نویسنده: رابرت کراندال
مترجمان: محمدصادق الحسینی، محسن رنجبر
توافقی عمومی در این باره وجود دارد که باید آلودگی هوا، آب و زمین را کنترل کنیم، اما اختلاف‌ها و مشاجرات قابل ملاحظه‌ای راجع ‌به اینکه چطور و چه قدر باید انتشار آلودگی را کنترل کرد، وجود دارد.

مکانیسم‌های کنترل آلودگی در آمریکا عموما از نوع نظارت کامل بر تکنولوژی بوده‌اند و در کل دامنه انتخاب چندانی برای تولید‌کننده‌ها جهت تصمیم در رابطه با چگونگی دستیابی به اهداف زیست‌محیطی باقی نمی‌ماند. این استراتژی «فرمان و کنترل» (command-and-control) هزینه‌ کنترل آلودگی را به نحوی غیرضروری افزایش داده و حتی ممکن است از سرعت پیشروی انسان به سوی محیطی پاکیزه‌تر بکاهد.
در سال 1970 نگرانی‌های عموم مردم در رابطه با زوال محیط‌زیست به یک نیروی سیاسی عمده بدل گردید و به ایجاد اداره فدرال حفاظت از محیط‌زیست (EPA) و بروز اولین تلاش‌های عمده دولت فدرال جهت نظارت مستقیم بر این حیطه منجر شده و متمم‌های سال 1970 به قانون هوای پاک اضافه شد. از آن زمان به بعد نقش دولت فدرال در نظارت بر آلودگی به شدت رشد یافته و وظایف نظارتی بسیاری را بر دوش EPA نهاده است.
در این مدت موجی از نظارت‌ها بر دولت‌های محلی و جامعه کسب و کار اعمال گردیده است. خوشبختانه در سال‌های اخیر این امر تا حدودی تغییر کرده است، زیرا مدافعان محیط‌زیست به نحو فزآینده‌ای دریافته‌اند که بازارها می‌توانند وظایف کاهش آلودگی را به طور کارآ میان بنگاه‌ها و صنایع مختلف توزیع کند. اگرچه رویکرد فرمان و کنترل همچنان رایج است، اما قانون‌گذارها و افرادی که به چانه‌زنی و اعمال فشار برای حفاظت از محیط‌زیست می‌پردازند، هر از گاهی روش‌های مبتنی بر بازارهای جهت کنترل آلودگی را مدنظر قرار داده‌اند. به عنوان مثال بخش عمده‌ای از طرح‌های مربوط به محدود نمودن گرمایش جهانی به نحوی آشکار رویکردهای بازارمحور در راستای کنترل میزان انتشار گاز دی‌اکسیدکربن را در خود دارند.
استانداردهای نظارتی
کنگره عملا در تمامی قوانین مرتبط با آلودگی هوا به EPA دستور داده است که استانداردهای آلودگی مشخصی را برای تک‌تک مواد آلاینده مشخص و اعمال نماید. EPA معمولا این استانداردها را بر پایه مفهومی از «بهترین تکنولوژی در دسترس» یا «بهترین تکنولوژی قابل دسترس» برای هر یک از منابع آلودگی در تمامی صنایع تعریف می‌کند. از آن جا که هر ماده آلاینده منابع بسیاری دارد، EPA غالبا صدها استاندارد را برای هر یک از این مواد تعیین می‌نماید.
منابع آلودگی موجود (مثل کارخانه‌های قدیمی) معمولا ملزم به رعایت استانداردهای سهل‌گیرانه‌تری در مقایسه با استانداردهای مربوط به منابع جدید هستند. این امر عمدتا بدان خاطر است که هزینه ایجاد تعمیرات اساسی در یک کارخانه قدیمی بیشتر از هزینه ساخت ابزارهای کنترل آلودگی در کارخانه‌های جدید در نظر گرفته می‌شود. با این حال حتی تعریف واژه «جدید» به نظارت‌ها و دخالت‌های بیشتری نیاز دارد، زیرا مثلا EPA باید بین زمانی که کارخانه‌ای تنها یکی از بویلرهای «قدیمی» و دارای سوخت فسیلی خود را تعمیر می‌کند با حالتی که این کارخانه تعدادی از اجزای آن را تعویض می‌کند، به گونه‌ای که بتوان این دستگاه را یک بویلر «جدید» نامید تمایز قائل شود.
