دولت نمی‌تواند به تعهدات مالی خود عمل کند
نویسنده: جفری راجرز‌هامل*
مترجمان:پریسا آقاکثیری، دومان بهرامی راد
منبع: econlib
تقریبا هر کسی می‌داند که مخارج دولت فدرال ایالات متحده به شدت در حال افزایش است. تامین اجتماعی و برنامه‌های درمانی Medicare و Medicaid در افزایش مخارج دولت نقش غیرقابل کتمانی دارند. بسته‌های محرک اخیر نیز این روند را سرعت بخشیده‌اند. در این بین تنها کسانی که به نحو احمقانه‌ای خوشبین‌اند ممکن است امیدوار باشند که سیاست‌مداران از طریق کاهش مخارج و افزایش مالیات‌ها این کسری بودجه عظیم دولت را از بین خواهند برد.

برخی پیش‌بینی می‌کنند که دولت با کمک سیاست‌های انبساطی فدرال رزرو شکاف بین مخارج و دریافتی‌هایش را پر می‌کند. اما من معتقدم که دولت احتمالا اسناد خزانه‌اش را یک جا نکول خواهد کرد؛ به این شکل که بهره این اسناد را پرداخت نخواهد کرد و حتی بخشی از اصل پول را هم پس نخواهد داد.
قبل از اینکه دلایل خود را ارائه دهم، ترجیح می‌دهم نگاهی به تاریخ مالی ایالات متحده بیندازیم. اقتصاددانان از درآمدی که در جریان انتشار پول برای دولت یا بانک مرکزی ایجاد می‌شود، با عنوان «حق ضرب» (seigniorage) یاد می‌کنند. اگر دو ابرتورمی که در هنگامه انقلاب آمریکا و در جریان جنگ‌های داخلی رخ داد را کنار بگذاریم، حق ضرب در این کشور در طول جنگ جهانی دوم به بیشترین مقدار خود رسید. دولت آمریکا در آن زمان تقریبا یک چهارم هزینه‌های جنگ را از حق ضرب تامین کرد. مبلغی که به واسطه حق ضرب به جیب دولت رفت، معادل ۱۲درصد تولید ناخالص داخلی بود. این در حالی است که در زمان تورم بزرگ دهه هفتاد، حق ضرب زیر دو‌درصد مخارج فدرال یا کمتر از نیم‌درصد تولید ناخالص داخلی بود. این کاهش را تا حدودی می‌توان به جهانی شدن نسبت داد زیرا بانک‌های مرکزی به خاطر رقابت بین‌المللی مجبور شدند منضبط‌تر شوند. این امر از سوی دیگر نتیجه سیستم مالی کم‌نقص‌تر و رشد بانکداری ذخیره درصدی (fractional reserve banking) است که در آن بخش عمده پولی که مردم نگهداری می‌کنند به طور خصوصی و توسط بانک‌ها و دیگر موسسات مالی خلق شده‌اند، نه دولت. اکنون نسبت کمی از مانده‌های نقد مردم به شکل سکه و اسکناس‌هایی است که فدرال رزرو منتشر کرده و بخش عمده آن به شکل سپرده‌هایی است که در بانک‌های خصوصی و صندوق‌های بازار پول (money market funds) ایجاد شده‌اند (شایان ذکر است که وجوهی که در صندوق‌های بازار پول سرمایه‌گذاری می‌شوند به راحتی نقد می‌شوند.م). پولی که به طور خصوصی خلق شده باشد، حتی زمانی که حجمش افزایش یابد، هیچ درآمدی برای دولت ایجاد نمی‌کند. بنابراین در ایالات‌متحده و دیگر کشورهای توسعه یافته حق ضرب به یک منبع درآمدی ناچیز تبدیل شده است. تنها در کشورهای فقیر مانند زیمبابوه که سیستم مالی، بدوی است تورم برای دولت درآمد ایجاد می‌کند.
