بودجه سال آینده انقباضی است یا انبساطی؟
نخستین ارزیابی‌ها از بودجه ۸۷
در عین حال، به اعتقاد صاحبنظران اقتصادی، رقم واقعی این شکاف بسیار بیشتر از رقم عنوان شده در لایحه بودجه است، چرا که میزان عملکرد هزینه‌های جاری در سال‌جاری بیش از ۴۲هزار میلیارد تومان بوده و قطعا رقم ۴۴هزار میلیارد تومان،. هزینه‌های جاری سال آینده را کفاف نخواهد داد، ولی دولت برای کم‌نمایی شکاف بین درآمدهای مالیاتی و بودجه جاری، همانند سال قبل، اقدام به برآورد پایین هزینه‌های جاری کرده است، چون می‌تواند در فرصت مناسب همانند امسال با جابه‌جایی منابع از عمرانی به جاری مشکل کسری بودجه جاری را برطرف کند. امسال سه هزار و ۶۰۰میلیارد تومان از منابع عمرانی به هزینه‌های جاری انتقال یافت.
در عین حال، به اعتقاد صاحبنظران اقتصادی، رقم واقعی این شکاف بسیار بیشتر از رقم عنوان شده در لایحه بودجه است، چرا که میزان عملکرد هزینه‌های جاری در سال‌جاری بیش از ۴۲هزار میلیارد تومان بوده و قطعا رقم ۴۴هزار میلیارد تومان،. هزینه‌های جاری سال آینده را کفاف نخواهد داد، ولی دولت برای کم‌نمایی شکاف بین درآمدهای مالیاتی و بودجه جاری، همانند سال قبل، اقدام به برآورد پایین هزینه‌های جاری کرده است، چون می‌تواند در فرصت مناسب همانند امسال با جابه‌جایی منابع از عمرانی به جاری مشکل کسری بودجه جاری را برطرف کند. امسال سه هزار و ۶۰۰میلیارد تومان از منابع عمرانی به هزینه‌های جاری انتقال یافت.
انتقاد نمایندگان به بودجه 87
انبساطی و کاهنده نظارت مجلس
زهرا واعظ
سرانجام پس از ماه‌ها بحث و اختلاف‌نظر میان دولت و مجلس بر سر نحوه تدوین بودجه ۸۷، محمود احمدی‌نژاد لایحه بودجه سال ۸۷ را که بنا به گفته وی «براساس منطق، تدوین شده و شاکله مناسب دارد» هفته گذشته در یکی از سردترین روزهای سال که موجب تعطیلی سراسری شد، به مجلس برد تا سومین بودجه تدوین شده در دولت خود را در معرض ارزیابی نمایندگان قرار دهد.
احمدی‌نژاد که مهمترین نقد اساسی به نظام بودجه‌ریزی و بودجه‌های سالانه را «نداشتن شفافیت» عنوان می‌کرد، بالاخره با حذف تبصره‌های بودجه و نیز تجمیع اعتبارات دستگاه‌های اجرایی ذیل دستگاه اصلی، بودجه‌ای به زعم خود «شفاف» به مجلس ارائه کرد تا هم دولت و هم مجلس در پایان کار تصویری واقعی از بودجه‌ای نهایتا از مجلس خارج خواهد شد، داشته باشند.
وی در مقام اول ۶۱۰دستگاه بودجه‌گیر را به ۳۹دستگاه اصلی تقلیل داد. دستگاه‌هایی که از نظر قانون اساسی اجرایی شناخته می‌شوند و پس از آن ۳۰استاندار را هم که دولت به آنها تفویض اختیار کرده است در ذیل دستگاه‌های بودجه‌گیر تعریف کرد. به این ترتیب ۶۱۰دستگاه بودجه‌گیر در سال‌های قبل به ۶۹دستگاه اصلی کاهش یافت تا به گفته وی تنها این دستگاه‌ها تنها در مقابل بودجه‌ای که دریافت می‌کنند، پاسخگو باشند. آنچه که به گفته رییس‌جمهوری نظارت بهتر و مطلوب‌تر نمایندگان مجلس روی نحوه هزینه کرد بودجه توسط دستگاه‌ها را باعث می‌شود؛ اما به زعم نمایندگان مجلس، شان نظارتی آنها را زیر سوال برده است.
