تصمیم نهایی مجلس برای لایحه یارانه‌ها

نقد الیاس نادران برخواسته دولت از مجلس

سازمان اجرایی هدفمند کردن یارانه‌ها؟

الیاس نادران نماینده مردم تهران در مجلس طی یادداشتی تحت عنوان «سازمان اجرایی هدفمند کردن یارانه‌ها؟» که متن آن در سایت خبری - تحلیلی الف منسوب به احمد توکلی رییس مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی منتشر شده است، مساله سازمان اجرایی هدفمند کردن یارانه‌ها را نقطه تلاقی و پاشنه آشیل لایحه عنوان کرده و آورده است: آنچه بیش از هر موضوع دیگر حائز اهمیت است این که آیا واقعا به یک سازمان جدید متمرکز برای عملیاتی کردن لایحه نیاز است؟ و دیگر اینکه آیا برای ایجاد این سازمان نیاز به قانونگذاری جدید است؟

متن کامل این یادداشت در زیر می‌آید: مدت‌ها است که ذهن و وقت مسوولان اجرایی و تقنینی و افکار عمومی درگیر نحوه هدفمند کردن یارانه‌ها است؛ امری که از سالیان دور جزو سیاست‌های اقتصادی نظام بوده و تقریبا اجماع ملی و کارشناسی نسبت به اصل موضوع آن وجود دارد. با این وجود نسبت به نحوه عملیاتی کردن قانون و اینکه چه آثار اجتماعی و اقتصادی روی آحاد جامعه خواهد داشت دغدغه‌های فراوانی وجود دارد. هر کسی موضوع را از دریچه ذهن خود و ناظر به تغییرات سطح رفاه جامعه می‌نگرد. دولت و مجلس هم از این امر مستثنی نیستند.

امروز که لایحه در صحن علنی مجلس به نقطه پایانی خود رسیده است و مشخصا از زمانی که ماده (۱۳) لایحه، مصوب کمیسیون ویژه در جلسه علنی مجلس مطرح گردید مساله سازمان اجرایی هدفمند کردن یارانه‌ها به نقطه تلاقی و پاشنه آشیل لایحه تبدیل گردید تا جایی که آقای رییس‌جمهور تهدید به باز پس‌گیری لایحه کردند و رایزنی‌های فشرده‌ای بین بخشی از دولت و بعضی از مجلسیان آغاز گردید. آنچه بیش از هر موضوع دیگر حائز اهمیت است این است که آیا واقعا به یک سازمان جدید متمرکز برای عملیاتی کردن لایحه نیاز است؟ و دیگر اینکه آیا برای ایجاد این سازمان نیاز به قانونگذاری جدید است؟ در مورد سوال اول نظرات مختلفی مطرح است، ولی دولت اصرار دارد که امور مربوط به لایحه توسط یک تشکیلات، با اختیارات خاص به انجام برساند و از اعطای وظیفه به دستگاه‌های مختلف پرهیز نماید. هر چند این نظر چندان قابل دفاع نیست لیکن اجالتا آن را می‌پذیریم و به این ترتیب به سوال دوم می‌پردازیم. مروری بر اسناد قانونی موجود، ما را به این باور نزدیک می‌کند که دولت برای ایجاد سازمان واحد در اجرای هدفمند کردن یارانه‌ها نیازمند قانونگذاری جدید نیست. برای اثبات این نظر ابتدا بخش‌هایی از قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مصوب ۲۱/۲/۸۳ مجلس شورای اسلامی را مرور می‌کنیم: صراحتا سازماندهی و هدفمند کردن یارانه‌ها را وظیفه وزارت رفاه دانسته است.

ماده ۴ - اهداف و وظایف حوزه حمایتی و توانبخشی به شرح زیر است:

الف- سازماندهی و هدفمند کردن یارانه‌ها و منابع حمایتی

ماده ۷ هم اصول و سیاست‌های مالی نظام جامع تامین اجتماعی را به شرح زیر مطرح کرده است:

الف - پایداری منابع مالی شامل:

۱ - استفاده از منابع عمومی

۲ - منابع حاصل از هدفمند کردن یارانه‌ها

در ماده ۱۰ نیز اصول و سیاست‌های یارانه‌ای به این شرح آمده است:

ماده ۱۰- اتخاذ سیاست‌ های یارانه‌ای در چارچوب قانون و بر اساس سیاست‌های کلی نظام به منظور هدفمند کردن یارانه‌ها با استفاده از نظام‌های اطلاعاتی جامع و منسجم کشور مانند طرح کد ملی یا نظام مالیاتی کشور صورت می‌گیرد به نحوی که به تدریج یارانه اعطایی به خانواده‌های پر درآمد کاهش یافته یا حذف گردد و میزان یارانه اعطایی به خانواده‌های کم درآمد افزایش یابد.

