عوامل اقتصاد سیاسی تعیین‌کننده اصلاحات سیاستی و نهادی

میکائل کاستانهیرا، ‌هادی صالحی اصفهانی

مترجم علی سرزعیم

بخش شانزدهم

کشورهای دارای رشد پایین برای ارتقای میزان عملکردشان نهایتا نیازمند آن هستند که سیاست‌ها و نهادهای کارآتری را به کار‌گیرند. اگر کشور از نهادهای خوبی برخوردار باشد، در این صورت اصلاحات ضرورتا مقوله‌ای پیرامون شناسایی و اجرای سیاست‌های مناسب خواهد بود. با این حال، وقتی کشور از نهادهای ضعیف رنج می‌برد، در این صورت طیف سیاست‌های قابل اجرا محدودتر خواهد بود و رفرم باید نهادها و همچنین سیاست‌ها را هدف بگیرد.

چگونه ممکن است در شرایطی که برخی سیاست‌ها و نهادها مدتی در حال اجرا بوده و توسط گروه‌های ذی‌نفع متمکن حمایت می‌شوند، اصلاحات قابل اجرا باشد؟ بر اساس بحث بخش ۲، پاسخ به این سوال را باید در تغییر نسبت هزینه/فایده انجام اصلاحات جست‌وجو کرد. این تغییرات از دو محل ایجاد می‌شود: ۱) وقتی که تکانه‌های بیرونی مهمی وجود دارد؛ نظیر نوسانات رابطه مبادله و تغییرات آب و هوایی و زمین‌شناسی- که وضعیت گروه‌های ذی‌نفع یا منابع اقتصادی مختلف را تغییر می‌دهد. ۲) وقتی که این تغییرات نتیجه درونزای تحولات منابع اقتصادی یا وضعیت گروه‌های ذی‌نفع باشد (در اثر سرمایه‌گذاری، نوآوری‌های تکنولوژیک، تغییرات جمعیتی که توزیع درآمد و انتخاب رشد را مجددا شکل می‌دهد). در هرحالت، تغییر در شرایط اقتصادی نسبت هزینه سیاسی به منافع ناشی از اتخاذ سیاست‌ها یا نهادهای جدید را تغییر می‌دهد که این خود کلید شروع اصلاحات مربوطه را می‌زند.

