هدف قرار دادن تورم چارچوبی برای سیاست پولی

ترجمه و تلخیص: اسماعیل استوار

بخش نخست

زمانی که ریاست وقت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق دکتر فرهاد رهبر، در مصاحبه‌ای اظهار کردند که در اقتصاد ایران رابطه‌ای مابین تورم و حجم نقدینگی مشاهده نشده است، بیم آن می‌رفت که سیاستمداران برای تحقق اهداف و آرمان‌های خود که بسته به گرایش‌های سیاسی همواره متفاوت بوده است، راه پر‌خطری را برگزینند. با چنین اظهاراتی سیاست‌های انبساطی دولت آغاز شد؛ به نحوی که طی دو سال حجم نقدینگی در اقتصاد کشور به یکباره بیش از دو برابر افزایش یافت. اقتصاددانان حامی دولت بر این اعتقاد بودند که سیاست‌های انبساطی دولت در صورت تمرکز بر هزینه‌های عمرانی، تورم‌زا نخواهد بود. حق‌الضرب پول و عدم استقلال بانک مرکزی از سویی و سلطه‌گری مالی دولت (financial dominance) موجب شد تا دولت برای تحقق اهداف خود تورم شدیدی را به بخش مسکن تحمیل کرده و هزینه فرصت سرمایه‌گذاری در سایر بخش‌های اقتصادی را افزایش دهد. بدین صورت بیم آن می‌رفت که با ادامه روند فوق، تولیدکنندگان از مشارکت در عرصه تولید منصرف شده و راه دیگری را در پیش گیرند.

با هشدار کارشناسان اقتصادی مبنی بر فاجعه‌آمیز دانستن ادامه روند فعلی، ریاست کل بانک مرکزی ایران با استعفای شیبانی به طهماسب مظاهری سپرده شد. وی با اظهارات خود اعلام نمود که سیاست سخت پولی را در پیش گرفته و از گسترش نقدینگی به شدت جلوگیری خواهد کرد. به نظر می‌رسد با روی کار آمدن مظاهری و سپردن کلید قفل‌های مالی به وی، درجه‌ای از استقلال مالی به دولت تحمیل شده باشد. بانک مرکزی به صورت ضمنی سیاست هدف قرار دادن تورم را در پیش گرفته است؛ اما سیاست هدف قرار‌دادن تورمinflation) targeting) بر اساس تجربه کشورهای پیش رفته مستلزم برقراری شرایطی است که بدون برقراری این شرایط نمی‌توان به کاهش تورم و جلوگیری از ادامه روند فعلی امیدوار بود. همان‌طور که در پروژه مطالعاتی صندوق بین‌المللی پول در خصوص چارچوب چنین سیاستی آمده است، مبنای درآمدی دولت و اتکای به ضرب پول و استقراض از بانک مرکزی معضلی است که در بسیاری از کشورهای در حال توسعه قابل مشاهده است. دلارهای نفتی اقتصاد ایران که با ادامه روند افزایشی قیمت نفت رو به افزایش گذارد، به دلیل کم عمق بودن بازار ارز از سویی و عدم استقلال بانک مرکزی از سوی دیگر در هیبت اسکناس‌های سبز رخ نمود که دولت را در کوتاه‌مدت ثروتمند کرده و ملت را در بلند مدت به دلیل کاهش شدید قدرت خرید، فقیر خواهد کرد. کاهش رفاه شهروندان در نتیجه کاهش قدرت خرید، قدرت و اعتبار دولت را با چالش جدی مواجه خواهد نمود.

اعتبار بانک مرکزی در تعهد به کنترل حجم نقدینگی وابستگی تام به کاهش درجه سلطه مالی دولت دارد که در این میان نقش مجلس در تصویب بودجه کل کشور غیرقابل انکار است. از طرفی میخ کوب کردن ریال در مقابل ارزهای معتبر که معلوم نیست بر چه اساسی این نرخ‌ها تعیین شده‌اند، راه را بر اولویت دادن سیاست پولی به مهار تورم بسته است. تا زمانی که اجماع لازم بر استقلال بانک مرکزی از بدنه دولت به وجود نیاید، نمی‌توان به آینده اقتصاد کشور در زمینه مهار تورم امیدوار بود. همانگونه که استقلال قوای سه گانه در عرصه حاکمیت سیاسی، مورد قبول واقع شده است، استقلال بانک مرکزی از دولت باید مبنای حاکمیت اقتصادی قرار گرفته و سلطه مالی دولت برچیده شود.

