نویسنده: برت الی
مترجمان: محمدصادق الحسینی، محسن رنجبر
بخش اول
نظارت‌های مالی در آمریکا و دیگر کشورهای توسعه‌یافته دنیا به دو گروه عمده تقسیم می‌شوند: نظارت‌های مرتبط با امنیت و صحت (safety-and-soundness regulation) و نظارت‌های مربوط به رعایت مقررات ( regulation compliance).

اگرچه در این مدخل بر نظارت‌ بر خدمات مالی در ایالات متحده آمریکا تمرکز شده است، اما آن چه در دیگر نقاط دنیا روی می‌دهد نیز کم و بیش پوشش داده می‌شود.
موسسات مالی اهداف مختلفی را دنبال می‌کنند. موسسات سپرده‌گذاری (بانک‌ها، موسسات وام‌ و پس‌انداز [S&L‌ها] و اتحادیه‌های اعتباری) تعهدات نقدشان (حساب‌های جاری، حساب‌های پس‌انداز و گواهی‌های سپرده که می‌توان آن‌ها را پیش از زمان سررسید به پول نقد تبدیل کرد) را به دارایی‌های نسبتا غیرنقدی مثل وام‌های رهنی مسکن، وام‌های خرید اتومبیل، وام برای تامین مالی موجودی انبار بنگاه‌ها و مانده‌های کارت‌های اعتباری تبدیل می‌کنند.
موسسات سپرده‌گذاری سیستم‌های پرداختی را اعمال می‌کنند که در آن‌ها مانده‌های بانکی از طریق چک، روش‌های الکترونیکی و کارت‌های اعتباری و دبیت‌کارت‌ها انتقال پیدا می‌کنند. شرکت‌های بیمه نیز به دو گروه عمده تقسیم می‌شوند: بیمه‌های عمر و بیمه‌های درمانی که در برابر مرگ، معلولیت و هزینه‌های درمانی حمایت مالی فراهم می‌آورند و بیمه‌های دارایی و حوادث که از افراد در مقابل خسارات ناشی از آتش‌سوزی، بلایای طبیعی، تصادف، کلاهبرداری و مصیبت‌های دیگر حمایت به عمل می‌آورد. کارگزاران بورس و بانک‌های سرمایه‌گذاری مرتبط با آنها نیز از نقشی اساسی در بازارهای سرمایه برخوردارند. کسب‌و‌کارها در این بازارها سرمایه جذب کرده و افراد و سرمایه‌گذاران نهادی (institutional investors) نیز در این بازارها سهام خرید و فروش می‌کنند.
هدف اساسی نظارت‌های مرتبط با امنیت و صحت عبارت است از حمایت از «سپرده‌گذاران وجوه مشخص» (fixed-amount creditors) در مقابل خسارات ناشی از ورشکستگی موسسات مالی که این مبالغ را بدهکارند، طوری که ثبات درونی سیستم مالی تضمین شود. سپرده‌گذاران وجوه مشخص عبارتند از سپرده‌گذاران بانک‌ها، کسانی که از شرکت‌های بیمه مطالبات بیمه‌ای دارند و همچنین دارندگان حساب در شرکت‌های کارگزاری که مقادیر مشخصی پول طلب دارند. افرادی که با سرمایه خود سهام خریده‌اند یا در صندوق سرمایه‌گذاری مشترک اوراق قرضه سرمایه‌گذاری کرده‌اند، سپرده‌گذار وجوه مشخص به شمار نمی‌آیند، زیرا ارزش سرمایه‌گذاری‌های آنها تنها به واسطه ارزش بازاری سرمایه‌گذاری‌‌های شرکت‌های مربوطه مشخص می‌شود. موسسات مالی‌ای که سپرده‌گذاران وجوه مشخص دارند شامل بانک‌ها، S&Lها، اتحادیه‌های اعتباری، شرکت‌های بیمه، کارگزاری‌های بورس و شرکت‌های سرمایه‌گذاری مشترک بازار پول (MMMF) می‌شوند. نظارت‌های مربوط به رعایت مقررات در بازارهای مالی نیز عمدتا در پی حمایت از افراد در برابر رفتار «نامنصفانه» موسسات مالی و همچنین ممانعت از جرایمی مثل «پولشویی» است(شایان ذکر است که مصادیق پولشویی را نمی‌توان به راحتی تعیین کرد).