مسائل پیچیده دیگری نیز وجود دارد، زیرا استانداردهای مربوط به هر دو منبع جدید و قدیمی در مناطقی که کیفیت زیست‌محیطی بالاتری (مثل هوای تمیزتر، آب تمیزتر و ...) دارند غالبا شدیدتر هستند. از آن جا که اعمال استانداردهای سخت‌گیرانه‌تر در ارتباط با کارخانه‌های جدید یا به روز شده می‌تواند انگیزه جایگزین کردن دستگاه‌های آلوده و قدیمی‌تر را کاهش دهد، EPA در سال ۲۰۰۳ قوانین خود را مورد تجدیدنظر قرار داد تا در صورتی که جدید کردن نیروگاه‌ها و سایر کارخانجات آلاینده حاوی تغییر عمده‌ای در طراحی آن‌ها نبوده و هزینه‌ این کار بیشتر از ۲۰ درصد ساخت یک کارخانه کاملا جدید نباشد لازم نباشد که تمام الزامات قوانین مربوط به تجهیزات جدید رعایت شود.
هزینه کنترل‌های آلودگی
شیوه اعمال کنترل آلودگی در فرآیند تولید غالبا به گونه‌ای است که هر نوع برآورد هزینه آن را بسیار مشکل می‌کند. علاوه بر آن که کنترل آلودگی اغلب باعث ممانعت از سرمایه‌گذاری و تولید جدید می‌گردد، اما از آن جا که ارزش محصول تولید نشده دیده نمی‌شود، هیچ کس این هزینه‌های غیرمستقیم را محاسبه نمی‌نماید. با این همه دولت فدرال زیرمجموعه‌ای از هزینه‌ها یعنی مخارج مستقیم مربوط به کنترل آلودگی را برآورد کرده است. این مخارج تنها در سال ۲۰۰۲ هزینه‌ای بیش از ۵۰‌میلیارد‌دلار را برای دولت‌ها و بنگاه‌های خصوصی به بار آوردند. نزدیک به ۳۱‌میلیارد‌دلار از این مبلغ صرف کاهش آلودگی هوا شد، ‌۱۷‌میلیارد‌دلار به کنترل آلودگی آب اختصاص یافت و ۸‌میلیارد‌دلار نیز به مواردی همچون ضایعات جامد، ضایعات خطرناک و سایر طرح‌ها تخصیص داده شد.
دو مورد از برنامه‌هایی که بودجه آن‌ها توسط دولت فدرال تامین می‌‌گردد، به نحو خاصی پرهزینه بوده‌اند. مورد اول برنامه حمایت از ساخت تجهیزات دفع فاضلاب شهری بود که در سال 1973 آغاز گردید. دولت فدرال در طول اجرای این برنامه و تا سال 1983 مستقیما پرداخت مبلغی بیش از چهل‌و‌سه‌میلیارد‌دلار را جهت ساخت این تجهیزات متعهد شد. با گذشت زمان تعداد واحدهای تصفیه‌ فاضلاب شهری که نیازمند تعمیرات عمده‌ای بودند کاهش یافت و امروزه سهم دولت فدرال به کمتر از دو‌میلیارد‌دلار در سال تنزل یافته است.
برنامه دوم شناخته شده‌تر است. در سال ۱۹۸۰ کنگره به تامین مالی زدودن ضایعات خطرناک حکم داد. این برنامه بنگاه‌های خصوصی که مسوولیت دفن ضایعات خطرناک‌ متوجه آن‌ها بود را ملزم ساخت که این مکان‌ها را پاکسازی نمایند. اما در صورتی که امکان تعیین چنین بنگاه‌هایی برای انجام این کار نبود، هزینه آن توسط دولت فدرال و از محل درآمدهای عمومی و مالیات وضع شده بر مواد خام نفتی تامین می‌گردید. در سال ۱۹۸۶ با تصویب حکمی جدید مالیاتی در سطح فدرال بر تمام شرکت‌هایی که درآمد مشمول مالیات آن‌ها بیش از ۲‌میلیون‌دلار بود اعمال شد تا از این طریق به تامین بودجه لازم برای این اقدامات اصلاحی کمک شود. از این رو، شرکت‌هایی که هیچ ارتباطی با مکان‌های قدیمی دفن ضایعات خطرناک‌ نداشتند یا حتی ضایعات سمی تولید نمی‌کردند، مجبور شدند بخشی از هزینه‌ آلودگی که دیگران به وجود آورده بودند را بپردازند.
