«دنیای اقتصاد» بررسی می‌کند
شرکت‌های دولتی مشکل بزرگ بودجه
دنیای اقتصاد- روز گذشته بودجه سال ۱۳۸۹ برای تصویب، به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد؛ بخش عمده‌ای از رقم بودجه کل کشور، مربوط به منابع و مصارف شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت است که هم به طور اشتباه ارقام بودجه را متورم کرده است و در بسیاری از تحلیل‌ها انحراف ایجاد می‌کند و هم از کارآیی لازم برخوردار نیست و از ابتدای سال اجرای بودجه هم طبق قانون قابل‌تغییر است. شرکت‌های دولتی؛ مشکل بزرگ بودجه
(با نگاهی به راه‌حل‌های پیشنهادی برای حل آنها)
حسن خوشپور *
روز گذشته بودجه سال ۱۳۸۹ برای تصویب، به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد.
بخش عمده‌ای از رقم بودجه کل کشور، مربوط به منابع و مصارف شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت است که هم به طور اشتباه ارقام بودجه را متورم کرده است و در بسیاری از تحلیل‌ها انحراف ایجاد می‌کند و هم از کارآیی لازم برخوردار نیست و از ابتدای سال اجرای بودجه هم طبق قانون قابل‌تغییر است و هر ساله کمترین وقت و تلاش برای رسیدگی به این بودجه از سوی قانونگذار صرف می‌شود، متاثر از ابهام در بنگاهداری دولتی، روش تهیه و تنظیم بودجه شرکت‌های دولتی هم اشتباه است و خاصیتی ندارد. ارقام بودجه توسط عواملی تهیه و تنظیم نهایی می‌شود که کمترین آگاهی نسبت به ادبیات بنگاهداری، بودجه ریزی در بنگاه‌های اقتصادی و حتی وضعیت شرکت‌ها دارند.
بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت در اجرای ماده (۱) قانون محاسبات عمومی تهیه و تنظیم و در لوایح بودجه سالانه درج و پس از تصویب در مجلس شورای اسلامی برای اجرا به دستگاه‌های مربوط ابلاغ می‌شود.
روش تهیه و تنظیم و تصویب و چگونگی اجرای بودجه شرکت‌های دولتی در حال حاضر دارای مشکلاتی است که نه تنها بودجه را در این شرکت‌ها از کارآیی لازم برخوردار نمی‌کند، بلکه بر بودجه کل کشور هم اثرات نامطلوبی بر جای می‌گذارد. تنها به برخی از اشکالات موجود در نظام تهیه و تنظیم و تصویب بودجه شرکت‌های دولتی در حد امکان در این نوشته به شرح زیر می‌توان اشاره کرد:
۱ - اشکالات ناشی از تفاوت ماهیت سرفصل‌های بودجه
ارقام درآمد، هزینه که سهم اصلی را در شکل‌گیری حجم بودجه دارند، در بودجه شرکت‌ها، فرق ماهوی با ماهیت همین سرفصل‌ها در بودجه سایر دستگاه‌ها (وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها) دارند. محاسبه، ثبت و نگهداری حساب‌ها در شرکت‌ها به روش تعهدی و در سایر دستگاه‌ها به روش نقدی انجام می‌شود، بنابراین جمع کردن درآمد شرکت‌ها با درآمد سایر دستگاه‌ها و محاسبه سرفصلی (درآمدها) که سهم عمده‌ای از دریافت‌های بودجه کل کشور را دارد، اصولا اشتباه است. تفاوت ناشی از تعهدی بودن روش ثبت و نگهداری حساب‌ها در شرکت‌ها و نقدی بودن روش مذکور در دیگر دستگاه‌های اجرایی، در اجرای برخی احکام بودجه تاکنون اثرات نامطلوبی بر صرفه و صلاح دولت برجای گذاشته است.
۲ - اشکالات ناشی از احتساب مضاعف (چندباره) ارقام
همواره اعلام می‌شود که دو سوم بودجه کل کشور مربوط به شرکت‌های دولتی است، در حالی که این نتیجه‌گیری اشتباه است و این تحلیل اشتباه به دلیل ساختار غلط بودجه کل کشورکه گردش چندباره و مضاعف منابع و مصارف شرکت‌های دولتی را در خود جای می‌دهد پدید می‌آید. دو سوم آنچه قرار است براساس بودجه هر سال تولید شود، مربوط به شرکت‌های دولتی نیست.
