نویسنده: برت الی

مترجمان: محمدصادق الحسینی، محسن رنجبر

بخش دوم و پایانی

از سال ۱۹۸۰ به این سو حد بیمه سپرده پایه به ازای هر سپرده‌گذار در هر بانک، S&L یا اتحادیه اعتباری ۱۰۰هزار‌دلار بوده است (در ۱۹۳۴ این رقم برابر ۵هزار‌دلار بود). با این حال از آنجا که حساب‌های بانکی را قانونا می‌توان به صورت‌های مختلف نامگذاری کرد، لذا هر خانواده‌ می‌تواند چندین برابر مبلغ فوق‌الذکر را به صورت سپرده‌های بیمه شده در یک بانک نگه دارد. شایان ذکر است که در حالی که سپرده‌های کسب‌و‌کار (business deposits) بیمه می‌شوند، اما سپرده‌هایی که در شعب خارجی بانک‌های آمریکا نگهداری می‌شوند بیمه نمی‌شوند. مقدار تقریبی سپرده‌های بیمه شده در ۳۱ دسامبر ۲۰۰۶، معادل ۶/۴تریلیون‌دلار بود. در همین تاریخ، سپرده‌های بیمه نشده در شعب داخلی و خارجی بانک‌ها، S&Lها و اتحادیه‌های اعتباری نیز بر ۸/۳تریلیون‌دلار بالغ می‌شد.

هدف کنگره از تصویب چند قانون در زمینه بیمه سپرده در سال ۱۹۹۱ این بود که در صورت ورشکسته شدن بانک‌ها از سپرده‌گذارانی که بیمه نشده بودند حمایتی به عمل نیاید. در مقابل کنگره خواهان آن بود که سپرده‌گذارهای بیمه نشده (که قاعدتا مجرب تر از سپرده‌گذارهای کوچک هستند) شرایط بانک‌های خود را مورد ارزیابی قرار داده و در صورتی که این بانک‌ها با مشکل مواجه ‌شدند، وجوه خود را از آنها بیرون آورند. در واقع این طور فرض شد که هجوم به بانک‌ها، ناظرانی که بانک‌های در حال سقوط را پیش از ورشکست شدن تعطیل نمی‌کنند، هوشیار سازد. با این وجود علاقه کنگره به تسهیم خسارات ناشی از ورشکستگی با سپرده‌گذارهای بیمه نشده با واقعیتی در دنیای بیرون چالش پیدا می‌کرد. این واقعیت آن بود که فرار سپرده‌گذارها از یک بانک بزرگ می‌توانست اطمینان به بانک‌های بزرگ سالم و بدون مشکل را از بین برده و به سقوط نظام‌ بانکداری، انجماد سیستم پرداخت‌ها و خسارات جدی اقتصادی منجر شود. از این رو در عمل آن حد بیمه ۱۰۰هزار‌دلاری تنها در رابطه با بانک‌های کوچک کارکرد دارد نه در رابطه با بانک‌هایی که اصطلاحا گفته می‌شود آن قدر بزرگند که نباید سقوط کنند. شایان ذکر است که ناظران سیستم بانکداری آمریکا از اعلام عمومی آن دسته از بانک‌هایی که آن قدر بزرگند که باید از سقوط آنها ممانعت کرد، اکراه دارند و ترجیح می‌دهند این پندار که هیچ گونه بانکی از این دست وجود ندارد، حفظ شود. با این وجود، کنگره در قوانین اصلاحی خود در سال ۱۹۹۱ «ریسک سیستمیک» را به عنوان یک مورد استثنا گنجاند؛ قانون مذکور این قدرت را به ناظران می‌دهد که در صورتی که تشخیص دهند که تلاش برای تحمیل خسارات ناشی از ورشکستگی بانک‌ها بر دوش سپرده‌گذارها و دیگر طلبکارهای بیمه نشده «اثرات منفی جدی بر شرایط اقتصادی یا ثبات مالی به وجود خواهد آورد»، تمامی سپرده‌گذارها (چه داخلی و چه خارجی) و دیگر بستانکارهای بانک‌های بزرگ رو به سقوط را مورد حمایت قرار دهند(البته در صورتی که رییس جمهور و وزیر خزانه داری چنین مجوزی را به آن‌ها بدهند).

