ارزیابی مرکز پژوهش‌های مجلس از
تصمیمات دولت برای پول نفت در بودجه سال آینده - ۱۱ بهمن ۸۶
بند «ه» ماده واحده لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ به صورتی ارائه شده که تصمیم‌گیری در زمینه رابطه مالی دولت و وزارت نفت (شرکت ملی نفت) را به دولت واگذار کرده است.
بند «ه» ماده واحده لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ به صورتی ارائه شده که تصمیم‌گیری در زمینه رابطه مالی دولت و وزارت نفت (شرکت ملی نفت) را به دولت واگذار کرده است.
این امر به معنی واگذاری اختیار قانون‌گذاری مجلس شورای اسلامی به دولت در زمینه مهم‌ترین بخش مالی بودجه است. به عبارت دیگر، با تصویب این بند، مجلس شورای اسلامی در سال 1387 هیچ گونه دخل و تصرفی در زمینه نحوه استفاده از وجوه حاصل از صادرات نفت خام، فروش داخلی نفت خام، مایعات و میعانات گازی، فرآورده‌های نفتی، تولید و فروش گاز طبیعی و تصفیه‌شده و فروش برق نخواهد داشت. از آنجا که تعیین چگونگی رابطه مالی دولت و نفت یکی از مسائل مهم و اساسی کشور است، به نظر می‌رسد تبیین این رابطه نیاز به تدوین قانون جامع نفت و اساسنامه شرکت‌های ملی نفت، گاز و پتروشیمی دارد و طرح این مساله در قالب‌بندی از ماده واحده صحیح نیست. همچنین در لایحه بودجه سال 1387، مجموع استفاده از منابع ناشی از نفت 9/416هزار میلیارد ریال است که 26درصد نسبت به سال گذشته رشد دارد. بخش اول این گزارش روز سه‌شنبه در همین صفحه درج شد.
۲-۳.برخی اشکالات بند «ه»
1-3-2. واگذاری اختیار قانون‌گذاری به دولت: اصولا تنظیم رابطه مالی و نوع فعالیت‌های شرکت‌ها بر طبق اساسنامه صورت می‌گیرد. همان طور که می‌دانیم درخصوص اساسنامه شرکت ملی نفت، سالیان طولانی است که دولت وعده آن را داده و مجلس ملزم به تصویب آن است ولی در عمل اتفاقی نیفتاده است. بند «ه» لایحه به معنای آن است که رابطه مالی که باید در اساسنامه تعیین و اساسنامه باید برای تصویب به مجلس ارائه شود عملا به دولت واگذار شده و دولت مجاز خواهد بود نسبت به تنظیم رابطه مالی شرکت ملی نفت و دولت بر اساس سیاست‌های خود اقدام نماید و از این حیث عملا جایگزین مجلس شود که با توجه به سالیان طولانی انتظار مجلس برای ارائه اساسنامه شرکت ملی نفت؛ این امر به هیچ وجه قابل دفاع نمی‌باشد.
۲-۳-۲. بند «ه» به معنی اجازه دادن به دولت در زمینه تصمیم‌گیری درباره هزارها میلیارد ریال ارزش نفت خام و گاز تولیدی در سال ۱۳۸۷است. به عبارت دیگر دولت مشخص می‌کند چه سهمی از ارزش نفت خام در اختیار شرکت ملی نفت، چه سهمی بابت یارانه‌های انرژی و ... قرار می‌گیرد. همچنین دولت مجاز خواهد بود با تغییر قیمت‌های تمام‌شده برآوردی برق و حامل‌های انرژی به طور مکرر از حساب ذخیره ارزی برداشت کرده و در واقع سقف بودجه را تغییر دهد. این رویه اولا مغایر اصل ۵۲ قانون اساسی است. زیرا ارقام بودجه با تغییر مصوبات دولت تغییر خواهد کرد. ثانیا مغایر اصل ۵۳قانون اساسی است. زیرا پرداخت‌هایی انجام خواهد شد که سقف اعتبارات آن توسط مجلس شورای اسلامی معلوم و مصوب نیست. ثانیا مغایر اصل ۵۵ قانون اساسی است، زیرا مبنای نظارت، مصوبات هیات وزیران خواهد بود و ایرادهای احتمالی دیوان محاسبات با تغییر مصوبات هیات‌وزیران خواهد بود و ایرادهای احتمالی دیوان محاسبات با تغییر مصوبات هیات‌وزیران قابل رفع است.