در قسمت بودجه عمومی دولت، گردش حساب‌ها در سرفصل‌ها، فقط برای یک بار صورت می‌گیرد؛ در حالی که در قسمت بودجه شرکت‌های دولتی به دلیل تعاملات بین شرکت‌ها انعکاس یک عملیات مالی در بخش شرکت‌های دولتی می‌تواند چندین بار ارقام سرفصل حساب‌های تعدادی از شرکت‌ها را تحت‌تاثیر قرار دهد. به عنوان مثال درآمد، هزینه یا سایر سرفصل‌ها در بودجه عمومی دولت برای فقط یک بار محاسبه می‌شود؛ در حالی که در بخش بودجه شرکت‌های دولتی به دلیل تبادل‌ها و تعامل بین شرکت‌ها امکان احتساب چند باره ارقام برای یک موضوع وجود دارد که موجب حجیم شدن ارقام کلی می‌شود. یکی از دلایل حجیم بودن رقم بودجه شرکت‌ها در قوانین بودجه سنواتی احتساب چند باره ارقام در بودجه شرکت‌های دولتی در شرایطی است که لزوما ناشی از تولید یا خلق چند باره ارزش‌ها نیست. البته احتساب و کسر ارقام دو بار منظور شده مشکل ناشی از این انحراف را حل نمی‌کند.
۳ - اشکالات ناشی از ابهام در مرجع نهایی تصویب بودجه شرکت‌ها
طبق قانون و اساسنامه شرکت‌های دولتی و حتی براساس مفاد بخشنامه‌های تهیه و تنظیم بودجه (دولت)، مرجع نهایی تصویب بودجه شرکت‌های دولتی، مجامع عمومی صاحبان سهام آنها است؛ در حالی که در حال حاضر بودجه مصوب مجامع عمومی پس از تصویب، توسط دیگر عوامل یا تغییر می‌کند یا بودجه غیر مصوب مجمع عمومی در لایحه بودجه قرار می‌گیرد. بودجه درج شده در لایحه به همراه دیگر بخش‌های بودجه، به تصویب قانونگذار می‌رسد. بنابراین مجامع عمومی شرکت‌ها مسوولیت بودجه ای را که مصوب آنها نیست، به عهده خواهند داشت.
همچنین امکان تغییر اساسی بودجه کل کشور به دلیل تغییر در بودجه شرکت‌های دولتی از ابتدای سال اجرای بودجه وجود دارد. به‌رغم تصویب بودجه شرکت‌ها به همراه سایر قسمت‌های بودجه توسط مجلس شورای اسلامی، مجمع عمومی صاحبان سهام آنها، اجازه قانونی اصلاح ارقام مصوب (به غیر از چند سرفصل) را از ابتدای سال اجرای بودجه دارند.
جالب توجه است که شرکت‌های دولتی با استفاده از وضعیت متضاد فعلی (تصویب بودجه توسط قانونگذار و اصلاح آن توسط مجامع عمومی)، اقدامات مختلفی برخلاف صرفه و صلاح دولت انجام داده‌اند و اصل وحدت بودجه خدشه‌دار شده است.
۴ - اشکالات ناشی از نامناسب بودن ساختار فعلی با تنوع اهداف شرکت‌ها
به‌رغم تفاوت در زمینه، موضوع فعالیت، مقیاس و شیوه و ماهیت فرآیند تولید و ... در شرکت‌های خصوصی، به دلیل آنکه همه آنها برای کسب حداکثر سود و منفعت فعالیت می‌کنند، امکان برنامه‌ریزی، سیاستگذاری و نظارت برای آنها از طریق معیارها و مکانیزم‌های سودآوری امکانپذیر و روش شناسی طراحی نظام‌های مربوط به آنها هم در چارچوب‌های نسبتا مشابه قابل انجام است، در حالی که شرکت‌های دولتی نه تنها از نظر فلسفه تشکیل و زمینه فعالیت بسیار متنوع هستند، بلکه سودآوری، هدف بسیاری از آنها نیست و این در حالی است که نظام فعلی بودجه‌ریزی تفاوت‌های اصولی شرکت‌های دولتی را در روش‌ها، ارکان و راهبردهای خود مد نظر قرار نمی‌دهد و تشتت فعلی و عدم کارآیی ساختار بودجه شرکت‌های مذکور ناشی از همین مساله هم هست.
۵ - نامناسب بودن روش جمع‌آوری و آرایش اطلاعات بودجه
تهیه و تدوین و اجرای مناسب، ثمربخش و کارآمد هر برنامه‌ای منوط به صحت، استحکام و کارآیی نظام برنامه‌ریزی ذی‌ربط آن است. در حال حاضر نظام تهیه و تنظیم و اجرا و نظارت بر بودجه شرکت‌های دولتی از صحت، استحکام و کارآمدی لازم برخوردار نیست و تبلور این عدم کارآمدی، ضمن عینیت یافتن موارد فوق‌الذکر، موجب مبهم و بی‌خاصیت شدن و عدم‌کارآیی اطلاعات و فرم‌های ورودی و خروجی بودجه شرکت‌های دولتی هم شده است. به‌رغم تلاش‌های صورت گرفته طی سال‌های اخیر برای استاندارد شدن سرفصل‌ها و صورت‌های تنظیم بودجه شرکت‌های دولتی، هنوز آرایش اطلاعات بودجه به صورت مبهم و فاقد اطلاعات شفاف و مورد نیاز است، بنابراین نمی‌توان به‌راحتی اهداف و جهت‌گیری‌های بودجه هر سال را تشخیص داد و مهم‌تر آنکه میزان و دلایل انحراف عملکرد از بودجه (که به شدت مورد درخواست قانونگذار و مجامع عمومی است) قابل تشخیص نیست. سیاهه‌ای که در حال حاضر برای بودجه شرکت‌های دولتی تنظیم می‌شود هیچ هماهنگی و سنخیتی با طبیعت بنگاهداری حرفه‌ای ندارد.