این برنامه به دفعات زیاد دچار تاخیر شد و نظارت دقیقی نیز بر آن صورت نگرفت. EPA برآورد کرده که هزینه آن در سال 2002 حدود 7/7‌میلیارد‌دلار بوده است، اما این آژانس قادر به تخمین منافع حاصل از این طرح نیست؛ چراکه شواهد مورد نیاز دال بر این که طرح فوق اکوسیستم را بهبود بخشیده است در اختیار ندارد. به علاوه EPA به این نکته اذعان دارد که حتی اگر داده‌های مورد نیاز را در اختیار داشت، نمی‌توانست این قبیل بهبودها را ارزش‌گذاری نماید.
اثرات اقتصادی کنترل آلودگی
کنترل آلودگی منابع اقتصادی را از سایر فعالیت‌های اقتصادی منحرف ساخته و از این طریق اندازه بالقوه تولید ملی برآورده شده را کاهش می‌دهد. تا زمانی که افزایش ارزش محیط‌زیست به ازای هر‌دلار اضافی صرف شده روی این کنترل‌ها حداقل یک‌دلار باشد ارزش کل کالاها، خدمات و مطبوعیت محیط‌زیست کاهش پیدا نمی‌کند. اما متاسفانه این امر حداقل به سه دلیل رخ نمی‌دهد.
اولا کنگره یا EPA تصمیم می‌گیرند که مواد نامناسب یا برخی از مواد خروجی را به شدت تحت کنترل قرار دهند. به‌عنوان مثال، اداره ارزیابی تکنولوژی کنگره به این نتیجه رسیده است که تلاش برای دستیابی به اهداف EPA در باب کاهش مه دود شهری می‌تواند سالیانه هزینه‌ای بیش از ۱۳‌میلیارد ‌دلار به همراه داشته باشد، اما منافعی که این کار در رابطه با بهبود سلامتی، مطبوعیت هوا و مسائل کشاورزی به همراه خواهد آورد کمتر از ۵/۳‌میلیارد‌دلار خواهد بود. تلاش برای استفاده از استانداردهای یکسان آلودگی در سطح کشور جهت کنترل مه دود که در میان مناطق مختلف جغرافیایی و نیز در فصل‌های مختلف سال به میزان قابل توجهی تغییر می‌کند، سیاستی بسیار ناکارآمد خواهد بود.
ثانیا استانداردهای نظارتی می‌توانند الگوهای کنترلی بسیار ناکارآمدی را به وجود آورند. برخی از منابع ایجاد آلودگی مجبور می‌شوند که بیست‌وپنج هزار‌دلار به ازای تخلیه هر تن از یک ماده خاص آلاینده بپردازند؛ در حالی که این هزینه برای دیگران تنها معادل پانصد‌دلار به ازای هر تن ماده آلاینده است. آشکار است که انتقال این فشار از منبع اول به منبع دوم، کل هزینه‌های کنترل تحمیل شده به جامعه به ازای سطح مشخصی از این کنترل‌ها را کاهش خواهد داد.
ثالثا کنترل آلودگی می‌تواند به دو طریق اثرات زیان‌باری را بر سرمایه‌گذاری به جا نهد. اولا این کنترل‌ها با افزایش هزینه تولید کالاهای خاص (مثل مواد شیمیایی، کاغذ، فلزات و وسایل نقلیه موتوری) در آمریکا قیمت این کالاها را بالا برده و به این شکل مقدار مورد تقاضای هر یک از آنها را کاهش می‌دهند.
ثانیا از آنجا که کنترل‌های اعمال شده بر منابع جدید آلودگی معمولا سنگین‌تر از کنترل‌هایی است که بر منابع موجود و قدیمی‌تر اعمال می‌شوند، ‌این احتمال بیشتر است که حتی اگرچه تجهیزات و دستگاه‌های جدید همان کالاهای قبل را به تولید می‌رسانند، مدیران بنگاه‌ها همچنان به استفاده از واحدهای قدیمی ادامه دهند تا اینکه بخواهند آنها را با تجهیزات جدید و کارآمدتر عوض کنند.
رویکرد فرمان و کنترل همچنین از بسیاری جهات معیوب و ناقص است. این شیوه تاثیر چندانی جهت ترغیب بنگاه‌ها به تطابق با استانداردهایی فراتر از استانداردهای اجباری به همراه ندارد. نظارت‌ها تنها پس از بروز خسارت‌های قابل توجه اعمال می‌شوند و اعمال آنها نیز مشکلات زیادی به همراه دارد. آلاینده‌هایی که می‌توانند از زیر بررسی‌های دقیق قانونی فرار کنند همچنان به ایجاد مواد آلوده‌کننده ادامه خواهند داد.