اهداف برنامه محقق نمی‌شود
به گفته هادی حق‌شناس، عضو هیات رییسه کمیسیون برنامه و بودجه با توجه به مصوباتی که در سال ۸۶ به تصویب مجلس رسید که از جمله جهت‌گیری حملونقل، جهت‌گیری مسکن و اشتغال و نیز جهت‌گیری واگذاری کار به بخش‌خصوصی و مهمترین آنها یعنی ابلاغیه اصل۴۴ قانون اساسی، انتظار می‌رفت لایحه بودجه ۱۳۸۷ با رویکردی واقعی‌تر به مجلس ارائه شود. وی افزود: براساس قانون برنامه چهارم توسعه، بودجه جاری دولت در پایان سال برنامه باید از طریق درآمدهای مالیاتی تامین شود در حالی که در بودجه جاری که حدود ۴۱هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده این امر تحقق نیافته است.حق‌شناس از دیگر ویژگی‌های بودجه ۸۷ را هزینه ارزی بودجه دانست که ۳۶میلیارد دلار عنوان شده است. درواقع به گفته رییس‌جمهوری، کل ارزی که قرار است در بودجه بابت خرید بنزین، بخش حملونقل عمومی شهری و غیرشهری گنجانده شود، تنها ۳۶میلیارد دلار است در حالی که اگر در ذیل این ۳۶میلیارد دلار، پول مالیات بر درآمد شرکت نفت، سود سهام شرکت نفت، درآمد حاصل از عملیات اکتشاف و انتقال نفت را که به صورت ارزی است (و در سال ۸۷ حداقل رقمی بین ۱۲ تا ۱۵میلیارد دلار می‌شود) را به ۳۶میلیارد دلار بیافزاییم در
این صورت هزینه ارزی بودجه نزدیک به ۵۰میلیارد دلار خواهد رسید.
و این بدان معنا است که بودجه به معنای واقعی همچنان نفتی است و با اتکا بر درآمدهای نفتی تنظیم شده است. بنابراین یکی دیگر از اهداف برنامه چهارم توسعه محقق نمی‌شود.
عضو کمیسیون برنامه و بودجه همچنین درخصوص بودجه عمرانی سال ۸۷ تصریح کرد: بودجه عمرانی با رشدی معادل ۳۷درصد از ۱۷هزار و ۵۰۰میلیارد تومان سال۸۶ به ۲۴هزار میلیارد تومان در سال ۸۷ افزایش یافته است، در حالی که عملکرد دولت در سال ۸۶ حداکثر به ۱۵هزار میلیارد تومان می‌رسد، بنابراین رشد بودجه عمرانی در واقع حدود ۷۰درصد بوده است. به گفته حق‌شناس، اگرچه از لحاظ فضای عمومی این امر مثبت تلقی می‌شود، اما این بدان معنا است که دستگاه اجرایی توان جذب ۱۷هزار و ۵۰۰میلیارد تومان را نداشته و بنابراین زمانی که در بودجه جاری با کسری مواجه می‌شود از طریق بودجه عمرانی جبران می‌کند که اصلاحیه بودجه ۸۶ که به تازگی در مجلس به تصویب رسید، گواه این مدعا است. نماینده بندر انزلی از جمله ویژگی‌های منفی بودجه ۸۷ را افزایش بودجه کل کشور از ۲۲۹هزار میلیارد تومان در سال ۸۶ به رقمی حدود ۲۷۹هزار میلیارد تومان در سال ۸۷ عنوان کرد و افزود: رقم بودجه در حالی افزایش یافته که ۳۰هزار میلیارد تومان آن به بودجه بانک‌ها افزوده شده و این مغایر با اصل ۴۴ قانون اساسی است. وی همچنین افزایش بودجه عمومی کشور از ۶۶ به ۷۹هزار میلیارد تومان را تنها افزایش در
بودجه عمرانی ندانست و گفت: نیمی از این افزایش مربوط به بودجه عمرانی و نیمی دیگر مربوط به بودجه جاری است، بنابراین احتمال اینکه با این شاخص‌ها به رشد اقتصادی ۸درصدی در سال ۸۷ که مطابق با اهداف برنامه چهارم توسعه است برسیم، بعید است. حق‌شناس درباره حذف تبصره‌ها در بودجه ۸۷ خاطرنشان کرد: دولت به جای اینکه تبصره بیاورد در قالب ماده واحده بندهایی را گنجانده است. در حالی که تبصره معنای حقوقی داشته و جزء بودجه تلقی می‌شود. همچنین در تبصره‌های بودجه دولت ۱۸۰حکم وجود داشت که در بودجه ۸۷ این احکام به ردیف تبدیل شده و به لحاظ حقوقی، شاید دستگاه‌های نظارتی بتوانند به سراغ آن ردیف بودجه‌بگیر بروند، اما نمی‌توانند بازخواست کنند. در واقع این نوع بودجه‌نویسی شاید از لحاظ ظاهری مشکلی نداشته باشد، اما در واقع نظارت مجلس را کم‌رنگ می‌کند.
