دو پیش‌شرط اصلی...

ترجمه و تلخیص: اسماعیل استوار

بخش پایانی

مسوولیت‌پذیری

اهداف تورمی مقیاسی را برای قضاوت در مورد اعمال بانک مرکزی ایجاد می‌کند. مقامات پولی می‌توانند در خصوص سیاست پولی‌شان مورد سوال قرار گیرند. شفافیت یا آشکاری در اتخاذ تصمیمات با مسوولیت‌پذیری در ارتباط است. برای افزایش کارایی سیاست پولی تحت سیاست هدف قرار دادن تورم، مقامات پولی باید تغییرات سیاستی را اعلام کنند و دلایل ایجاد تغییرات را تا آنجا که ممکن است، ارائه دهند. افزایش شفافیت در اتخاذ سیاست‌ها اثر تغییرات سیاست پولی را بر قیمت و دستمزد تقویت کرده و وقفه‌های زمانی اثر تغییرات سیاست پولی را کاهش می‌دهد.

به طور کلی بانک‌های مرکزی با اهداف تورمی در مقابل دولت پاسخگو هستند. تایید قانونی توسط پارلمان و انتشار گزارشات سالانه از جمله ابزارهای اصلی پاسخگویی به شمار می‌روند. از سال ۱۹۸۹ بانک مرکزی نیوزیلند ملزم به انتشار مستندات سیاست پولی در هر ۶ ماه شده است. مستنداتی که دستیابی و یا عدم دستیابی به هدف تورمی طی شش ماه گذشته را به بحث می‌گذارد و استراتژی بانک مرکزی را برای شش ماه آینده مشخص می‌کند. این مستندات به عنوان نمونه اولیه برای نشریه‌های مشابه عمل می‌کنند. بانک انگلستان و ریکس بانک سوئد برخی اوقات گزارش‌های تورم را منتشر می‌کنند که صرفا روی تاریخچه اخیر تورم و چشم‌انداز تورمی تمرکز می‌کند. بانک‌های کانادا و بانک اسپانیا نیز شروع به انتشار مستندات مشابهی نموده‌اند. در این مستندات، مقامات رسمی سیاست پولی را صرفا بر حسب هدف تورمی به بحث می‌گذارند. به‌علاوه بانک انگلستان شفافیت سیاست پولی را به واسطه انتشار (با وقفه ۵ تا ۶ هفته‌ای) صورت جلسات نشست‌های کمیته سیاست پولی‌شان، افزایش می‌دهد.

پیش‌بینی تورم

با فرض وقفه در اثر سیاست پولی، هدف تورمی باید بر آینده نگری استوار باشد. بانک مرکزی قبل از شروع افزایش تورم باید عکس‌العمل نشان دهد. در نتیجه، پیش‌بینی تورم توسط بانک مرکزی از اهمیت حیاتی برخوردار است.

تعدادی از ملاک‌ها یک پیش‌بینی از تورم را تقویت می‌کنند. باید اطلاعات کافی از گذشته تا حال برای تخمین روابط قابل‌اعتماد وجود داشته باشد و پیش‌بینی‌کننده‌ها باید به طور معقولانه‌ای مطمئن باشند که این روابط تحت نظام جدید سیاستی پایدار خواهد بود. مقامات پولی باید تصمیمات مربوط به سیاست پولی‌شان را بر پایه پیش‌بینی مسیر آینده تورم بگذارند، اگرچه این پیش‌بینی لازم نیست بر مبنای یک مدل ویژه باشد. در واقع، تجربه در همه کشورهای تحت سیاست هدف قرار دادن تورم نشان داده است که استفاده از مدل‌های مختلف اطلاعات بسیار مفیدی در اختیار سیاستگذاران قرار داده است.

عملکرد اقتصادی تحت هدف قرار دادن تورم

به طور کلی تورم در کشورهایی که هدف تورمی را در یک دامنه (کانادا، نیوزیلند، سوئد و انگلستان) و یا نزدیک نرخ هدف (استرالیا، فنلاند و اسپانیا) مشخص کردند، در داخل دامنه و یا نزدیک به هدف باقی ماند. شاید هنوز بیان این مطلب بسیار زود باشد که رهیافت هدف قرار دادن تورم، در ایجاد تورم پایین موفق بوده است. با این فرض که تورم عموما در بسیاری از کشورهای صنعتی که هدف قرار دادن تورم را اتخاذ نکرده‌اند نیز کاهش یافته است. اما طی سال‌های ۱۹۹۲ تا ۱۹۹۸ کشورهایی که تورم را هدف قرار دادند، نرخ تورم‌شان را بیش از کشورهای صنعتی اصلی کاهش دادند و پس از آن در سطوح تورمی قابل‌مقایسه با کشورهای صنعتی اصلی باقی مانده‌اند. این عملکرد بیان می‌کند که رهیافت هدف قرار دادن تورم برای کشورهایی که فاقد اعتبار ضد تورمی هستند، مفید است.