وقتی روی اصلاحات متمرکز می‌شویم، برجسته ترین مثالی که به ذهن متبادر می‌شود کشورهای عضو بلوک شرق هستند. شکست سیستماتیک نظام برنامه ریزی مرکزی آنقدر هزینه زا بود که مانع از تداوم آن شد. این هزینه‌ها همراه با فشارهای داخلی از سوی مردم و شکاف عظیمی که در میان سران حکومت ایجاد شده بود، فروپاشی دیوار برلین را رقم زد و سرآغاز‌گذار آنها به سرمایه‌داری و دموکراسی شد. در عین حال، تجربه این کشورها بسیار متنوع است. هم نهادهای سیاسی و هم نهادهای اقتصادی آنها اصلا با شرایط دموکراتیک و بازار آزاد متناسب نبودند و تاکنون تنها چند کشور هستند که توانستند با موفقیت این‌گذار را انجام دهند. بسیاری از کشورهای عضو شوروی سابق حتی به دام توسعه نیافتگی افتادند که آنها را به حکومت‌های خودکامه یا غیبت نسبی اصلاحات کشاند (نظیر بلاروس، ترکمنستان و ازبکستان). مهم‌ترین حد جداکننده کشورهای موفق و غیرموفق از حیث اقتصادی، توانایی آن کشورها برای توسعه نهادهای قوی برای پیگیری اصلاحات است (کاستانهیرا و پوپوف، ۲۰۰۰)؛ به عنوان مثال، لهستان و جمهوری چک از نهادهای سیاسی و اجتماعی بهتر و اجماع عمومی وسیع تری در میان جامعه (برای انجام‌گذار م.) برخوردار بودند که حکومت را برای دموکراسی شدن و جدایی از کمونیسم تحت فشار می‌گذاشتند. این امر احزاب سیاسی را مجبور می‌کرد تا به جامعه پاسخگو باشند و برنامه اصلاحات را به پیش ببرند. در مقابل، اوکراین و بلاروس فاقد این فشار (اجتماعی م.) قوی و نهادهای باندازه کافی قدرتمند بودند. از این رو بسیاری از برنامه‌های اصلاحات متوقف شد و حتی معکوس گردید. بی‌عملی در اوکراین موجب شد تا جامعه به فعالیت‌های رانت جویانه کشیده شود و تولید شدیدا افت نماید. بلاروس با حفظ برخی از سیاست‌های پیشین و دست نخورده نگه داشتن برخی نهادهای گذشته در کوتاه‌مدت بهتر عمل نمود و به این ترتیب اثرات منفی‌گذار اقتصادی بر تولید را محدود نمود. حتی در بلاروس می‌توان گفت که تاخیر در اجرای اصلاحات موجب شد تا چشم‌انداز رشد این کشور برای دهه آینده مناسب نباشد. مهم‌ترین درسی که از این تجربیات می‌توان گرفت این است که اگرچه همه این کشورها بکارگیری نهادهای غربی را مهم‌ترین راه دستیابی به رشد اقتصادی می‌پنداشتند، تفاوت‌های زیادی میان واکنش کشورها به این اقدامات و برآیند نهایی آن وجود دارد. سوال محوری این است که چگونه و چه وقت اصلاحات معطوف به رشد می‌تواند شروع و موفق گردد. کارهای تجربی در مورد شرایطی که تحت آنها اصلاحات می‌تواند و باید محقق شود در شروع کار خود است. این دیدگاه که اصلاحات را می‌توان بر حسب هزینه- فایده تحلیل کرد (ر.ک. بخش ۲.۴) به نظر می‌رسد که به نحو گمراه‌کننده‌ای ساده انگارانه است. بخشی از مشکل به عملیاتی کردن این ایده بر می‌گردد، زیرا هزینه-فایده سیاسی همانند هزینه-فرصت اقتصادی امور ملموسی نیست و مشخص کردن امور تعیین‌کننده آن کار آسانی نیست. در ادبیات اصلاحات (اقتصادی م.) به مطالعاتی بر می‌خوریم که این دشواری‌ها را با فرضیه‌های دم دستی نادیده گرفته و گاه همین که سیاستمداران اقدام به اجرای اصلاحات کرده را دلیلی بر فزونی منافع آن بر هزینه‌های آن قلمداد کرده‌اند. این رویکرد فرضیه‌هایی را ایجاد می‌کند که یا ابطال ناپذیرند یا فاقد قدرت پیش‌بینی‌کننده‌ای هستند. به عنوان مثال، تحقیقاتی که توسط ویلیامسون (۱۹۹۴) گردآوری شده مجموعه‌ای از ادعاها را گردآوری کرده که در جدول ۲ آمده است (به ضمائم مراجعه کنید) که نهایتا اثبات شد هیچ کدام برای موفقیت اصلاحات اقتصادی نه شرط لازم هستند و نه شرط کافی (رودریک، ۱۹۹۶). مثال دیگر بانک جهانی (۱۹۹۵) است که جدا شدن منتفع شوندگان از تداوم وضع موجود از مجموعه حامیان رهبران سیاسی را پیش شرط اصلاحات قلمداد می‌کند. ابطال این ادعا کار دشواری است، زیرا رهبران سیاسی که تصمیماتی برخلاف منافع یک گروه ذی‌نفع خاص اتخاذ می‌کنند بنابه فرض آن گروه را از مجموعه حامیان خود خارج کرده‌اند. روشن است که انجام این انتخاب به هزینه- فایده خارج کردن گروه‌های خاص وابسته است که این امر خود به شرایط موجود در یک کشور بستگی دارد، بنابراین، برای رسیدن به یک فرضیه قابل سنجش تحقیقات در مورد اصلاحات باید مشخص کند که کدام شرایط کشوری برای هزینه فایده سیاسی تغییر یک سیاست مهم است و فرضیه‌های مشخصی در مورد رابطه میان این عوامل با نتایج اصلاحات به دست دهد.