از سوی دیگر، بحران مالی فعلی نیز باعث شده که حق ضرب کاهش یابد. طرح محرکی که برنامه کمک به دارایی‌های مشکل دار(TARP) را در بر می‌گرفت، به فدرال رزرو این اختیار را داد که به ذخایر بانکی بهره بپردازد. این کاری بود که دیگر بانک‌های مرکزی از مدت‌ها قبل انجام می‌دادند. در عرض چند روز، فدرال رزرو این اختیار را به اجرا گذاشت و متعاقب آن ذخایر بانک‌ها به بدهی‌های دولتی تبدیل شد. به پول بدون پشتوانه هیچ بهره‌ای تعلق نمی‌گیرد و بنابراین دولت می‌تواند منابع حقیقی را بدون تقبل مسوولیت مالیاتی در آینده خریداری کند. البته در آینده هم بهره‌ای به اسکناس‌های فدرال رزرو تعلق نخواهد گرفت. اما اکنون، هرگونه حق ضربی که دولت از ایجاد ذخایر بانکی به دست آورد یا به طور کامل از بین می‌رود یا کاهش داده می‌شود. این که این حق ضرب چه قدر کاهش یابد کاملا به تفاوت بین نرخ‌های بهره بازار روی دیگر بدهی‌های دولتی و نرخ بهره ذخایر بستگی دارد. هر چه که این تفاوت کمتر باشد، حق ضرب کمتر می‌شود. در واقع، همچنان که مردم به جای استفاده از پول رایج از کارت‌های بانکی و دیگر اشکال نقل و انتقال الکترونیکی وجوه استفاده می‌کنند، این قید جدید روی حق ضرب شدیدتر می‌شود. بنابراین با توجه به تمام این عوامل، حتی تورم دو رقمی نیز نمی‌تواند امکان ورشکستگی بالقوه دولت ایالات‌متحده را رفع کند.
حال می‌خواهیم بررسی کنیم که دولت تا چه حد می‌تواند درآمد مالیاتی خود را افزایش دهد. شکل یک که مخارج و دریافتی‌های فدرال را از سال ۱۹۴۰ تا ۲۰۰۸ و به شکل‌درصدی از تولید ناخالص داخلی نشان می‌دهد را ملاحظه کنید. دو نکته در این شکل قابل‌توجه است؛ نکته اول رفتار تعجب‌آور درآمدهای مالیاتی فدرال از زمان جنگ کره به بعد است. همان‌طور که می‌بینید، دریافتی‌های نسبی دولت نسبت به مخارج نسبی آن نوسان کمتری داشته است. دریافتی‌های نسبی دولت در نیم قرن گذشته در حدود ۲۰درصد تولید ناخالص داخلی ثابت مانده است. حال اگر تمام تغییراتی که در این سال‌ها در قوانین مالیاتی ایجاد شده را در نظر بگیرید، از این آمار تعجب می‌کنید. در طول این مدت نرخ‌های مالیاتی افزایش و کاهش داشته ولی همان طور که مشاهده می‌کنید، سهم کل درآمد مالیاتی از تولید ناخالص ملی تقریبا ثابت مانده است. این امر دلالت بر آن دارد که این نسبت، سقف ساختاری- سیاسی درآمدهای مالیاتی نسبی در ایالات متحده به شمار می‌رود. از سوی دیگر این امر به این معنی است که تغییرات کسری بودجه به طور عمده از تغییرات مخارج نتیجه گرفته می‌شود و نه نوسان در درآمدهای مالیاتی. دومین نکته‌ای که از شکل می‌توان دریافت این است که در اوج جنگ جهانی دوم، درآمد مالیاتی نسبی به بالاترین رقم خود یعنی تقریبا به ۲۴‌درصد تولید ناخالص داخلی رسید. این امر حاکی از آن است که حتی اگر دولت بتواند درآمد مالیاتی خود را از بیست‌درصد تولید ملی فراتر ببرد، نمی‌تواند از ۲۴‌درصد تجاوز کند.