رویکرد مبتنی بر بازار جهت کنترل آلودگی
مشکلاتی مثل مواردی که در بالا به آنها اشاره شد سیاست‌گذارها را بر آن داشت که به دنبال ابزارهایی کارآمدتر برای پاکسازی محیط‌زیست باشند. از این رو اصلاحیه‌های اعمال شده در قانون هوای پاک در سال ۱۹۹۰ بسیار متفاوت از اسلاف این قانون در دهه ۱۹۷۰ به نظر می‌رسند؛ زیرا محرک‌های بازار محوری جهت کاهش آلودگی را در خود دارند. محرک‌های بازار عموما دو شکل دارند: جریمه‌های آلودگی و محرک‌های موسوم به مجوزهای قابل عرضه در بازار. جریمه‌های آلودگی مالیات‌هایی هستند که بر بنگاه‌های آلوده‌کننده اعمال می‌شوند. این بنگاه‌ها را متناسب با مقدار ماده آلاینده‌ای که در هوا، آب یا یک محل دفن زباله محلی تخلیه می‌کنند جریمه می‌نمایند. این‌گونه مالیات‌ها در اروپا معمول هستند؛ اما در آمریکا مورد استفاده قرار نگرفته‌اند. مجوزهای قابل عرضه در بازار اساسا جوازهای قابل انتقالی هستند که بنگاه‌ها می‌توانند آنها را خرید و فروش نموده و به این طریق سطوح کنترلی تعیین شده توسط مقامات نظارتی را برآورده سازند. این مجوزها بدان دلیل در آمریکا استفاده شده‌اند که برخلاف جریمه‌های آلودگی، مالیات‌های زیادی را بر مجموعه کوچکی از صنایع آلاینده اعمال نمی‌کنند.
همچنین قانون هوای پاک مصوب سال 1990 به EPA اجازه می‌دهد که «مجوزهای انتشار» برای برخی از مواد آلاینده صادر شود. این مجوزها اصولا حق ایجاد آلودگی هستند که می‌توانند در میان بنگاه‌های آلاینده مورد مبادله واقع شوند. حباب بزرگی را در نظر بگیرید که تمام منابع موجود آلودگی هوا را در برمی‌گیرد. درون این حباب آلوده‌کننده‌هایی وجود دارند که تا وقتی سایرین آلودگی‌های کمتری به بار می‌آورند می‌توانند به تولید مواد آلاینده در سطوحی فراتر از حد کنترل بپردازند. دولت یا یک مرجع ایالتی یا منطقه‌ای سطح مطلوب آلودگی و توزیع اولیه حق ایجاد آلودگی در یک صنعت یا یک منطقه جغرافیایی را تعیین می‌کند (این همان «حبابی» است که منابع مورد نظر را در برمی‌گیرد). خرید و فروش این مجوزها در داخل «حباب» مورد اشاره سطح کل آلودگی را با کمترین هزینه کلی به حد مجاز کاهش خواهد داد.
مجوزهای قابل عرضه در بازار در دهه ۱۹۸۰ در راستای کاهش تدریجی کلروفلوئوروکربن‌ها (CFCها) جهت حفاظت از لایه استراتسفری اوزون و نیز کاهش تدریجی استفاده از سرب در بنزین مورد استفاده قرار گرفتند. سیاست کاهش CFC در سال ۱۹۹۰ پایه‌گذاری شد و توانست از شدت مخالفت با کاهش تدریجی این گازها در کشورهای توسعه‌یافته و به ویژه در آمریکا بکاهد. کاهش تدریجی سرب به گونه‌ای طراحی شده بود که به پالایشگاه‌های کوچک‌تر اجازه دهد به جای به کارگیری تکنولوژی‌هایی که استفاده از آنها در پالایشگاه‌های بزرگ‌تر کارآیی داشت، بتوانند به مجوزهای قابل عرضه در بازار دست پیدا کنند. این طرح هزینه‌ها را به میزان صدها‌میلیون‌دلار در سال کاهش داد، پیشرفت‌های تکنولوژیکی را سرعت بخشید و امکان انتقال منظم‌تر ظرفیت پالایش را بدون ایجاد خسارت در کیفیت محیط‌زیست فراهم آورد. حفاظت از محیط‌زیست الزاما به توقف رشد اقتصادی نمی‌انجامد. بازارهای آزاد مجوزهای آلایندگی مثل بازارهای آزاد سایر منابع می‌توانند تضمین‌کننده کنترل آلودگی در کمترین هزینه ممکن باشند.