فصل سوم این قانون نیز به «تشکیلات» پرداخته است. در ماده ۱۱ در این باره آمده است:

ماده ۱۱- در راستای تحقق نظام جامع تامین اجتماعی و جهت اجرای این قانون، وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی تشکیل می‌گردد.

تبصره ۱- هر گونه استفاده از منابع نظام تامین اجتماعی اعم از منابع عمومی و یارانه‌ها در حوزه‌های بیمه‌‌ای، حمایتی و امدادی برای دستگاه‌های اجرایی، دولتی، عمومی، صندوق‌ها و نهادهای غیر دولتی خارج از قلمرو این نظام تحت هر عنوان و برای هر منظور ممنوع است و استفاده از این منابع مستلزم پذیرش نظارت و راهبری کلان وزارت رفاه و تامین اجتماعی است.

بنابراین ملاحظه می‌شود که هدفمند کردن یارانه‌ها یکی از وظایف و ماموریت‌های ذاتی و حمایتی وزارت رفاه تعریف شده و هر گونه استفاده از این منبع توسط سایر دستگاه‌ها ممنوع گردیده است. در ماده ۱۷ نیز مجلس وزارت رفاه را مکلف کرده است که «حداکثر ظرف مدت یک سال از تصویب این قانون به بررسی و اصلاح اساسنامه‌های کلیه دستگاه‌های اجرایی، صندوق‌ها و نهادهای دولتی و عمومی فعال در قلمرو بیمه‌ای، حمایتی و امدادی نظام و سایر دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است، اقدام و مراتب را پس از تایید شورای عالی رفاه و تامین اجتماعی به تصویب هیات وزیران برساند». به وضوح پیدا است که دولت نه تنها اجازه داشته اساسنامه کلیه دستگاه‌های اجرایی، صندوق‌ها و نهادهای دولتی عمومی فعال در قلمرو حمایتی را اصلاح نماید، بلکه می‌تواند ساختار آنها را به نحوی تعریف و تصویب کند که با اجرای کامل و جامع هدفمند کردن یارانه‌ها سازگاری داشته باشد.

به بخش دیگری از ماده ۱۷ توجه فرمایید: «استفاده از اعتبارات عمومی برای دستگاه‌ها، صندوق‌ها و نهادهای مصوب جدید مجاز خواهد بود» ساختار کلی این نهادها نیز در این ماده تعریف و تصریح شده است. بر این اساس نه تنها ایجاد صندوق و نهادهای مصوب جدید (که با شرح وظایف وزارت رفاه و از آن جمله هدفمند کردن یارانه‌ها) سازگاری داشته باشد مجاز شده که هیات وزیران اجازه دارد اساسنامه آنها را مصوب نماید و در این مورد مانع قانونی وجود ندارد. بدیهی است که به استناد قانون برنامه چهارم توسعه و قانون مدیریت خدمات کشوری در این اصلاح ساختارها، دولت نمی‌تواند تعداد پرسنل شاغل خود را افزایش دهد و این مهم از طریق کاهش سازمان سایر دستگاه‌ها و کاهش وظایف و ماموریت‌های آنها انجام خواهد گرفت. هر چند وظایف و اختیارات شورای عالی اداری در قانون مدیریت خدمات کشوری نسبت به قبل محدودتر شده است لیکن براساس ماده ۱۱۵ این قانون این شورا اختیاراتی از این قبیل دارد:

۱ - اصلاح ساختار تشکیلات دستگاه‌های اجرایی .....

۲ - تجدید نظر در ساختار داخلی دستگاه‌های اجرایی به منظور ایجاد انسجام تشکیلاتی و حذف وظایف موازی، مشابه و تکراری

۳ - تفکیک وظایف اجرایی از حوزه‌های ستادی دستگاه‌های اجرایی و ... و انتقال وظایف اجرایی به واحدهای استانی، شهرستانی و سایر سطوح جغرافیایی و اصلاح ساختار تشکیلاتی متناسب با تغییرات به‌عمل آمده

۴ - تنظیم دستورالعمل‌ در مورد ادغام واحدهای استانی و شهرستانی وابسته به هر یک از وزارتخانه‌ها در یک واحد سازمانی ...

نهایتا آنکه حتی‌ اگر دولت برای هدفمند کردن یارانه‌ها بر ایجاد سازمانی متمرکز و با حوزه‌های اجرایی استانی و شهرستانی و سایر سطوح جغرافیایی اصرار داشته باشد، نه تنها به هیچ قانون جدیدی نیاز ندارد، بلکه اساسا در قوانین موجود این اجازه (بلکه تکلیف) تصریح شده است و لازم است دولت و مجلس هر چه سریعتر از این مرحله عبور کنند و در اجرای قانون به شکل جامع‌تر، همه جانبه‌تر و محتاطانه گام بردارند.