حال این نکته را در نظر بگیرید که در اولین بودجه باراک اوباما، نسبت درآمد مالیاتی بالای بیست و هشت‌درصد تولید ناخالص داخلی در نظر گرفته شده است. با وجود این که قرار است مخارج دولت با پایان رکود کاهش یابد، تخمین‌هایی که خود دولت اوباما ارائه داده، نشان می‌دهد که مخارج فدرال بالاتر از 22‌درصد تولید ناخالص داخلی خواهد بود. این در حالی است که افزایش مخارج تامین اجتماعی و Medicare در این تخمین‌ها در نظر گرفته نشده است. در سناریوهای بلندمدت بودجه که اخیرا ارائه شده، دفتر بودجه کنگره(CBO) که هیچ وقت به بدبینی بیش از حد مشهور نبوده است، نشان داده که 75 سال دیگر، نسبت مخارج پروژه‌های دولتی به تولید ناخالص داخلی به 35‌درصد افزایش می‌یابد. در این بررسی بهره پرداختی به بدهی‌ها (که میزان آن با توجه به سرعت افزایش درآمد مالیاتی تعیین می‌شود) به حساب نیامده است. با این حال، طبق طرحی که CBO ارائه داده، قرار است درآمدهای مالیاتی نسبی تا آن زمان به 26درصد تولید ناخالص داخلی برسد.
چه قدر خوشبینانه! فرض پشت این طرح‌ها این است که آمریکایی‌ها می‌پذیرند که از این پس بیش از آنچه که در طول سال‌های پس از جنگ جهانی دوم مالیات پرداخته‌اند، مالیات بپردازند. جالب آنکه اگر بهره این بدهی‌های فزاینده را نیز در نظر بگیریم، مخارج فدرال در سال ۲۰۸۳ چیزی بین ۴۴ و ۷۵‌درصد تولید ناخالص داخلی خواهد بود.
همه ما می‌دانیم که اگر درآمدهای آتی ثابت باشد، بدهی‌ای که یک فرد یا موسسه می‌تواند انباشته کند، محدود است. به علاوه ما می‌دانیم که درآمدهای مالیاتی فدرال احتمالا از 20 یا 25‌درصد تولید ناخالص داخلی فراتر نخواهد رفت. اتکا به حق ضرب نیز عملی نخواهد بود. پویایی‌های انتخاب عمومی نیز دلالت بر آن دارند که سیاست‌مداران برای کاهش مخارج تامین اجتماعی، Medicare و Medicaid هیچ انگیزه‌ای نخواهند داشت. همانطور که می‌بینید، چشم انداز پیش رو بسیار ‌ترسناک است. بنابراین عجیب نیست که دولت به گزینه نکول بدهی‌هایش گوشه چشمی داشته باشد.
با وجود آنکه بسیاری از دولت‌ها بدهی‌هایشان را نکول کرده‌اند، اسناد خزانه ایالات متحده مدت‌هاست که بدون ریسک تلقی می‌شود. اما اکنون باید در این تصور تجدید نظر شود. اقتصاددانان بسیاری احتمال داده‌اند که اوراق خزانه نکول خواهد شد. اخیرا رسانه‌ها و موسسات رتبه‌بندی سرمایه‌گذاری نیز ریسک اوراق خزانه را بالاتر در نظر گرفته و این نکته را مطرح کرده‌اند که وقت آن است که ایالات متحده نرخ بهره این اوراق را افزایش دهد. CBO تخمین زده که بدهی ملی ایالات متحده طی ده سال به صد‌درصد تولید ناخالص داخلی خواهد رسید. زمانی که بدهی ملی ژاپن به این سطح رسید، رتبه اوراق بهادار دولتی این کشور تنزل کرد.
کار به جایی کشیده که در فوریه 2009 سوآپ‌های ورشکستگی اعتباری (CDS) باید برای بیمه نکول اوراق خزانه ایالات متحده مبلغ بیشتری می‌پرداختند تا بیمه نکول اوراق بهادار شرکت‌هایی نظیر پپسیکو، ‌ای بی اِم و مک دونالدز. البته باید این نکته را هم در نظر داشت که از آنجا که پرداخت بابت نکول در سوآپ‌هایی که برای اوراق بهادار خزانه ایالات متحده خریداری شده‌اند بیشتر به یورو صورت می‌گیرد، ریسک تبدیل ارز نیز در نظر گرفته می‌شود. شاید به همین دلیل است که همگام با یک کاهش معتدل در ارزش دلار، اضافه پرداخت این سوآپ‌ها برای اوراق بهادار ده ساله از 100‌واحد پایه به تقریبا 30‌واحد کاهش یافت. با این حال حتی می‌توان گفت که سوآپ‌های اعتباری احتمال نکول اوراق خزانه را کمتر از واقع تخمین می‌زنند. نکول اوراق خزانه می‌تواند بر بخش مالی اثر بدی بگذارد و حتی عملکرد بیمه‌گرهایی را که خود این سوآپ‌ها را تحت‌پوشش قرار می‌دهند، تحت‌تاثیر قرار دهد. البته خریداران سوآپ اوراق خزانه ایالات متحده این ریسک را نادیده نگرفته‌اند و نگرانی خود را در اضافه پرداخت کمتر از قبل برای بیمه‌های کم ارزش‌تر منعکس کرده‌اند.