وی اضافه کرد: به عنوان مثال زمانی که به سراغ دستگاه زیرمجموعه یک وزارتخانه می‌رویم و موضوعی را پیگیری می‌کنیم، ممکن است آن زیرمجموعه بگوید که مثلا وزارتخانه 16 تومان بودجه اختصاص داد یا اصلا اختصاص نداد. بنابراین بعد نظارتی مجلس را کم‌رنگ می‌کند.
حق‌شناس با بیان اینکه در بودجه ۸۷ اعتبارات برحسب برنامه اختصاص یافته است، تصریح کرد: براساس قانون، دستگاه‌های اجرایی می‌توانند تا ۳۰درصد بودجه را جا‌به‌جا کنند این در واقع خود نوعی بی‌نظمی ایجاد می‌کند؛ ضمن آنکه بر اساس قانون، دولت موظف است برای تمام دستگاه‌هایی که دارای اساسنامه قانونی هستند، ردیف بودجه اختصاص دهد و چنانچه قرار است پول در اختیار وزیر مربوطه قرار گرفته و آن وزیر بودجه را به زیرمجموعه توزیع کند چه التزامی وجود دارد که بودجه در جای درست خود اختصاص یافته باشد. وی تصریح کرد: با توجه به اینکه مجلس، روزهای پایانی خود را می‌گذراند و از سوی دیگر، نمایندگان در حوزه‌های انتخابیه خود درگیر موضوع انتخابات هستند، به نظر می‌رسد بودجه در مجلس به تصویب برسد و مشکلی نداشته باشد.
انتظارات برآورده می‌شود
مرتضی تمدن، دیگر عضو هیات‌رییسه کمیسیون برنامه و بودجه سهولت در رسیدگی و شفافیت را مهمترین ویژگی بودجه ۸۷ دانست و گفت: نمایندگان با ورود به این متن متوجه خواهند شد که از نظر ردیابی اطلاعات پایه بودجه از جمله مشخص شدن درآمدها و منابع و نحوه هزینه‌ها و مصارف، بودجه بسیار شفاف است.وی حذف تبصره‌ها را کمک بسیار شایانی در سهولت رسیدگی به آن عنوان کرد و افزود: هر ساله ده‌ها حکم قانونی که ربطی به بودجه نداشت همراه با بودجه به تصویب مجلس می‌رسید که بسیار وقت‌گیر و زمان‌بر بود و از این رو جدا کردن آنها گام بسیار موثری در این بودجه تلقی می‌شود؛ حال این تبصره‌های دائمی هر وقت که می‌خواهد به تصویب مجلس برسد.
تمدن گنجاندن تبصره‌ها در ذیل بندهای ماده واحده را رد کرد و افزود: مواردی که در ذیل ماده واحده آمده است حقوق واقعی و قانونی قوه مجریه بوده و این گونه نیست که بگوییم این اختیارات تازه به دولت داده شده است. ممکن است که دولت‌های سابق از این اختیارات استفاده نکرده باشند و دولت نهم از این ظرفیت‌ها بهره برده است.