به عبارت دیگر در صورتی که سپرده‌های بیمه نشده در یک بانک بزرگ نگهداری شوند، عملا بیمه شده‌اند.

دولت‌های دیگر کشورهای توسعه یافته نیز به این که برخی از بانک‌ها بزرگ تر از آنند که بتوان گذاشت ورشکست شوند باور دارند. بنابراین، در این کشورها نیز بیمه سپرده‌ها شبیه بیمه سپرده‌ها در ایالات متحده است و تنها کسانی که مبالغ قابل‌توجهی را در بانک‌های کوچک سپرده‌گذاری کرده‌اند نسبت به سقوط بانک‌ها نگرانی دارند. حتی با این وجود، بسیاری از کشورها نمی‌خواهند که حد بیمه سپرده را اعمال کنند. ژاپن یک نمونه عالی از این دسته کشورها به شمار می‌رود که دولتش اعمال صریح بیمه سپرده را به تعویق می‌اندازد، اما بدون این که سپرده‌گذاران متحمل ضرر شوند مشکلات عدیده در بخش بانکی را رفع می‌کند.

کشورهایی که بانک‌های فعال در سطح جهان (یعنی بانک‌هایی که در دیگر کشورها شعبه یا موسسات بانکداری وابسته به خود را دارند) متعلق به آنها هستند به خاطر ملاحظات مربوط به مقررات تلافی گرانه نمی‌توانند سپرده‌گذاران و سایر طلبکاران در دیگر کشورهایی که بانک‌های دچار مشکل در آنها فعالیت می‌کنند را مورد حمایت قرار ندهند. کشوری مانند نیوزلند که اغلب دارایی‌های بانکی آن تحت کنترل بانک‌های بسیار بزرگی است که دفتر مرکزی آنها در سایر کشورها (به خصوص استرالیا) واقع است، از این پدیده به شدت سود می‌برند.

اعطای مجوز به شرکت‌های بیمه در آمریکا و نظارت بر آنها تنها توسط ایالت‌ها صورت می‌پذیرد، بنابراین حمایت از سپرده‌گذاری‌های بیمه شده بر عهده ایالت‌ها است. هر ایالت از طریق دو مجموعه از «صندوق‌های ضمانت» این حمایت را صورت می‌دهند. یکی از این دو مجموعه در ارتباط با شرکت‌های بیمه عمر و بیمه درمانی است و دیگری با شرکت‌های بیمه حوادث و دارایی‌ها مرتبط می‌باشد. حمایت‌ها و محدوده پولی آن‌ها در میان ایالت‌های مختلف بسیار متفاوت است، اما نیت همه دولت‌های ایالتی آن است که بیمه شده‌های کوچک و آنهایی که مطالبات بیمه‌ای نسبتا پایین (حداکثر چند هزار‌دلار) دارند در مقابل هر گونه ضرری حمایت شوند. اگر چه این صندوق‌های ضمانت مشابه بیمه سپرده هستند، اما از یک جنبه پراهمیت با آنها تفاوت دارند. در حالی که FDIC و صندوق ملی بیمه سهم اتحادیه‌های اعتباری (NCUSIF) حق بیمه را پیش از پرداخت خسارت دریافت می‌کنند، صندوق‌های ضمانت (به استثنای صندوق‌های نیویورک) وجوه را از شرکت‌های بیمه به جای مانده کسب می‌کنند و به مدعیان خسارت و بیمه شده‌ها مبالغی را پرداخت می‌کنند. با این حال این صندوق‌ها همانند بیمه‌های سپرده به لحاظ فنی دچار مشکلند زیرا حق بیمه‌ای که طلب می‌کنند نسبت به ریسک تعیین نمی‌شود، به این معنی که موسساتی که با ریسک بالاتری روبه‌رو هستند نسبت به موسسات ایمن‌تر به ازای هر‌دلار حمایت هزینه بیشتری را پرداخت نمی‌کنند.