نظارت‌های مالی در آمریکا توسط ترکیبی از اداره‌های فدرال و ایالتی صورت می‌گیرد. ناظران بانکی فدرال عبارتند از سیستم فدرال‌رزرو، شرکت بیمه سپرده‌ فدرال (FDIC)، اداره ممیزی پول رایج، اداره نظارت بر پس‌اندازها(OTS) و اداره ملی اتحادیه‌های اعتباری. کمیسیون ارز و اوراق بهادار (SEC) نیز بر کارگزاری‌ها، شرکت‌های سرمایه‌گذاری مشترک بازار پول، صندوق‌های سرمایه‌گذاری مشترک اوراق قرضه و بورس، تجارت سهام (از جمله مبادله آن‌ها) و افشای اطلاعات مالی شرکت‌های سهامی عام نظارت می‌کنند. ناظران ایالتی نیز بر بانک‌های دارای مجوز ایالتی، موسسات پس‌انداز و اتحادیه‌های اعتباری و همچنین بر تمامی شرکت‌های بیمه نظارت دارند. در واقع ناظران ایالتی اوراق بهادار، در این حوزه با کمیسیون ارز و اوراق بهادار همکاری می‌کنند.
نظارت بر امنیت و صحت
در نظارت بر امنیت و صحت یا نظارت بر داشتن توانایی پرداخت بدهی‌ها، قصد بر آن است که از ورشکسته شدن موسسات مالی‌ای که سپرده‌گذاران وجوه مشخص دارند، ممانعت شود. با این حال از آن جا که نظارت دولتی نمی‌تواند از تمامی ورشکستگی‌ها جلوگیری کند، دولت‌ها مکانیسمی را به وجود آورده‌اند تا بتوانند حداقل از متضرر شدن سپرده‌گذاران وجوه مشخص و کوچک در مواقعی که یک موسسه سپرده‌گذاری، شرکت بیمه یا شرکت کارگزاری ورشکست می‌شود جلوگیری نمایند. مکانیسم‌هایی چون بیمه سپرده، صندوق‌های ضمانت بیمه و صندوق‌های حمایت از سرمایه‌گذاران را می‌توان به درستی به عنوان گارانتی‌ای دانست که نظارت مالی در کنار خدماتش ارائه می‌دهد، به این معنا که زمانی که «محصول» نهادهای نظارتی (یعنی نظارتی که قرار است از سپرده‌گذاران وجوه مشخص حمایت کند) نتواند از ورشکستگی یک موسسه مالی جلوگیری نماید، این مکانیسم‌ها از سپرده‌گذاران در مقابل خسارات حفاظت می‌کنند.
همانطور که می‌دانیم بانک مرکزی انگلستان در سال ۱۶۹۴ تاسیس شد. از آن زمان به بعد دولت‌ها به بانک‌ها و شرکت‌های بیمه مجوز داده‌اند و برای اطمینان از این که این موسسات هم می‌توانند بدهی‌های خود را پرداخت کنند (یعنی ارزش دارایی‌های آن‌ها فراتر از دیونشان است) و هم از نقدینگی کافی برخوردارند(تا در صورتی که به عنوان مثال مشتریانشان وجوه یا مطالبات بیمه‌ای شان را بخواهند از عهده پرداخت برآیند) نظارت‌هایی را وضع کرده‌اند. امروزه نظارت‌های مالی‌ای که برای جلوگیری از ورشکستگی صورت می‌گیرد، بر نظارت بر سرمایه متمرکز شده است. مقررات ایجاب می‌کند که سرمایه هر موسسه مالی مقدار مثبتی بوده (یعنی سرمایه آن از دیونش بیشتر باشد) و حداقل با نسبتی از دارایی‌های موسسه برابر باشد. دیگر نظارت‌هایی که بر توان بازپرداخت بدهی صورت می‌گیرد از طریق محدود کردن تمرکز قراردادهای وام و سرمایه‌گذاری روی یک طبقه وام‌گیرنده‌ یا محدود کردن مبلغ اعتبار داده شده به هر قرض‌گیرنده، باعث تنوع دارایی می‌شوند.