سلطه‌گری مالی دولت و راهکارهای مناسب برای مهار آن، یکی از مباحث اساسی برای ثبات بخشیدن به اقتصاد کشور است. این مساله فارغ از گرایش‌های سیاسی دولت‌های مختلف، همواره گریبان‌گیر اقتصاد کشور بوده و تاکنون جهت رفع این معضل راهکاری ارائه نشده است. آنچه در پی می‌آید، خلاصه‌ای است از مطالعه صندوق بین‌المللی پول در زمینه سیاست هدف قرار دادن تورم که دلایل عدم کارایی این سیاست در کشورهای در حال توسعه تشریح شده است.

تورم خبر بدی است. در کنار برهم زدن قیمت‌ها، تورم پس‌اندازها را تحلیل می‌برد، فعالان اقتصادی را نسبت به سرمایه‌گذاری بی‌میل می‌کند، موجب فرار سرمایه (‌به سمت دارایی‌های خارجی، فلزات گران‌بها یا دارایی‌های حقیقی غیر‌مولد) می‌شود، مانع رشد اقتصادی می‌شود، برنامه‌ریزی اقتصادی را به کابوس مبدل می‌کند و در بدترین حالت، ناآرامی‌های اجتماعی و سیاسی را بر می‌انگیزد. بنابراین دولت‌ها تورم را به عنوان یک آفت و بلا مد نظر قرار می‌دهند و برای سرکوب آن به واسطه اتخاذ سیاست‌های پولی و مالی محافظه کارانه و باثبات، تلاش می‌کنند. تجربه و مهارت اغلب آنها را وادار به اجرای سیاست‌های پولی به واسطه تکیه بر اهداف میانی از قبیل عرضه پول یا نرخ ارز کرده است. اما طی دهه‌های گذشته هفت اقتصاد پیشرفته کوچک و متوسط، این سنت استفاده از این قبیل اهداف میانی را شکسته و بر خود نرخ تورم تمرکز کرده‌اند. این رهیافت جدید برای مساله قدیمی کنترل تورم از طریق سیاست پولی، به هدف قرار دادن تورم معروف است.

چرا این کشورها هدف قرار دادن تورم را به عنوان یک چارچوب سیاستی برگزیدند؟ اول این که مقامات در این کشورها به این نتیجه رسیدند که دستیابی به تثبیت قیمت؛ یعنی نرخ تورم پایین و پایدار، نقش اصلی است که سیاست پولی می‌تواند جهت رشد اقتصادی ایفا نماید. دوم این که تجربه عملی نشان داده است که اجرای سیاست‌های پولی در کوتاه مدت برای دستیابی به دیگر اهداف اقتصادی (‌افزایش اشتغال یا افزایش تولید) ممکن است با تثبیت قیمت در تضاد باشد. برخی اقتصاددان‌ها معتقدند که تلاش برای دستیابی به چندین هدف اقتصادی، موجب تورش تورمی سیاست پولی می‌شود. بانک‌های مرکزی به نظر برای افزایش نرخ بهره (به عنوان تاکتیک مرسوم ضد تورمی) بیشتر از کاهش آن مورد انتقاد عمومی قرار می‌گیرند و برای تحریک فعالیت اقتصادی تحت‌فشار مداوم هستند. به طور کلی هدف قرار دادن تورم به جای هدف قرار دادن اشتغال، تولید و یا برخی ملاک‌های دیگر، به واسطه اتخاذ تورم به عنوان هدف اصلی سیاست پولی، به اصلاح این عدم تقارن کمک می‌کند. این امر همچنین بانک‌های مرکزی را مجبور می‌کند تا آینده نگر باشند و به آنها این فرصت را می‌دهد تا قبل از این که فشارهای تورمی شدید شود، سیاست‌های سخت‌گیرانه را در پیش بگیرند.