به گفته تمدن، در مطالعه این بندها نکته فراقانونی به چشم نمی‌خورد مگر یکی دو مورد ابهام درخصوص مکانیسم تبصره ۱۱ که باید به صراحت توضیح داده شود.وی افزود:مجموعا به نظر می‌رسد حتی منتقدین دولت هم با شروع رسیدگی به بودجه تصدیق کنند که این بودجه یک گام به جلو بوده و رویکرد آن به سمت بودجه عملیاتی بیشتر از سال‌های قبل است و از نظر اطلاعات بودجه‌ای و نیز تکلیف بسیاری از دستگاه‌ها از لحاظ پاسخگویی، بسیار شفاف‌تر است.نماینده شهرکرد با اشاره به گزارش پایگاه اینترنتی الف در خصوص نکات مثبت و منفی بودجه تصریح کرد: بهتر بود که این قضاوت همزمان با رسیدگی به لایحه بودجه و نیز استماع توضیحات مسوولان صورت می‌گرفت تا قضاوت بهتری باشد. تمدن ضمن رد سپردن اختیار تصویب بودجه به هیات وزیران و نیز احتمال تغییر آن در طول سال خاطرنشان کرد: در لایحه بودجه سرجمع اعتبارات دستگاه‌های اصلی در اختیار مجلس قرار گرفته و مجلس هم وقت آن را ندارد که تک‌تک اعتبارات زیر مجموعه‌ها را به طور مشخص ردیابی کند تا زمانی که به پروژه منتهی شود.
با طرح این پرسش که نمایندگان مجلس کدام سال فرصت بررسی تک‌تک زیرمجموعه‌ها را پیدا کرده‌اند، گفت: ما تنها تبصره‌ها را بررسی کرده و به تصویب رساندیم، تنها دلمان خوش بود که دولت حدود 3هزار صفحه بودجه به مجلس تحویل می‌داد ولی آیا واقعا می‌رسیدیم که به تک‌تک آنها رسیدگی کنیم. عضو کمیسیون برنامه و بودجه در ادامه افزود: دولت به هیچ وجه نمی‌تواند بودجه دستگاه‌ها را تغییر دهد؛ چراکه دیوان محاسبات، ذی‌حسابان و نیز واحدهای بازرسی کننده مالی همواره بر کار دولت نظارت می‌کنند. وی در خصوص اینکه چرا دولت امسال اعتبارات را به برنامه‌های یک دستگاه اصلی اختصاص داده است، گفت: دولت با این روش وزیر را در مقابل برنامه‌های زیرمجموعه پاسخگو کرده و به این نحو از جزیره‌ای عمل کردن در بودجه پرهیز می‌شود. به این ترتیب پاسخگویی وزیر بالا رفته و این به معنای سلب اختیار از قوه مقننه نیست؛ چرا که مجلس از طریق تفریغ بودجه و دیوان محاسبات و نیز طیف گسترده ذی‌حسابان در داخل وزارتخانهها می‌تواند بر عملکرد دولت نظارت کند. تمدن در خصوص مهمترین انتقاد از بودجه سال 87 افزود: لازم بود یک برنامه یک ساله مصوب قبل از بودجه داشته باشیم تا بتوانیم آن
را در کتاب بودجه قرار داده و با هم انطباق دهیم. وی اضافه کرد: در حال حاضر دولت این برنامه را در حالی که درون بودجه قرار داده و به نوعی با آن تلفیق کرده، آورده است در صورتی که معتقدیم دولت باید یک برنامه یک ساله مصوب را به تصویب برساند که امیدواریم این موضوع از سال آینده مورد اهتمام مجلس هشتم قرار بگیرد. به گفته تمدن، لایحه بودجه 87 بیشترین انطباق را با چارچوب انتظارات مجلس داشته و اکثریت نمایندگان در روزهای آینده این موضوع را تصریح خواهند کرد.