اگر چه تورم کاهش یافته است، این امر در اغلب این هفت کشور، با بیکاری بالاتر همراه بوده است. تنها در نیوزیلند کاهش منظم بیکاری در دهه ۹۰ وجود داشته است، اما حتی در آنجا نیز بیکاری به طور قابل‌توجهی بالاتر از سطوح بیکاری در نیمه دوم دهه ۸۰ باقی مانده است. مقایسه بیکاری در کشورهایی که تورم را هدف قرار دادند با کشورهای دیگر صنعتی، نشان می‌دهد که متوسط نرخ بیکاری به طور قابل‌ملاحظه‌ای در دهه ۹۰ در کشورهای تحت سیاست هدف قرار دادن تورم افزایش یافته، اما از ۱۹۹۴ به سطوح بیکاری در سطح کشورهای صنعتی اصلی بازگشته است.

تجربه اواسط سال ۱۹۹۸ این است که اغلب کشورهایی که دامنه‌های تغییراتی را برای تورم اعلام کرده‌اند، به طور موفقیت آمیزی تورم را در دامنه هدف نگه داشته‌اند اگرچه اخیرا تورم سوئد، کمی پایین تر از دامنه مشخص شده برای تورم است. در نیوزیلند تورم طی سال‌های ۱۹۹۲ تا اوایل ۱۹۹۵ در دامنه تعریف شده قرار داشت، اما دو مرتبه و آن هم به مقدار بسیار اندکی از دامنه مشخص شده عدول کرد. نشانه‌های اولیه از تجربه نیوزیلند بیان می‌کند که نقض کردن دامنه‌های محدود زیاد هزینه‌زا نیست چراکه بازارهای مالی و انتظارات تورمی به نظر به واسطه نقض اندک دامنه مشخص شده و به واسطه افزایش سقف دامنه تا ۳‌درصد، به طور قابل‌ملاحظه‌ای آشفته نمی‌شوند.

قابلیت اجرا در کشورهای در حال توسعه

تحت چه شرایطی کشورهای در حال توسعه می‌توانند سیاست هدف قرار دادن تورم را اتخاذ کنند؟ این کشورها گروه‌های مختلفی را به ویژه در سیاست‌های پولی و بازارهای مالی‌شان، نمایندگی می‌کنند. به‌رغم روند عمومی وابستگی بیشتر به ابزارهای غیر مستقیم سیاست پولی، افزایش دسترسی به بازارهای سرمایه بین‌المللی و اصلاحات در بخش مالی، تا حدودی می‌توان به درجه توسعه مالی این کشورها عمومیت دارد.

شاخص‌های استاندارد نرخ بهره، تعمیق بازار و سطح درآمد هنوز به طور گسترده رتبه‌بندی و طبقه‌بندی قابل‌قبولی از کشورهای در حال توسعه نتیجه نداده است. بنابراین ارزیابی منافع حاصل از اتخاذ سیاست هدف قرار دادن تورم برای کشورهای در حال توسعه، بسیار مشکل است. تجزیه و تحلیل‌ها بیشتر در سطح تحقیقاتی و استدلالی مانده است و بر پایه شواهد تجربی محکمی استوار نیست.

شرایط اولیه

پیش‌شرط‌های اولیه اتخاذ سیاست هدف قرار دادن تورم را در کشوری آزاد از سلطه‌گری سیاست مالی و نبود تعهد سفت و سخت مقامات پولی به اهداف احتمالا متناقضی چون نرخ ارز، به یاد آورید.

در معدودی از کشورهای در حال توسعه، به طور واضحی شرایط اولیه جهت اتخاذ سیاست هدف قرار دادن تورم، وجود ندارد. در اقتصادهایی با تورم مزمن بالا (بالای ۳۰ تا ۴۰‌درصد در سال)، سیاست پولی به طور گسترده‌ای متغیر بوده و به طور کلی تنها اثرات کوتاه‌مدت و غیرقابل‌پیش‌بینی روی نرخ تورم خواهد داشت. اولویت سیاست اقتصادی در این کشورها باید کاهش مداوم نرخ تورم به واسطه برنامه‌ای جامع شامل، کسری بودجه پایین‌تر، توقف استقراض دولت از بانک مرکزی برای تامین مالی پروژه‌های دولت و هدف قرار دادن یک یا چند شاخص برای مهار انتظارات تورمی، باشد. برای این کشورها اجرای سیاست پولی به صورت سازگار با سیاست هدف قرار دادن تورم تنها پس از آن که ریشه‌های مالی مساله مرتفع شده و نرخ تورم به سطوح مدیریت شده کاهش یابد، می‌تواند یک گزینه باشد.