3-3-2. با فقدان تبصره «11» قوانین بودجه سال‌های اخیر و لغو تبصره «38» قانون بودجه سال 1358، عملا اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب سال 1356، ملاک عمل قرار خواهد گرفت و همه تصمیم‌ها در زمینه مصارف منابع ناشی از نفت در مجمع عمومی شرکت ملی نفت ایران به ریاست رییس‌جمهوری گرفته می‌شود و در عمل امکان اعمال نظرات مجلس در مصرف منابع ناشی از نفت به دولت واگذار می‌شود. با توجه به اساسنامه مذکور امکان صرف منابع مذکور در سایر بخش‌های اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی از طریق مصوبه مجمع میسر است.
۴-۳-۲. قیمت‌گذاری گاز (گاز مصرف داخلی و گاز مصرفی مورد نیاز شرکت‌های تابعه وزارت نفت)، فرآورده‌های نفتی، برق و نفت خام مصرف داخلی مورد نیاز قرار نگرفته است. لذا با توجه به ماده (۳) قانون برنامه چهارم توسعه، قیمت‌گذاری نیاز به ارائه لایحه تا شهریور ماه هر سال دارد و در غیاب ارائه لایحه مربوط، قیمت‌های سال ۱۳۸۶ (آن هم بدون تخفیف‌های اعمال شده برای وزارت نفت در سال ۱۳۸۶)۱ به مبنای عمل خواهد بود.
5-3-2. واریز معادل ریالی صادرات نفت خام و فروش فرآورده‌های نفتی توسط بانک‌مرکزی به حساب درآمد عمومی به عنوان یک دستور قابل تلقی است. اما قابلیت اجرایی و ماخذ قانونی برای تلقی این درآمدها به عنوان درآمد عمومی با توجه به ماده (37) قانون محاسبات عمومی وجود ندارد.2 زیرا نخست، لغو تبصره «38» قانون بودجه سال 1358 و فقدان احکامی نظیر احکام تبصره «11» قوانین بودجه سال‌های اخیر به معنای ملاک عمل قرار گرفتن اساسنامه قانونی شرکت ملی نفت ایران و تلقی درآمد ناشی از صادرات نفت خام و فرآورده‌ها به عنوان درآمد شرکت مزبور است (تبصره «1» ماده (51) و ماده (54) اساسنامه).
دوم اینکه، با وجود ماده (۳۷) قانون محاسبات، عمومی وجود درآمد در حساب‌های درآمد عمومی ضمن قوانین بودجه، مجوزی برای وصول از اشخاص تلقی نمی‌شود، لذا نمی‌شود درآمدهای شرکت ملی نفت ایران را به اعتبار وجود درآمد برای شرکت مزبور، تحت سرفصل درآمدهای عمومی، به حساب آورد.
6-3-2. کماکان وجوه حاصل از صادرات فرآورده‌های نفتی با توجه به استنباط غالب، حسب عرف، در زمره درآمدهای شرکت ملی نفت ایران قرار دارد؛ بدون اینکه مبنایی قانونی برای آن وجود داشته باشد (ماده 120 برنامه سوم توسعه در برنامه چهارم تنفیذ نشده است).
۷-۳-۲. با توجه به بند «۴-۴» فوق و ملاک عمل قرار گرفتن اساسنامه شرکت ملی نفت ایران با حذف تبصره «۱۱» تصرف دولت در وجوه مزبور نیازمند تعیین تکلیف قانونی بوده و از آنجا که بخش عمده‌ای از منابع بودجه عمومی دولت، از این طریق تامین می‌شود، تعیین تکلیف این وجوه یک ضرورت اساسی است.