شرکت حمایت از سرمایه‌گذاری در اوراق بهادار (SIPC) مشتریان کارگزاری‌های بورس و اوراق قرضه‌ ورشکست شده را در مقابل کلاهبرداری معاملاتی (دزدیده شدن و گم شدن اوراق قرضه و پول نقد) مورد حمایت خود قرار می‌دهند، اما آنها را در برابر کاهش ارزش اوراق بهادار در بازار حمایت نمی‌کنند. حداکثر مقدار حمایت SIPC از هر مشتری ۵۰۰هزار‌دلار است. البته حداکثر ۱۰۰۰۰۰‌دلار پول نقد پرداخت می‌شود.

یک بنیاد فدرال دیگر برای بیمه مالی، شرکت ضمانت مزایای بازنشستگی (PBGC) است. این موسسه بر خلاف صندوق‌های بیمه و ضمانتی که در بالا به آنها اشاره شد، قرار نیست محصول را در مقابل نظارت‌هایی که به شکست انجامیده‌اند، گارانتی کند، بلکه از افراد تحت پوشش برنامه‌های حقوق بازنشستگی که به علت ورشکست شدن اسپانسرشان (که معمولا یک شرکت مالی مشکل‌دار است) یا خروج اسپانسرشان از بازار، واگذار شده‌اند حمایت می‌کند. خطوط هواپیمایی و شرکت‌های فولاد از جمله شرکت‌هایی هستند که تعهدات مقرری بازنشستگی خود را به PBGC واگذار کرده‌اند. نکته مهم آن است که پرداخت‌کنندگان مالیات فدرال ممکن است نهایتا همان طور که در رابطه با FSLIC روی داد، مجبور شوند بودجه PBGC را تامین کنند.

باید اضافه کرد که «مخاطرات اخلاقی» بین تمامی برنامه‌های بیمه و ضمانت‌ دولتی مشترک اند. به عبارت دیگر در این برنامه‌ها این ریسک وجود دارد که موسسات بیمه شده یا ضمانت شده شرط‌بندی‌هایی را انجام دهند که به لحاظ اقتصادی موجه نباشند زیرا خسارات شدید ناشی از این شرط‌بندی‌ها به دوش مالیات‌دهنده‌ها خواهد افتاد، در حالی که سود حاصل از برنده شدن در آنها به مدیران و مالکان این موسسات خواهد رسید. همان گونه که بیمه‌کننده‌ها سال‌هاست که دریافته‌اند، برای به حداقل رساندن مخاطرات اخلاقی، حق بیمه‌ها باید به خوبی قیمت‌گذاری شوند. شایان ذکر است که مخاطرات اخلاقی دلیل عمده بروز بحران بدهی و پس‌انداز در دهه ۱۹۸۰ بود. اما متاسفانه بیمه‌کننده‌های دولتی نمی‌توانند حق بیمه‌هایی که واقعا نسبت به ریسک کشش داشته باشند را اعمال نمایند زیرا کسانی که (به دلیل بالا بودن ریسکشان) حق بیمه‌های زیادی را پرداخت می‌کنند در برابر چنین اقدامی مقاومت می‌کنند. از این رو انتظار می‌رود مخاطره اخلاقی همچنان برنامه‌های ضمانت و بیمه دولتی را با مشکل روبه‌رو سازد.

نظارت بر رعایت مقررات

هدف از نظارت بر رعایت مقررات آن است که موسسات مالی با مشتریانشان رفتار منصفانه و غیر تبعیض آمیزی داشته باشند. همچنین نظارت‌هایی صورت می‌گیرد تا این موسسات برای اهداف مجرمانه و تروریستی مورد استفاده قرار نگیرند. اخیرا نظارت بر تبعیت از قانون به یکی از مسوولیت‌های عمده ناظرین و به یک بار هزینه‌ای بزرگ بر دوش موسسات مالی تبدیل شده است. کنگره طرح‌های زیادی برای حمایت از مشتریان موسسات مالی که تحت نظارت فدرال قرار دارند به تصویب رسانده است که این برنامه‌ها برخی اوقات به دیگر انواع شرکت‌های مالی از قبیل شرکت‌های اعطای وام‌های کوچک نیز تسری پیدا می‌کنند. چند مورد از این قوانین عبارتند از قانون حقیقت در وام‌دهی۱، قانون حقیقت در پس‌انداز۲، قانون ارائه گزارش‌های اعتباری بیطرفانه۳، قانون املاک مسکونی۴، قانون تسریع دسترسی به وجوه ۵ و قوانین متعددی در حمایت از حریم شخصی. کنگره همچنین در دهه‌های اخیر قوانینی را در ممنوعیت تبعیض‌ در اعطای وام به تصویب رسانده است که از جمله آنها می‌توان به قانون فرصت‌های برابر اعتباری۶، قانون افشای اطلاعات وام مسکن۷، قانون حمایت از اعتبارات مصرفی۸ و قانون سرمایه‌گذاری مجدد اجتماعی۹ اشاره کرد. هر یک از این قوانین جدید هزینه بانک‌ها و دیگر موسسات مالی در تبعیت از مقررات را افزایش می‌دهند.