اما ارزیابی درجه برآوردن پیش شرط‌های اولیه برای اغلب کشورهای در حال توسعه بسیار مشکل است. مطالعات در خصوص استقلال بانک مرکزی در این کشورها نشان می‌دهد که دامنه اجرای سیاست پولی بانک مرکزی به واسطه اتکای شدید بانک مرکزی به حق‌الضرب پول، بازارهای سرمایه کم عمق و نظام بانکی شکننده بسیار محدود است.

اتکای به حق‌الضرب پول

اتکای به حق‌الضرب پول احتمالا ساده‌ترین و رایج‌ترین نشانه سلطه‌گری مالی می‌باشد. ارتباط بین عدم توانایی دولت برای افزایش درآمد و نیاز به تامین مالی از منابع مرسوم و حق‌الضرب پول اثبات شده است. در کشورهای در حال توسعه این ارتباط به دلیل ویژگی‌های ساختاری (منابع ناپایدار درآمد مالیاتی، فرآینده ضعیف جمع‌آوری مالیات و توزیع درآمد نامتوازن) و تمایل به سوء استفاده به ویژه در زمان بحران، اغلب قوی است.

بازارهای مالی کم‌عمق

بازارهای مالی کم عمق نیز نشانه رایج سلطه‌گری مالی است. آنها اغلب محصول فرعی طرح‌های دولت برای کسب درآمد بیشتر از سیستم مالی به واسطه سلطه مالی در شکل‌های مختلف، شامل تعیین سقف برای نرخ بهره، ذخایر مورد نیاز بالا، سیاست‌های اعتباری بخشی و تقبل اجباری بدهی عمومی می‌باشند. در برخی کشورهای با درآمد پایین، بازارهای سرمایه توسعه‌نیافته، فارغ از حق‌الضرب پول و سایر اشکال سلطه مالی به عنوان تنها انتخاب‌های ممکن، می‌تواند بیشتر نتیجه سلطه‌گری مالی باشد تا علت آن. اما صرف نظر از علت، مشاهده رابطه معکوس بین سلطه مالی و توسعه بازارهای سرمایه داخلی غیر قابل‌تردید است.

نظام بانکی

نظام بانکی شکننده یکی از نتایج آشکار سلطه مالی مزمن است. در نتیجه اصلاحات بخش مالی، نظام بانکی می‌تواند به طور مستقل بر اجرای سیاست پولی تاثیر بگذارد اما در این زمینه، تضادهایی مابین اهداف دستیابی به ثبات قیمت و سودآور نگه داشتن بخش بانکی، بروز می‌کند. مطالعات اخیر نشان داده است که بحران‌های بانکی در کشورهای در حال توسعه نسبت به کشورهای پیشرفته شدیدتر است. مشاهدات بیان می‌کنند که در مراحل اولیه آزادسازی مالی، اهداف سیاستی باید به طور شفاف رتبه‌بندی شده و به ترتیب اولویت دنبال شوند.

ویژگی‌های عمومی

تجزیه و تحلیل‌های آماری در خصوص اهمیت نسبی این سه عامل (اتکای به حق‌الضرب پول، بازارهای مالی کم عمق و نظام بانکی) در کشورهای در حال توسعه نشان‌دهنده چند قاعده است. اول اینکه، تکیه بر ضرب پول برای تامین مالی مخارج دولت در کشورهای در حال توسعه نسبت به اقتصادهای صنعتی به طور قابل‌ملاحظه‌ای بالاتر است. در کشورهای در حال توسعه، بسته به ناحیه، درآمد سالانه حاصله از حق‌الضرب پول به طور متوسط ۴۳/۱‌درصد تولید ناخالص داخلی است، در حالی که درآمد حاصله اقتصادهای پیش رفته از محل این منبع طی ۱۶ سال گذشته به طور متوسط کمتر از یک درصد تولید ناخالص داخلی بوده است.