در سال 1988، ناظران بانکی در کشورهای صنعتی گونه‌ای از نظارت بر سرمایه بانک‌ها را آغاز کردند که امروزه با عنوان بازل I شناخته می‌شود. در این سیستم مقدار سرمایه‌ای که هر بانک باید حفظ می‌کرد با توجه به ریسک دارایی‌هایی که نگهداری می‌کرد، تعیین می‌شد. اگرچه بازل I از بسیاری جهات خام و ابتدایی بود، اما امروزه نیز بانک‌هایی به لحاظ مالی قوی‌ترند که مقدار سرمایه‌ای که حفظ می‌کنند با میزان ریسک دارایی‌های آن‌ها متناسب است. در حال حاضر ناظران بانکی درتلاشند تا استاندارد سرمایه پیچیده‌تری با نام بازل II را پیاده کنند. این که آیا این استاندارد اعمال خواهد شد یا خیر فعلا مشخص نیست. نظارت بر توان بازپرداخت بدهی توسط بازرسانی اعمال می‌شود که ارزش دارایی‌های موسسات را مورد ارزیابی قرار می‌دهند و محدوده دیون آنها که تابعی بسیار مهم در شرکت‌های بیمه دارایی و بیمه سوانح است را تعیین می‌کنند. یک موسسه مالی در صورتی ورشکسته می‌شود (و دیونش از ارزش دارایی‌های آن بیشتر می‌شود) که یک ضرر بزرگ ناگهانی به آن وارد شود یا برای یک دوره مداوم زیانده باشد. به همین نحو بانک یا شرکت بیمه‌ای که به نظر می‌رسد توان بازپرداخت بدهی‌های خود را دارد، در صورتی که در بازرسی‌ها، ناظران با ضرر‌های پنهان مواجه شوند (مثلا در مواردی که ارزش دارایی‌ها بیش از واقع تعیین شده یا دیون به خوبی تشخیص داده نشده باشد) از پرداخت بدهی‌هایش قاصر می‌شود. در اغلب موارد، کلاهبرداری عامل اساسی این گونه ضررها است. حتی مدیران صادق نیز می‌توانند در صورتی که یک بلای طبیعی باعث افزایش درخواست مطالبات بیمه‌ای شود یا ارزش وثیقه‌های وام سقوط کند، ضرر ناگهانی را تجربه کنند. اگر چه در هزار و دویست ‌S&L‌ای که در خلال بحران ‌پس‌انداز و بدهی در دهه 1980 میلادی در آمریکا ورشکست شدند مواردی از کلاهبرداری نیز وجود داشت، اما بخش عمده‌ای از خسارتی که آنها متحمل شدند ناشی از سقوط ارزش املاک به ویژه در تگزاس بود. در سال 1991 کنگره آمریکا، برای کمک به جلوگیری از وقوع بحران‌های مجدد ‌S&L مجموعه‌‌ای از اصلاحات نظارتی با عنوان قوانین تصحیحی فوری را به تصویب رساند تا این اطمینان حاصل آید که ناظران دوباره در تعطیل کردن بانک‌ها و S&Lهای ورشکسته درنگ نخواهند کرد. اگرچه به نظر می‌آید که این تغییرات موثر بوده‌ باشند، اما تاثیرات آن تاکنون در یک بحران بانکی تمام عیار مورد آزمایش قرار نگرفته‌است. در اغلب موارد، بانک‌های ورشکست شده فاقد نقدینگی کافی هستند، یعنی پول نقد کافی برای پرداخت چک‌های مشتریان و تحویل سپرده‌ها را ندارند. این امر به طور قطع و یقین زمانی که مردم به بانک‌ها هجوم می‌آورند اتفاق می‌افتد (رجوع کنید به هجوم به بانک‌ها). نداشتن نقدینگی حتی می‌تواند به بانک‌هایی که می‌توانند بدهی‌هایشان را پرداخت کنند صدمه بزند، اگر چه این اتفاق نسبتا نادر است. کنگره برای پیشگیری از وقوع هراس‌های بانکی ( banking panics) این قدرت را به فدرال رزرو داده است تا در مواقعی که بانک‌ها قادر به پرداخت پول نقد به مشتریان خود نیستند، به عنوان آخرین مرجع وام‌دهی(lender of last resort) وارد عمل شود. این بدان معناست که فدرال رزرو باید آماده باشد، زمانی که هیچ نهاد دیگری حاضر به ارائه وام به بانک‌ فاقد نقدینگی نباشد، به شرط آنکه این بانک بتواند وام خود را با