8-3-2. به رغم تصویب جدول 8 قانون برنامه چهارم توسعه، از آنجایی که بهره مالکانه مندرج در ماده (3) لایحه برنامه چهارم توسعه حذف شده، عملا جدول مزبور فاقد موضوعیت و ماخذ قانونی است و ضمنا وجود جدول مزبور، مجوزی برای تصرف دولت در وجوه حاصل از صادرات نفت خام تلقی نمی‌شود. بالاخص که وجود تبصره «11» ضمن قوانین بودجه سنواتی برنامه چهارم توسعه، مبنای واریز وجوه ارزی مازاد به حساب ذخیره ارزی بوده است که چون در بند «ه» در این رابطه، نیز مطلبی ارائه نشده، مبنای قانونی مشخص برای واریز وجوه مازاد ارزی به حساب ذخیره ارزی وجود ندارد.
۹-۳-۲. با حکم بند «ه» دولت مجاز می‌شود قیمت‌های آزاد و تکلیفی فرآورده‌های نفتی، گاز طبیعی و برق را خود تعین کند و مابه‌التفاوت سهمیه‌های آزاد و تکلیفی را به صورت یارانه در اختیار دستگاه قرار دهد. با این ساز و کار برداشت از حساب ذخیره بدون کسب اجازه مجلس مجاز می‌شود که این امر برخلاف ماده «۱» قانون برنامه چهارم توسعه است.
10-3-2. تداوم عدم شفافیت در زمینه تامین مابه‌التفاوت قیمت فروش فرآورده‌های نفتی در داخل و قیمت صادراتی آنها و برداشت از حساب ذخیره ارزی جهت تامین مابه‌التفاوت بدون انعکاس در بودجه کل کشور.
۱۱-۳-۲. عدم ارائه گزارش‌های مربوط به عملکرد تولید نفت و گاز به مجلس شورای اسلامی.
12-3-2. بلاتکلیف بودن مجوز صادرات نفت خام جهت معاوضه با بنزین توسط شرکت ملی نفت ایران.
۱۳-۳-۲. ملاک عمل قرار گرفتن ماده (۳۹) اساسنامه شرکت ملی گاز ایران به علت حذف موارد قانونی مربوط به تعیین سهم شرکت مزبور از درآمد حاصل از فروش گاز خام تولیدی به علت سکوت بند «ه» پیشنهادی در این ارتباط.
14-3-2. نکته بسیار حایز اهمیت در بند «ه» واگذاری تعیین پرداخت مابه‌التفاوت قیمت تمام شده با قیمت تکلیفی به تشخیص دولت است.
از آنجایی که حسب ماده (۳) قانون برنامه چهارم توسعه، قیمت‌گذاری در مورد کالاهای فوق با مجلس شورای اسلامی است، لذا تفویض این اختیار طی این ماده به دولت خلاف ماده مزبور بوده و محتمل است منجر به بیش برآوردی قیمت تمام شده گردیده و با توجه به این که تعیین قیمت تکلیفی نیز به عهده هیات وزیران است، می‌تواند منجر به افزایش مبلغ مابه‌التفاوت و برداشت بی‌رویه از این بابت از حساب ذخیره ارزی شود.
15-3-2 . با توجه به بند «هـ» مورد بحث، شرکت ملی نفت ایران باید مشابه سایر شرکت‌های دولتی مبادرت به پرداخت مالیات و سود سهام از محل سود ویژه سالانه خود کند.
اما چون در تبصره «۱۱» قوانین بودجه سال‌های ۱۳۸۴ الی ۱۳۸۶ در این مورد درصدی از درآمد نفت‌خام تولیدی به این امر اختصاص یافت، بیم آن می‌رود که دولت به استناد بند «هـ» پیشنهادی، ضمن تعریف رابطه مالی بین خود و وزارت نفت (شرکت ملی نفت ایران) مبادرت به تکرار یا تعیین درصدهای مزبور یا مشابه آن کند که این امر نیز خلاف قانون و فاقد مجوز قانونی
است.
۱۶-۳-۲ . در تبصره «۱۱» به دولت اجازه داده می‌شد نسبت به عقد قرارداد با شرکت نفت براساس مقررات این بند اقدام کند. قانونگذار در بند مذکور ضوابط و مقرراتی در این خصوص وضع و چارچوب رابطه حقوقی و مالی بین دولت و شرکت نفت را مشخص کرده بود، اما در حکم پیشنهادی تعیین رابطه مالی و حقوقی بین دولت و وزارت نفت به طور مطلق و بدون تعیین ضوابط و مقررات خاصی به دولت سپرده شده است. تفویض اختیار
به طور مطلق و بدون تعیین چارچوب از سوی قانونگذار مغایر اصل هشتاد و پنج قانون اساسی است.