۶ - فقدان هدف مشخص در نظام فعلی بودجه شرکت‌های دولتی
طبق مبانی فنی و ادبیات نظری، بودجه برنامه چگونگی رسیدن به آینده مورد نظر است. در شرکت‌های خصوصی، بودجه برنامه چگونگی استفاده از منابع در اختیار مدیران و کسب بازده لازم است، در شرکت‌های پذیرفته شده در بورس، بودجه پیش‌بینی میزان سودی است که در آینده به سهامداران پرداخت می‌شود که نقش تعیین‌کننده‌ای در بازار خرید و فروش سهام آن شرکت دارد. در بسیاری از شرکت‌ها تشویق و تنبیه مدیران براساس ثمربخشی اهداف و کارآیی سیاست‌های بودجه‌ای صورت می‌گیرد که مدیران مذکور به اجرا درمی‌آورند. مهم‌ترین هدفی که در حال حاضر برای تنظیم بودجه شرکت‌های دولتی می‌توان شناسایی کرد (که آن هم به صورتی ناقص تحقق می‌یابد)، تنظیم و تصویب ناقص دریافت‌ها و پرداخت‌ها است.
راه‌حل‌های پیشنهادی
طبق قانون، بودجه برنامه مالی دولت است و بودجه شرکت‌های دولتی عبارت از درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار است. درج بودجه شرکت‌های دولتی در بودجه کل کشور از سال ۱۳۰۷ و در طبقه‌بندی و آرایش‌های متفاوت تاکنون صورت گرفته است. به‌رغم عدم تغییر قانون محاسبات از سال۱۳۱۲ تا سال ۱۳۴۹ روش درج بودجه شرکت‌های دولتی در سند بودجه کل کشور متناسب با صلاحدید دولت‌های وقت و بدون نیاز به اصلاح قانون، تغییر کرده است و پس از تصویب قانون محاسبات سال ۱۳۶۶ اختیار تصویب بودجه از مجامع عمومی آنها سلب و به قانونگذار سپرده شده است، اما در حال حاضر هم می‌توان با توجه به ظرفیت‌های قوانین فعلی و بنا بر صلاحدید، روش و نظام مورد نظر برای تهیه و تنظیم و تصویب بودجه شرکت‌های دولتی طراحی کرد. مسلما نظام بودجه باید به گونه‌ای باشد که نقش شرکت‌های دولتی به عنوان ابزار دولت در اقتصاد حفظ شود و ماهیت و طبیعت شرکت‌ها هم مورد توجه قرار گیرد.
در شرایط فعلی هم، همه دریافت‌ها و پرداخت‌های شرکت‌های دولتی در محاسبه بودجه در نظر گرفته نمی‌شود و بسیاری سرفصل‌ها در طبقه‌بندی حساب‌های بودجه جایگاهی ندارد.
برای اصلاح نظام فعلی راه‌حل‌های زیر قابل بررسی هستند:
حذف رقم بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت از سرجمع بودجه کل کشور. البته بودجه شرکت‌های دولتی به صورت صرفا اطلاعی به عنوان سند پشتیبان به هنگام ارائه بودجه، در پیوست سند بودجه قرار می‌گیرد.
استفاده از سازماندهی شرکت‌های مادر تخصصی در طراحی نظام جدید برای بودجه شرکت‌های دولتی.
بازنگری در سرفصل‌های بودجه بخش شرکت‌های دولتی، با هدف پرهیز از تورم و غیرواقعی شدن ارقام کل بودجه و همسان کردن ماهیت سرفصل‌های آنها با ماهیت دیگر سرفصل‌های بودجه کل کشور.
تدوین بودجه صرفا بر اساس سرفصل‌های مرتبط با حساب‌های بودجه عمومی دولت (مالیات، سود سهام دولت در شرکت‌ها، استفاده از منابع عمومی دولت برای جبران زیان یا یارانه و سرمایه‌گذاری).
تعیین مرجع واحد تصویب‌کننده بودجه (مجمع عمومی، دولت یا مجلس قانونگذاری).
هر یک یا تمامی اصلاحات فوق‌الذکر می‌تواند از طریق تصویب مفاد بندها یا تبصره‌های لازم در قانون بودجه سال ۱۳۸۹ توسط مجلس شورای اسلامی عملی شود.
* کارشناس ارشد برنامه‌ریزی اقتصادی
ارسال نظر