استفاده از باکیفیت‌ترین دارایی‌های خود به طور کامل تضمین نماید، به آن وام دهد. نظارت بر توانایی بازپرداخت بدهی‌ و ملاحظات مرتبط با نقدینگی در مورد شرکت‌های سرمایه‌گذاری مشترک بازار پول کمی با موارد دیگر متفاوت است. این صندوق‌ها طبق تعریف هیچ سرمایه‌ای ندارند، یعنی ارزش دارایی‌های آن‌ها باید همواره مساوی ارزش اسمی سهامی باشد که برای سهامداران خود منتشر ساخته‌اند. قیمت این سهم‌ها معمولا یک‌دلار است. همچنین شرکت‌های سرمایه‌گذاری مشترک بازار پول نمی‌توانند از فدرال رزرو قرض بگیرند. لذا بازرسان کمیسیون ارز و اوراق بهادار باید تعیین کنند که آیا دارایی‌های یک صندوق مشترک را می‌توان به راحتی با قیمت اعلام شده آنها به فروش رساند و نقد کرد یا خیر. از آنجا که در این صندوق‌ها در مقایسه با بیمه سپرده هیچ حمایتی از سپرده‌گذاران وجوه مشخص صورت نمی‌گیرد، تنها می‌توانند در دارایی‌های کم ریسک سرمایه‌گذاری کنند تا ارزش دارایی‌هایشان کاهش نیابد، زیرا چنین اتفاقی می‌تواند باعث شود که مردم به صندوق‌های مشترک هجوم بیاورند (یعنی سهامداران این صندوق‌ها در صورت کاهش ارزش دارایی‌های موجود در صندوق‌ها، همزمان خواهند خواست که سهام خود را نقد کنند). با توجه به این که این شرکت‌ها در پایان سال 2006 از سهام تسویه نشده‌ای معادل 1/2تریلیون‌دلار برخوردار بودند، این نگرانی‌ها به جا و معقول به شمار می‌رود. البته این باور به طور گسترده وجود دارد که در صورت هجوم به این صندوق‌ها، فدرال رزرو نقدینگی اضطراری را برای آنها فراهم خواهد آورد تا ثبات سیستم مالی آمریکا را حفظ کند، هرچند که این اقدام هزینه زیادی بر مالیات‌دهندگان وارد می‌آورد. البته فدرال رزرو این احتمال را رد کرده است. بیمه سپرده و دیگر طرح‌های حمایت از سپرده‌گذاران وجوه مشخص در آمریکا به ویژه در پاسخ به بحران‌های ناشی از شکست در نظارت، طرح‌های مختلفی برای حمایت از سپرده‌گذاران وجوه مشخص به وجود آمده است. تشکیل بیمه سپرده ایالتی به سال 1829 که New York Safety Fund تشکیل شد، باز می‌گردد. در آن زمان چهارده صندوق ایالتی بیمه سپرده به فعالیت مشغول شدند، اما تمامی آنها با بروز رکود بزرگ ورشکسته شدند. در سال 1933 و پس از سقوط نه‌هزار بانک در فاصله 1933-1930 که اکثرا بانک‌های کوچکی بودند، کنگره فرمان تشکیل شرکت بیمه سپرده‌ فدرال (FDIC) را صادر کرد. همچنین مدت کوتاهی پس از آن، کنگره شرکت بیمه وام و پس‌انداز فدرال (FSLIC) را در راستای ضمانت پس‌اندازها و وام‌ها تشکیل داد. پس از بحران وام و پس‌اندازها که نزدیک به 124میلیارد‌دلار روی دست مالیات دهنده‌ها هزینه گذاشت، کنگره FSLIC را ملغی نمود و مسوولیت بیمه سپرده‌های تمامی بانک‌ها و S&Lها را به FDIC واگذار کرد. در حالی که بیمه کردن سپرده‌هایی که در اتحادیه‌های اعتباری نگهداری می‌شدند (موسوم به «بیمه سهم» (share insurance) در سطح ایالتی آغاز شده بود، کنگره در سال 1970 صندوق ملی بیمه سهم اتحادیه‌های اعتباری (NCUSIF) را به وجود آورد تا اعضای اتحادیه‌های اعتباری از همان محافظتی که از بانک‌ها و سپرده‌گذاران S&Lبه عمل می‌آید، برخوردار شوند. امروزه دولت فدرال تمامی سپرده‌گذاران بانک‌ها، S&Lها و اتحادیه‌های اعتباری به استثنای 175اتحادیه اعتباری دارای مجوز ایالتی که از بیمه‌های خصوصی برخوردارند را بیمه می‌کند.