۳-۳ - استفاده از منابع ناشی از نفت در منابع عمومی دولت
در سال‌های اخیر منابع ناشی از نفت از طریق ردیف‌های متعددی وارد بودجه عمومی دولت می‌شوند. یکی از این ردیف‌ها منابع حاصل از صادرات نفت‌خام است که همان طور که در جدول دیده می‌شود در سال 1387 به حدود 140549میلیارد ریال می‌رسد و حدود 4/4درصد رشد دارد.
علاوه بر این رقم، منابع حاصل از صادرات نفت‌خام برای واردات بنزین و گازوئیل (۳۰۰۰۰میلیارد ریال) مالیات عملکرد شرکت ملی نفت ایران (۳۶۷۰۰میلیارد ریال) و سود سهام دولت در شرکت ملی نفت ایران (۵۸۷۰۰میلیارد ریال) نیز همگی ماهیتی نفتی دارند که نمی‌توان آنها را منابع غیرنفتی در نظر گرفت.
علاوه بر این واضح است که منابع حاصل از برداشت از حساب ذخیره ارزی نیز ماهیتی کاملا نفتی دارد و باید در مجموع منابع ناشی از نفت لحاظ شود (150936میلیارد ریال). با این حساب در لایحه بودجه سال 1387 مجموع منابع ناشی از نفت مورد استفاده 416905میلیارد ریال است که 26درصد نسبت به سال گذشته رشد دارد (جدول 1).
البته ارقام فوق نیز بیانگر همه منابع ناشی از نفت که توسط دولت استفاده می‌شود، نیست. سالانه هزارها میلیارد ریال بابت مابه‌التفاوت قیمت آزاد و فروش داخل حامل‌های انرژی از حساب ذخیره ارزی برداشت می‌شود بدون این که اثری در بودجه داشته باشد.
همچنین برخلاف سال‌های گذشته که دولت در قالب تبصره «11» اجازه کلی این برداشت را از مجلس می‌گرفت، امسال در قالب بند «هـ» اختیار تعیین یارانه‌ها را به طور کلی از مجلس طلب کرده است.
4-3 . اقلام عمده بودجه شرکت ملی نفت ایران براساس لایحه
بخشی دیگر از منابع ناشی از نفت در شرکت‌های تابعه وزارت نفت به ویژه شرکت ملی نفت ایران هزینه می‌شود.
در سال‌های قبل بودجه شرکت‌های تابعه وزارت نفت همانند سایر شرکت‌های دولتی به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسید. اما امسال بودجه شرکت‌های دولتی از لایحه حذف و فقط به صورت اسناد پشتیبان، جهت اطلاع نمایندگان مجلس ارائه شده است که خلاف قانون اساسی و مقررات موضوعه کشور است.
1-3-4. محاسبه درآمد صادرات نفت‌خام
با فرض صادرات ۴/۲میلیون بشکه در روز و قیمت ۶۰ دلار در هر بشکه و نرخ برابری دلار معادل ۸۹۰۰ ریال، درآمد کلی صادرات نفت‌خام در سال ۱۳۸۷ حدود ۲/۵۳میلیارد دلار یا معادل ۴۷۳۹۸۲میلیارد ریال می‌شود.
میزان صادرات نفت‌خام در سال (میلیون بشکه)
۶/ ۸۸۷=۳۶۵×۴۳۱/ ۲
مبلغ صادرات به دلار
109$×53/2=$ا60 × 106 × 887/6
مبلغ صادرات به ریال
۱۰۹ × ۴۷۳۹۸۲ =۸۹۰۰ ×۱۰۹ ×۵۳/۲
اگر از این مبلغ سهم دولت را 2/83درصد و سهم شرکت نفت را 8/16(1)درصد در نظر بگیریم، آنگاه سهم دولت 394353میلیارد ریال خواهد بود.