وی افزود: جای هیچ نگرانی نیست که حقوق قوه مقننه نادیده گرفته شود؛ چرا که بودجه مقابل نمایندگان است و هر کجا که احساس شود این حقوق نادیده گرفته شده، از اختیارات نمایندگان مجلس است که آن را اعمال کند و جلوی کم رنگ شدن نظارت مجلس را بگیرد.
نظارت تضعیف می‌شود
از سوی دیگر الیاس نادران عضو فراکسیون اصول‌گرایان مجلس اقدام دولت در جهش کاهش حجم بودجه ۸۷ و احکام آن را مثبت تلقی کرد و افزود: سه بخش از لایحه بودجه نیازمند بازنگری اساسی در مجلس است.
اولین بخش تعداد دستگاه‌هایی است که باید مورد ارزیابی دقیق مجلس قرار گیرند و به صراحت بودجه آنها تصویب شود که امکان جابه‌جایی در آن کمتر باشد.
وی با بیان اینکه ۳۹ ردیف برای دستگاه‌های اصلی ملی و ۳۰ استان کشور به عنوان ستاد استانی آمده است، خاطرنشان کرد: اگر بودجه را به این دستگاه‌ها واگذار کنیم، نظارت بر اجرای بودجه تضعیف می‌شود؛ یعنی هیچ ابزاری در اختیار نهادهای نظارتی نیست و ما نیز به عنوان مجلس و قانونگذار نمی‌دانیم، به چه چیزی رای می‌دهیم، یعنی نمی‌دانیم روش نسبت توزیع اعتبارات بین دستگاه‌ها و زیرمجموعه آنها به چه ترتیبی است و این نگرانی به‌جاست.
به گفته وی، بر اساس قانون برنامه و بودجه، مجموعه‌هایی که بر اساس قانون ایجاد شده باشند، دستگاه تلقی می‌شود؛ بنابراین باید ردیف مشخصی داشته باشند. عضو کمیسیون اقتصادی مجلس به قانون محاسبات عمومی و قانون بخشی از مقررات مالی دولت اشاره و عنوان کرد: بر اساس ماده‌ای از قانون محاسبات عمومی، علاوه بر ردیف‌ها باید احکام بودجه‌ای در لایحه بودجه ذکر شود، و همچنین بر اساس ماده‌ای از قانون بخشی از مقررات مالی دولت، ذیل سرفصل‌های دستگاه‌ها 30درصد امکان جابه‌جایی وجود دارد که اگر این دستگاه را برخلاف قانون برنامه و بودجه به 30 دستگاه اجرایی وزارتخانهها یا نهادهای مرتبط با ریاست‌جمهوری تعبیر کنیم، کار را به انحراف می‌کشاند، چون ستاد دستگاه‌های اجرایی این امکان را پیدا می‌کنند که از اختیارات‌شان استفاده و حجم عملیات خود را بالا ببرند و واحدهای زیرمجموعه خود را مورد کم‌لطفی قرار دهند و این نگرانی به طور جد وجود دارد. نادران با تاکید بر اینکه باید تکلیف ستاد دستگاه‌های اجرایی از این منظر و از نظر این امکان جابه‌جایی در ردیف‌ها روشن شود، به روشن و شفاف بودن احکام به گونه‌ای که دستگاه‌های نظارتی و اجرایی از آن فهم مشترک
داشته باشند، تاکید کرد. نماینده مردم تهران در گفت‌وگو با ایسنا احکامی که بر اساس آن امکان نظارت را برای مجلس و دیگر دستگاه‌های نظارتی فراهم می‌کند تا ببینند بودجه در چارچوب احکام صادره اجرا شده، یا نه؟ را دیگر بخشی عنوان کرد که در مجلس نیازمند بازنگری اساسی است.
نادران بخش اعتبارات هزینه‌ای و سرمایه‌ای را سومین بخش نیازمند بازنگری دانست و افزود: متاسفانه از سال‌های گذشته به عبارتی ۲۰ سال است که این تجربه تلخ را داریم که دولت‌ها مبلغ قابل توجهی بودجه عمرانی تقاضا می‌کنند و در پایان سال اصلاحیه می‌فرستد و درخواست جابه‌جایی از بودجه عمرانی به بودجه جاری دارند که این موضوع شفافیت، نظارت و واقعیت‌های رفتار دولت را منعکس نمی‌کند.
