۹۹ به این سو رو به افزایش گذاشت. پس از سال ۲۰۰۳ (۱۳۸۲) برای اولین بار قیمت حقیقی نفت از میانگین تجمعی قیمت از سال ۱۹۷۰ تاکنون، بالاتر رفت. این بدان معنا است که از سال ۲۰۰۳ به این سو قیمت نفت از سطح بلند مدت خود در گذشته به شدت بالاتر بوده است. این روند افزایشی تا سال ۲۰۰۸ ادامه یافت و سپس با وقوع بحران اقتصادی دچار افت ناگهانی شد. با وجود اینکه در ماه‌های اخیر بهبود اوضاع اقتصادی جهان باعث شده که قیمت نفت تا حدی افزایش یابد؛ اما میزان کاهش قیمت نفت در سال ۲۰۰۹ نسبت به سال پیش از آن تا ۴۰ درصد تخمین زده شده است.
برای اندازه‌گیری سهمی از اضافه درآمد نفت که در دوران افزایش قیمت مصرف شده است، می‌توان تغییرات تراز مالی بدون احتساب
درآمد نفت (تراز غیرنفتی) را نسبت به تغییرات درآمد نفت محاسبه کرد. بین سال‌های ۲۰۰۴ تا ۲۰۰۸ مجموع تغییرات در کسری اولیه غیرنفتی نسبت مجموع تغییرات قیمت نفت ۵۴ درصد بوده است. این بدان معنا است که کشورهای تولید‌کننده نفت بیش از نیمی از درآمد اضافه ایجاد شده را مصرف کرده‌اند. نکته جالب توجه دیگر اینکه بین این نسبت و در آمد کشورها رابطه معکوس دارد؛ به طوری که در کشورهای کم‌درآمد در حدود ۷۸ درصد از درآمد نفت، مصرف شده در صورتی که این نسبت برای کشورهای پردرآمد
45 درصد است.
انبساط مالی در کشورهای تولید‌کننده نفت به طور عمده در اثر افزایش مخارج اولیه دولت (بدون احتساب مخارج مربوط به بهره) اتفاق افتاده است. مخارج اولیه نسبت به تولید ناخالص داخلی غیرنفتی بین سال‌های ۲۰۰۳ تا ۲۰۰۸ در کشورهای نفت‌خیز تا ۱۴ واحد درصد رشد داشته‌اند. افزایش مخارج سرمایه‌ای که از بخش‌های مهم این انبساط مالی را تشکیل داده، معادل ۹ واحد درصد بوده است.
با توجه به روندی که قیمت نفت طی کرده، از سال 2003 تا سال 2008 مازاد ناشی از درآمدهای نفتی، به شدت افزایش یافته است؛ به طوری که از 3 درصد به 12 درصد از تولید ناخالص داخلی رسیده است. بیشتر این افزایش در طی سال‌های 2004 تا 2006 اتفاق افتاده است. به طور میانگین بهبود بودجه کشورهای نفت‌خیز در سال 2008 معادل 2/2 از تولید ناخالص داخلی بوده است.
با این وجود در برخی کشورها توازن بودجه دولت بدتر شده و حتی در ایران، یمن و اکوادور دولت بین سال‌های ۲۰۰۷ و ۲۰۰۸ (که افزایش ناگهانی قیمت نفت اتفاق افتاد) از دارا بودن مازاد بودجه به کسری بودجه تغییر وضعیت داده است. در سال ۲۰۰۹ با توجه به بحران اقتصادی و کاهش چشمگیر درآمدهای نفتی وخامت اوضاع بودجه‌ای دولت، گریبان کشورهای دیگری را نیز خواهد گرفت و پیش‌بینی می‌شود دوازده کشور نفت‌خیز که کشورهای ثروتمند نفتی را نیز شامل می‌شوند، در سال ۲۰۰۹ از دارا بودن مازاد بودجه به دارا بودن کسری بودجه تغییر وضعیت دهند. آثار منفی عدم آینده‌نگری در هزینه درآمدهای نفتی با افت شدید قیمت نفت در سال ۲۰۰۹ در ایران و سایر کشورهای متکی به درآمد نفت نمایان شد.
در سال 2009 مازاد بودجه کشورهای تولید‌کننده نفت به طور متوسط از 12 درصد به 2 درصد کاهش یافت. این کاهش 10 واحد درصدی، کشورهای نفت‌خیز را به وضعیت سال 2003 بازمی‌گرداند؛ اما با توجه به بهبود تدریجی اوضاع اقتصاد در سطح جهان، صندوق بین‌المللی پول پیش‌بینی کرده است که قیمت جهانی نفت در سال 2010 به 77 دلار در هر بشکه برسد. این افزایش در قیمت نفت به معنی بهبود 4 درصدی وضعیت بودجه دولت‌ها در کشورهای نفتی خواهد بود.
به طور کلی وضعیت بودجه کشورهای نفت‌خیز در سال ۲۰۱۰ بهتر خواهد شد. هر چند همان طور که اشاره شد این بهبود برای جبران مصارف بالای دولت‌ها در سال‌های گذشته کافی نخواهد بود. بهبود اوضاع در کشورهای پردرآمد و کم‌درآمد چشمگیرتر خواهد بود.
بیشتر این افزایش درآمد ناشی از افزایش درآمدهای نفتی خواهد بود؛ اما افزایش فعالیت‌های اقتصادی در اثر رونق اقتصادی جهانی نیز در بالا رفتن درآمد دولت‌های تولید‌کننده نفت بی‌تاثیر نخواهد بود.