کنگره در سال ۱۹۷۰ قانون موارد محرمانه۱۰ در بانک‌ها را نه در جهت افزایش امور محرمانه، بلکه در راستای کاهش آن تصویب کرد. هدف از این کار آن بود که از استفاده از بانک‌ها به عنوان مجرایی برای پولشویی جلوگیری شود. بانک‌ها طبق این مصوبه ملزم بودند که گزارش‌های مبادلات پولی خود در رابطه با سپرده‌ها و برداشت‌های پولی فراتر از ده‌هزار‌دلار را به اداره خزانه‌داری تسلیم کنند، مگر آنکه مشتری بانک (مثلا یک سوپر مارکت) به طور دائم مبادلات نقدی بزرگی را با آن صورت دهد. بانک‌ها همچنین باید فعالیت‌هایی که مشکوک یا غیرمعمول به نظر می‌آید را گزارش دهند. به زعم لاورنس لیندسی اقتصاددان و از اعضای سابق هیات مدیره فدرال رزرو، دولت توانست در هفتاد و هفت‌میلیون گزارش مرتبط با مبادلات پولی که در فاصله ۱۹۸۷ تا ۱۹۹۵ ارائه شدند، تنها سه‌هزار مورد پولشویی را پیگیری کند. این سه‌هزار پرونده نیز فقط ۸۵۰حکم محکومیت در پی داشتند. این به آن معنی است که به ازای بیش از ۱۳۰هزار گزارش یک حکم محکومیت صادر می‌شود.

قانون میهن‌پرستی ایالات متحده۱۱ که پس از حملات تروریستی سال ۲۰۰۱ به تصویب رسید دامنه دسترسی قانون موارد محرمانه بانک‌ها را افزایش داد. دولت فدرال از آن زمان به بعد موارد اعمال این قانون را زیاد کرد و از جمله جریمه‌های چندمیلیون‌دلاری را بابت تخلفات بانک‌ها از این قانون اعمال نمود. در نتیجه، همه انواع موسسات مالی مخارج خود برای تبعیت از قوانین را افزایش داده‌اند. بخش عمده‌ای از این هزینه‌ها از طریق افزایش کارمزدها و کاهش نرخ بازدهی به دوش مشتریان این موسسات افتاده است.

نتیجه‌گیری

اگر چه طی قرون متمادی نظارت بر موسسات مالی به نحو چشمگیری تغییر یافته، اما هدف از آن عوض نشده است. این هدف عبارت است از حمایت از سپرده‌گذاران وجوه مشخص در برابر خسارات ناشی از ورشکستگی موسسات مالی و تضمین پرداخت به موقع چک‌ها، مطالبات خسارت بیمه و دیگر تعهدات این موسسه‌ها. با این وجود نظارت‌های مالی در برخی مواقع به شدت با ناکامی روبه‌رو شده‌اند. لذا تضمین محصول (در قالب بیمه سپرده، صندوق تضمین بیمه و ...) برای حمایت از سپرده‌گذارها، بیمه‌شده‌ها و مشتریان کارگزاری‌ها در مقابل ناکام ماندن نظارت‌ها ضروری به نظر می‌رسد. اگر چه ظاهرا نظارت‌های مالی از عملکرد خوبی در دنیای صنعتی امروز (به جز ژاپن) برخوردارند، اما سیستم نظارتی کارآیی بالایی ندارد، زیرا دولت عهده دار آن است. به همان نحو که انواع دیگر فعالیت‌های دولتی در حال خصوصی‌ شدن هستند، شاید زمان آن رسیده باشد که نظارت بر موسسات مالی و ریسک‌های مالی همراه با آن به بخش خصوصی واگذار گردد.