دوم اینکه، رابطه بین متوسط کسری بودجه و ضرب پول به طور قابل‌توجهی مابین نواحی و گروه‌های مختلف، متفاوت است. بخشی از این فقدان آشکار ارتباط، به دلیل مشکلات اندازه‌گیری است؛ اما اساسا معلول رابطه مبهم مابین کسری بودجه و تورم است. بنابراین اندازه کسری بودجه شاخصی گمراه‌کننده برای درجه سلطه مالی به شمار می‌رود.

سوم اینکه، متوسط اتکا به حق‌الضرب پول در هفت کشور صنعتی که سیاست هدف قرار دادن تورم را اتخاذ کرده‌اند، مشابه متوسط این رقم برای همه کشورهای پیشرفته بود؛ اما از ایالات متحده و آلمان بالاتر بود.

چهارم، متوسط اتکای به حق‌الضرب پول و عملکرد اخیر در زمینه تورم در تعدادی از کشورهای در حال توسعه با درآمد متوسط و بالا

(کره، مکزیک و آفریقای جنوبی) به طور معناداری از متوسط‌های ثبت شده توسط هفت کشور تحت سیاست هدف قرار دادن تورم، درست قبل از اینکه آنها این رهیافت را اتخاذ کنند، متفاوت نیست.

مشاهدات حاکی از آن است که در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، سلطه‌گری مالی و زیرساخت‌های ضعیف بازار مالی، شدیدا دامنه استقلال سیاست پولی را محدود می‌کند. در واقع، برای اغلب این کشورها، استقلال کارآمد بانک مرکزی برای استفاده آزادانه از ابزارهای سیاستی منوط به اصلاح جامع بخش عمومی است که پایه مالیاتی را گسترش دهد، اتکای دولت به حق‌الضرب پول و سایر سلطه‌های مالی را برای کسب درآمد کاهش دهد، تورم را کاهش داده و نظام‌های مالی و بانکی را بازنگری کند.

با این وجود، واضح است که در دهه ۹۰ در برخی از کشورهای در حال توسعه با درآمد متوسط و بالا، به طور قابل‌توجهی از شدت محدودیت‌های سیاست پولی که از جانب سلطه‌گری مالی، تورم بالا و کنترل‌های مالی تحمیل می‌شود، کاسته شده است. برای این کشورها، موانع اجرای سیاست پولی تا حدودی سازگار با سیاست هدف قرار دادن تورم، بیشتر به تمایل مقامات پولی در اولویت دادن شفاف به کاهش تورم بر سایر اهداف سیاست پولی و توانایی آنها در افشای اهداف سیاستی برای عموم مردم به صورت شفاف و قابل‌باور مربوط است.

تضاد با سایر اهداف

در کشورهای در حال توسعه با عملکرد بازار مالی قابل‌قبول، تورم پایین و نشانه‌های غیرروشن سلطه‌گری مالی، استقلال سیاست پولی اساسا بستگی به رژیم نرخ ارز و تحرک سرمایه دارد. اگرچه استفاده از نرخ ارز ثابت غیر معمول شده است، این نوع رژیم ارزی در بسیاری از کشورهای در حال توسعه راه را برای رسیدن به شناوری نرخ ارز گشوده است، اما روش‌های مدیریت شده نرخ ارز و دسترسی به بازارهای مالی بین‌المللی به طور قابل‌توجهی افزایش یافته است. با این حال روش‌های نرخ ارز شناور که بسیاری از این کشورها اتخاذ کرده‌اند، به نظر نمی‌رسد اهداف نرخ ارز را در اولویت بسیار پایینی قرار داده و استفاده از نرخ ارز جهت هدایت سیاست پولی را متوقف کنند. این پیشرفت‌ها وظیفه اجرای سیاست پولی را در این کشورها بیشتر پیچیده کرده و اهمیتی بالایی را به اینکه اقتصادهای رو به رشد می‌توانند سیاست هدف قرار دادن تورم را اتخاذ کنند یا نه، داده است.

ملزومات سیاست هدف قرار دادن تورم؛ یعنی اولویت دادن به اهداف تورمی بر سایر اهداف سیاستی و فرآیند عملیاتی آینده‌نگر در پیش‌بینی تورم، در شرایط نرخ ارز ثابت یا اهداف ضمنی سیاست پولی( برای مثال زمانی که مقامات پولی در عمل سطح یا مسیر و یا دامنه‌ای را برای نرخ ارز تعیین می‌کنند) یا جایی که درک رابطه تجربی مابین ابزارها و اهداف سیاست پولی ناقص است، به سختی فراهم می‌شود. مادامی که هدف تورمی و سایر اهداف سیاست پولی با هم وجود داشته باشند و بانک مرکزی اولویت‌های سیاستی و فرآیند عملیاتی در پیش‌بینی تورم را برای عموم به صورت شفاف و قابل‌باور، افشا نکند، تنش مابین هدف تورمی و سایر اهداف سیاست پولی اجتناب‌ناپذیر است. در چنین شرایطی منافع حاصل از اتخاذ سیاست هدف قرار دادن تورم پایین بوده و مشکلات اجرای سیاست پولی در بازارهای رو به رشد لاینحل باقی خواهد ماند.