نماینده مردم تهران در مجلس تصریح کرد: دولت در لایحه بودجه سال 87 نیز همچنان رقم بالایی نسبت به بودجه مصوب سال گذشته برای فعالیت‌های عمرانی تقاضا کرده است که این موضوع شفافیت و نظارت را مخدوش می‌کند و به برآورد درست از رفتار دولت بر متغیرهای کلان مثل تورم، اشتغال، نرخ تولید ناخالص داخلی آسیب می‌زند و بنابراین، این بخش در مجلس نیازمند بازنگری جدی است.
عضو فراکسیون اصول‌گرایان مجلس با اشاره به حذف تبصره‌ها با بیان اینکه تبصره‌ها به لحاظ شکلی در ذیل ماده واحده نیست، ولی بسیاری از احکام تبصره‌ها در متن ردیف‌ها آمده است، اظهار کرد: قبلا در مورد حملونقل عمومی یا مسکن احکام مرتبط را برای قوانین دائمی به دولت دادیم و دولت نیازی به احکام ندارد.
نادران ادامه داد: دولت درباره تعاملات مالی شرکت نفت اجازه خواسته که اساسنامه آن را خودش تنظیم کند که پیش‌بینی نمی‌کنم که مجلس موافقت کند و چنین اختیاری را (تنظیم اساسنامه شرکت نفت) به دولت واگذار کند.
انبساط یا انقباض؟
در کمتر از یک هفته پس از تقدیم بودجه سال ۸۷ مجلس شورای اسلامی می‌توان انتقادات نمایندگان را در دو محور کاهش نظارت قوه مقننه بر مصارف دستگاه‌های دولتی و انبساطی بودن و نگرانی از پیامدهای آن همچون تورم دسته‌بندی کرد. براساس آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، پس از تقدیم بودجه توسط رییس دولت، نمایندگان ۱۰ روز تا تشکیل کمیسیون مشترک بررسی‌‌کننده لایحه فرصت دارند. کاهش ردیف‌های بودجه و حذف تبصره‌های آن به دغدغه اصلی نمایندگان مجلس در کاهش امکان نظارت بر منابع و مصارف دستگاه‌های دولتی بدل شده است. این نگرانی در کنار رشد قابل ملاحظه اعداد و ارقام بودجه نهادهای دولتی، نمایندگان را به این باور رسانده که بودجه پیش روی آنان، خلاف گفته دولتمردان، نه تنها انقباضی نبوده، بلکه انبساطی به شمار می‌آید. براساس بودجه تقدیمی رییس‌جمهوری در هفته گذشته، بودجه عمرانی، بودجه عمومی و بودجه جاری به ترتیب ۳۷، ۲۰ و ۹/۷درصد رشد و در مجموع ۲۲درصد افزایش ارقام را نسبت به بودجه سال ۸۶ نشان می‌دهد. اما در کنار این نباید از فاصله گرفتن سال به سال بودجه‌های دولت نهم از برنامه چهارم به ویژه در خصوص پوشش بودجه جاری از محل مالیات‌ها غفلت کرد.
رویکردی که با عملکرد فعلی دولت فاصله قابل توجهی دارد. به گونه‌ای که معاون اقتصادی معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهوری که در ساختار تغییر یافته، جایگزین سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در تدوین بودجه‌های سالانه شده است نیز «بر تفاوت زیاد پیش‌بینی هزینه‌های دولت در قانون برنامه چهارم برای اعتبارات جاری با آنچه امروز اتفاق افتاده» صحه گذاشت. براساس اسناد برنامه چهارم باید هزینه‌های جاری دولت ۲۹هزار میلیارد تومان باشد، اما این نسبت در سال ۸۷ به حدود ۴۱هزار میلیارد تومان بالغ خواهد شد.
ارسال نظر