در این صورت با توجه به این که براساس ردیف ۲۱۰۱۰۱ دولت رقمی معادل ۱۴۰۵۴۹میلیارد ریال را جزو منابع خود در نظر گرفته و همچنین براساس ردیف ۲۱۰۱۰۳ رقمی معادل ۳۰۰۰۰میلیارد ریال به عنوان منابع حاصل برای واردات بنزین در نظر می‌گیرد رقم ۲۲۳۸۰۴میلیارد ریال (معادل ۲۵میلیارد دلار) باقی می‌ماند که باید به حساب ذخیره ارزی واریز شود. البته در سال ۱۳۸۷ رقمی به میزان ۱۵۰۹۳۶میلیارد ریال (معادل ۱۷میلیارد دلار) برداشت از موجودی حساب ذخیره ارزی در نظر گرفته شده است.
2-3-4. محاسبه ارزش نفت‌خام تولیدی
با فرض تولید ۹۸۱/۳میلیون بشکه نفت‌خام در روز در سال ۱۳۸۷ و قیمت هر بشکه ۶۰ دلار و نرخ برابری دلار معادل ۸۹۰۰ ریال ارزش نفت‌خام تولیدی ۲/۸۷میلیارد دلار یا معادل ۷۷۵۹۳۷میلیارد ریال می‌شود.
میلیارد ریال 775937=8900 ×60×365×981/3
با فرض این که ۸/۱۶درصد ارزش نفت‌خام تولیدی یعنی ۱۳۰۳۵۷میلیارد ریال (معادل ۷/۱۴میلیارد دلار) سهم شرکت ملی نفت باشد، سهم دولت از ارزش نفت‌خام تولیدی ۶۴۵۵۷۹میلیارد ریال می‌شود.
(معادل 5/72میلیارد ریال)
3-3-4. محاسبه ارزش گاز مصرفی
با فرض فروش حدود ۱۴۰میلیارد متر مکعب در سال ۱۳۸۷ و نرخ
690 ریال به ازای هر متر مکعب، ارزش گاز مصرفی در سال 1387، حدود 96600میلیارد ریال می‌باشد. با فرض این که همانند سه سال اخیر 64درصد ارزش گاز سهم دولت و 11درصد سهم شرکت ملی نفت ایران و مابقی سهم شرکت ملی گاز باشد، سهم دولت از ارزش گاز مصرفی رقم 61824میلیارد ریال و سهم شرکت ملی نفت رقم 10640میلیارد ریال می‌شود.
ارزش گاز مصرفی ریال
109×96600=690× 109×140
سهم دولت ریال
۱۰۹× ۶۱۸۲۴=۰/۶۴×۱۰۹×۹۶۶۰۰
سهم شرکت نفت ریال
109× 1036=0/11×109×96600
در این صورت کل سهم دولت از ارزش نفت خام تولیدی و گاز مصرفی در سال ۱۳۸۷ حدود ۷۰۷۴۰۳میلیارد ریال (۶۱۸۲۴+۶۴۵۵۷۹) برآورد می‌شود. از این محل دولت برای حامل‌های انرژی (فرآورده نفتی و گاز و برق) مبلغی حدود ۴۱۱۰۰۰میلیارد ریال پرداخت خواهد کرد. همچنین رقم ۱۷۰۵۴۸میلیارد ریال (ردیف ۲۱۰۱۰۰) به عنوان منابع عمومی سال ۱۳۸۷ در نظر گرفته شده است. با کسر رقم‌های مذکور از کل سهم دولت از ارزش نفت‌خام تولیدی و گاز مصرفی چیزی حدود ۱۲۵۸۵۴ (۱۴میلیارد دلار) باقی خواهد ماند. ضمنا بابت سود سهام شرکت نفت ۵۸۷۰۰میلیارد ریال و بابت مالیات شرکت نفت ۳۶۷۰۰میلیارد ریال در منابع عمومی سال ۱۳۸۷ منظور شده است.
در ضمن براساس بند «ه» ماده واحده دولت مجوز کلی پرداخت مبلغ نامعلوم که بنا بر محاسبات انجام شده حدود 411هزار میلیارد ریال (معادل 46میلیارد ریال) خواهد بود برای یارانه حامل‌های انرژی از مجلس طلب کرده است.
ارسال نظر