این پیش‌بینی که اوراق خزانه در نهایت نکول می‌شوند بی‌فایده است مگر این که زمان آن را هم پیش‌بینی کنیم. به این منظور، باید این حقیقت را در نظر بگیریم که ساختار مالی دولت ایالات متحده در حال حاضر دو حفاظ دارد. یک حفاظ بین بدهی خزانه و تعهدات تامین مالی نشده، که از طریق صندوق‌های‌تراست تامین اجتماعی، Medicare و دیگر برنامه‌های بیمه فدرال ایجاد شده است. این حفاظ این توهم را در سرمایه‌گذاران ایجاد می‌کند که وضعیت مالی متزلزل بیمه اجتماعی بر بدهی رسمی دولت اثر مستقیم ندارد. اما با توجه به طرح‌های اخیری که در مورد صندوق‌های‌تراست داده شده، صندوق‌تراست بیمه بیمارستانی (HI) در سال ۲۰۱۷ خالی خواهد شد و صندوق‌تراست تامین اجتماعی(OASDI) نیز تا سال ۲۰۳۷ ته می‌کشد. با وجودی که دیگر بخش‌های Medicare قبلا هم از درآمد عمومی تامین مالی شده‌اند، اما زمانی که HI و OASDI از درآمدهای عمومی استفاده کنند، می‌توان گفت که حفاظ اول کاملا از بین رفته است. حال اگر سرمایه‌گذاران، بهره بالاتری روی اوراق خزانه درخواست کنند مشکلات با سرعت بیشتری سیستم را به فروپاشی خواهند کشاند. در آن موقعیت سیاست‌مداران دیگر نمی‌توانند واکنش نشان دهند. واضح است که این تنها یک پیش‌بینی است اما من معتقدم که در مورد چارچوب زمانی به ما دید خوبی می‌دهد.
دومین حفاظ مالی بین پول رایج ایالات متحده و بدهی دولتی وجود دارد. غیرممکن نیست که فدرال رزرو همان گزینه‌ای که زیمبابوه انتخاب کرد را برگزیند و بدهی ملی را به طور غیرمستقیم و از طریق ابرتورم از سر خود باز کند. اما حدس من این است که دولت ایالات متحده بین «کاهش شدید ارزش دلار و بی ارزش شدن بدهی ملی» و «نکول کردن بدهی‌ها و نجات‌دلار»، دومی را انتخاب کند. اوراق خزانه نسبت به دلارهای منتشرشده توسط بانک مرکزی مطالبات درجه دو به شمار می‌روند. البته تاثیر این دو گزینه در توان مالیات‌گیری نیز در این اولویت‌بندی بی تاثیر نیست. البته یک بار پس از انقلاب آمریکا، ایالات‌متحده اسکناس‌هایش را از اعتبار ساقط کرد ولی بدهی‌هایش را به طلا بازپرداخت کرد.
درست است که پول بدون پشتوانه برخلاف استاندارد طلا، باعث می‌شود که نتوان به راحتی سرنوشت پول دولتی را از بدهی‌اش متمایز کرد. اما همانطور که در تجربه روسیه در سال ۱۹۹۸ دیدیم، دولت‌ها‌ ترجیح می‌دهند که بدهی شان نکول شود اما پول بدون پشتوانه کشورشان فرونپاشد.