مشخص کردن هدف تورمی

هدف تورمی باید بر پایه ارزیابی اثر تصمیمات مختلف درخصوص سطح هدف تورمی و مدت زمان لازم برای رسیدن به هدف، مشخص شود. در مورد اینکه هدف تورمی میان مدت مناسب و بهینه است، اتفاق‌نظر وجود دارد. در اغلب کشورهای در حال توسعه شامل کشورهایی با اندازه‌ای از استقلال سیاست پولی، این اتفاق‌نظر وجود ندارد. بنا به دلایل مختلف، منافع حاصل از تورم پایین و پایدار در این اقتصادها به ندرت قابلیت کمی کردن و یا ملزم کردن به نرخ تورم ویژه‌ای دارد. تا وقتی که این وضعیت پایدار است، هر انتخاب هدف تورمی میان مدتی برای این کشورها اختیاری خواهد بود.

در مورد سرعت دستیابی هدف تورمی هم نمی‌توان زیاد صحبت کرد. تا وقتی که عقاید درباره این موضوع، به دیدگاه‌های مختلف درخصوص اهداف اولیه سیاست پولی در این کشورها مرتبط باشد، نمی‌توان انتظار حصول توافق در مورد سرعت مناسب نیل به هدف تورمی را داشت.

انتخاب شاخص قیمتی که مبنای هدف تورمی باشد نیز در کشورهای در حال توسعه نسبت به کشورهای صنعتی مساله‌دارتر است. اگرچه به طور کلی استفاده از شاخص شناخته شده از قبیل شاخص قیمت مصرف‌کننده (CPI) شفافیت و اعتبار سیاست پولی را بهبود می‌بخشد، کشورهای در حال توسعه به دلیل مواجهه با شوک‌های عرضه متغیر و بی شمار، از نرخ تورم مرکزی (نرخ تورمی که کالاهایی را که به سرعت قیمت آنها تغییر می‌کند، مستثنی می‌نماید) به منظور حذف برخی عناصر بسیار متغیر برای هدایت سیاست پولی استفاده می‌کنند.

در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، قیمت‌های کنترل شده یا اداره شده، یکی از اجزای مهم شاخص کل قیمت؛ یعنی رفتار کوتاه مدت تورم است. فرآیند مناسب پیش‌بینی تورم، باید با فرض‌های آشکاری درباره زمان‌بندی و کشش تغییرات این قیمت‌ها، همراه شود. در نتیجه، هماهنگی بیشتر مابین مقامات پولی و مالی در اقتصادهای در حال توسعه بیش از اقتصادهایی که اغلب قیمت‌ها در بازار تعیین می‌شوند، مورد نیاز است.

خلاصه

دو پیش شرط اصلی اتخاذ سیاست هدف قرار دادن تورم، درجه استقلال سیاست پولی و عدم تعهد به سطح ویژه‌ای برای نرخ ارز می‌باشد. کشوری که دارای این شرایط باشد، می‌تواند چارچوب هدف قرار دادن تورم را برای اجرای سیاست پولی، انتخاب کند. هفت اقتصاد صنعتی این چارچوب را مورد استفاده قرار داده و تاکنون موفقیت مشهودی را کسب کرده‌اند. این کشورها سیاست هدف قرار دادن تورم را از نقطه شروع تورم پایین (کمتر از ۱۰‌درصد)، شناوری قابل‌توجه نرخ ارز و استقلال قابل‌توجه بانک مرکزی (شرطی که به ندرت در کشورهای در حال توسعه قابل‌رویت است) اتخاذ کرده‌اند. بسیاری از کشورهای در حال توسعه فاقد شرایط لازم برای یک استراتژی کارآمد هدف قرار دادن تورم می‌باشند. دلیل این امر یا منبع تامین مالی دولت بودن حق‌الضرب پول یا فقدان اجماع لازم روی تورم پایین به عنوان اولویت اول سیاست پولی می‌باشد.