تنها در جریان ایجاد حق ضرب نیست که دولت‌ها از تورم نفع می‌برند. تورم ارزش حقیقی بدهی دولتی را کاهش می‌دهد و اگر انتظارات تورمی کامل نباشند با وجود کاهش ارزش پول، بهره‌ای که دولت می‌پردازد افزایش نمی‌یابد. این همان چیزی است که در طول تورم بزرگ دهه هفتاد، زمانی که بهره سرمایه‌گذاری در اوراق خزانه منفی بود اتفاق افتاد. در آن زمان دولت توانست از این راه معادل یک‌درصد تولید ناخالص داخلی (که دو برابر مبلغی بود که از حق ضرب به دست آورد) ایجاد کند. اما امروزه سرمایه‌گذاران باهوش‌ترند و با چیزی کمتر از ابرتورم نمی‌شود پولشان را بالا کشید.
من انکار نمی‌کنم که نکول اوراق خزانه می‌تواند با تورم همراه شود. انتظارات تورمی، همراه با این حقیقت که بخشی از پایه پولی در واقع بدهی دولتی است باعث می‌شود که سرنوشت بدهی‌های دولتی و پول دولتی به هم گره بخورند. به این دلیل ایالات متحده می‌خواهد این رابطه را بین بدهی دولتی و پول دولتی از بین ببرد و از حفاظ مالی دوم حفاظت کند.
اما این امکان وجود دارد که شرایط بدتر از آن چیزی شود که دولت پیش‌بینی می‌کند: ممکن است هم اوراق قرضه نکول شوند و هم با یک تورم جدی مواجه شویم. البته من فکر نمی‌کنم که این تورم قبل از نکول بدهی‌ها اتفاق بیفتد.
آیا هنوز شک دارید که خزانه بدهی‌هایش را نکول خواهد کرد؟ گزینه زیمبابوه نشان می‌دهد که دیگر گزینه‌ها نیز با نتایج مصیبت باری همراه خواهند شد. مثلا ممکن است بدهی‌ها نکول نشود و در عوض کنگره اعلام کند که بخش مهمی از مزایایی که قرار بوده به برخی افراد تعلق گیرد پرداخت نخواهد شد.
اگر Medicare کاملا کنار گذاشته شود، آنگاه تعهدات پرداخت نشده تامین اجتماعی را می‌توان پرداخت. در واقع، یکی از مباحثی که در دفاع از ملی شدن خدمات سلامتی ارائه می‌شود این است که این اقدام می‌تواند هزینه‌های Medicare را کاهش دهد. اما قبل از اتخاذ چنین سیاستی باید عملکرد سیستم سلامت در دولت‌های رفاه مانند بریتانیا در نظر گرفته شود. در بریتانیا خدمات سلامتی تحت کنترل کامل دولت از آغاز سهمیه‌بندی شده بود. این در حالی است که در آمریکا به Medicare یارانه تعلق می‌گیرد. درست است که سهمیه‌بندی می‌تواند هزینه خدمات سلامتی را کاهش دهد اما بعد از چهل سال که در ایالات متحده به خدمات سلامتی یارانه تعلق گرفته
چه قدر احتمال دارد که مردم با سهمیه‌بندی کنار بیایند یا اصلا سیاست‌مداران اقدامی در این زمینه انجام دهند؟ به علاوه اگر نخواهیم خودمان را گول بزنیم باید اعتراف کنیم که سهمیه‌بندی باید بسیار شدید باشد تا بتواند بحران مالی آتی را از سر راه بردارد.



از سوی دیگر، نسبت درآمد مالیاتی دولت به تولید ناخالص داخلی در دیگر دولت‌های رفاه بیشتر از ایالات متحده است. مثلا در دانمارک و سوئد این نسبت تقریبا برابر 50‌درصد است. اما آیا ایالات متحده چنین مسیری را طی خواهد کرد؟ بگذارید تمام تفاوت‌های اقتصادی، سیاسی و فرهنگی بین کشورهای اروپایی و ایالات متحده را نادیده بگیریم.
دولت‌های محلی و ایالتی در کنار دولت فدرال به‌اندازه ۲۸‌درصد تولید ناخالص داخلی ایالات متحده مالیات می‌گیرند. این رقم تنها پنج‌واحد‌درصد از کانادا کمتر است. به یاد آورید که طبق طرح‌های CBO، در صورتی که بهره پرداختی فزاینده ناشی از بدهی ملی را در نظر نگیریم، مخارج فدرال برای سال ۲۰۸۲ به تقریبا ۳۵‌درصد تولید ناخالص داخلی خواهد رسید. بنابراین برای این که دولت ورشکست نشود و مالیات‌ها همگام با مخارج افزایش یابند، نسبت درآمد مالیاتی به تولید (با احتساب درآمدهای محلی، ایالتی و فدرال) تا آن زمان باید به ۴۵‌درصد تولید ناخالص داخلی برسد، یعنی ۱۵‌واحد‌درصد بالاتر از نسبتی که در اوج جنگ جهانی دوم با آن روبه‌رو بودیم. این نسبت از نسبت مالیات به تولید در بریتانیا و آلمان نیز بیشتر است و تقریبا با نرخی که در نروژ و فرانسه وجود دارد برابر است. حال اگر تاخیر معنی داری بین افزایش مخارج و افزایش مالیات‌ها وجود داشته باشد، بدهی انباشته شده باعث می‌شود که این نسبت بیشتر هم بشود. نکته مهم این است که این تخمین‌ها بر فروض اقتصادی و جمعیتی CBO و این فرض که مالیات محلی و ایالتی نسبت به تولید هیچ افزایشی نشان نخواهد داد، متکی است. فروض بدبینانه‌تری هم می‌توان اتخاذ کرد.
حتی این فرض که مالیات فدرال می‌تواند به‌ اندازه کافی سریع افزایش یابد، طوری که از درآمد مالیاتی نسبی در جنگ جهانی دوم به شدت بالاتر باشد، بسیاری از حقایق را نادیده می‌گیرد. تمام سوسیال دموکراسی‌ها با همین مشکلات مالی در بودجه دولت رو به رو هستند. حتی در دولت‌های رفاهی که نرخ مالیاتی بالایی دارند، بیمه اجتماعی‌ای که دولت آن را تامین مالی می‌کند نمی‌تواند در بلندمدت دوام آورد. ایالات متحده هم با وجودی که بیمه اجتماعی را دیرتر از اغلب دیگر دولت‌های رفاه آغاز کرد، باز هم به خاطر سوبسیدی که به Medicare تعلق می‌گیرد با مشکلات عدیده‌ای دست و پنجه نرم می‌کند. به عبارت دیگر، دولت‌های سوسیال دموکرات نیز مانند دولت‌های سوسیالیست محکوم به نابودی‌اند. سوسیالیسم همان‌طور که لودویگ میزس و فردریک‌هایک پیش‌بینی کرده بودند، نابود شد. میزس گفته بود که اقتصاد مختلط بی ثبات است و پویایی‌های مداخله ناگزیر آن را به سوسیالیسم یا لسه فر سوق می‌دهد. اما میزس این بار در اشتباه بود. تجربه یک سده‌ای به ما یاد داده که انتخاب عمومی، اقتصادهای بازار و دستوری را به دولت مشتری مدار و معامله گر تبدیل می‌کند.
بیمه‌های اجتماعی‌ای که دولت‌ها ارائه می‌کنند، همزمان نه قابل توقفند و نه راضی‌کننده و همین امر دولت‌های رفاه را به نابودی می‌کشاند. سیستم‌های خدمات سلامتی‌ای که به طور کامل تامین مالی شده باشند می‌توانند دوام بیاورند، اما سیاست‌مداران انگیزه‌ای برای اجرای آن‌ها ندارند. انگیزه سیاست‌مداران برای تبدیل این سیستم‌ها به سیستمی که در آن پرداخت بر عهده خود بیمار باشد، از آن هم کمتر است.
در آخر باید به این نکته اشاره کنم که این که آیا فروپاشی محتوم سوسیال دموکراسی‌ها خوب است یا نه، کاملا بستگی به سیستمی دارد که جایگزین آن‌ها می‌شود.
*جفری راجرز‌هامل استاد اقتصاد دانشگاه سن خوزه است. برخی از نوشته‌های وی را می‌توانید در وبلاگ گروهی Liberty & Power بیابید.