هدف قرار دادن تورم حداقل به لحاظ تئوریک ساده است. بانک مرکزی مسیر آینده تورم را پیش‌بینی می‌کند، تورم پیش‌بینی شده با نرخ تورم هدف (نرخ تورمی که دولت معتقد است برای اقتصاد کشور مناسب است) مقایسه می‌شود، اختلاف مابین نرخ تورم پیش‌بینی شده و نرخ تورم هدف این مساله را که تا چه اندازه سیاست پولی باید تعدیل شود را تعیین می‌کند. کشورهایی که سیاست هدف قرار دادن تورم را اتخاذ کرده‌اند معتقدند که این امر می‌تواند طراحی و عملکرد سیاست پولی را در مقایسه با فرآیندهای مرسومی که بانک‌های مرکزی در پیش می‌گرفتند، بهبود دهد.

این رساله روی سه موضوع در خصوص هدف قرار دادن تورم، متمرکز است. اول این که این رساله ملزومات اجرای چنین سیاستی را تشریح می‌کند. دوم این که این رساله تجربه هفت کشور صنعتی را که در عمل این سیاست را آزموده‌اند، بررسی می‌کند و سرآخر از این رساله بحث می‌کند که آیا هدف قرار دادن تورم، قابلیت اجرای گسترده‌تری در کشورهای در حال توسعه دارد.

چه چیزی مورد نیاز است؟

هدف قرار دادن تورم دو چیز نیاز دارد. اول این که بانک مرکزی باید توانایی اجرای سیاست پولی تا حدی مستقل را داشته باشد. هیچ بانک مرکزی نمی‌تواند از نفوذ دولت به طور کامل مستقل باشد، اما بانک مرکزی باید در انتخاب ابزارها برای دستیابی به نرخ تورمی که دولت برای اقتصاد کشور مناسب می‌داند، آزاد باشد. برای برآورده کردن این امر، یک کشور نمی‌تواند نشانه‌های سلطه‌گری مالی (fiscsal dominance) را بروز دهد. یعنی سیاست مالی نمی‌تواند، سیاست پولی را دیکته کند. (‌امری که در‌حال‌حاضر متاسفانه به دلیل عدم‌استقلال بانک مرکزی در اجرای سیاست‌های پولی و سلطه مالی دولت به واسطه چاپ پول و افزایش هنگفت نقدینگی جهت اجرای سیاست‌های مالی شدیدا انبساطی به وقوع پیوسته است و فارغ از گرایش‌های سیاسی دولت‌های مختلف، شدت این جریان طی دوره‌های مختلف سیاسی دچار نوسان بوده است.م). آزاد بودن از سلطه‌گری مالی بر این امر دلالت دارد که استقراض دولت از بانک مرکزی پایین و یا صفر باشد و بازارهای مالی داخلی جهت جذب بدهی عمومی برای مثال اسناد خزانه‌داری، از عمق کافی برخوردار باشد. آزاد بودن از سلطه‌گری مالی همچنین بر این امر دلالت دارد که دولت مبنای درآمدی گسترده‌ای دارد و به طور منظم و قابل توجهی به درآمدهای ناشی از حق‌الضرب پول (seigniorage‌) تکیه ندارد. درآمدهایی که ناشی از حق نشر انحصاری پول داخلی است. برای مثال اختلاف مابین هزینه کاغذ و چاپ یک اسکناس ۱۰۰‌دلاری و ارزش اسمی اسکناس ۱۰۰‌دلاری، سودی به اندازه ۹۹ دلار و ۹۵ سنت برای دولت دارد. در صورت وجود سلطه‌گری مالی، فشارهای تورمی ناشی از منبع مالی، کارآیی سیاست پولی را به واسطه اجبار بانک مرکزی در برآورده کردن تقاضای دولت (برای مثال به واسطه کاهش نرخ بهره برای دستیابی به اهداف مالی) تحلیل خواهد برد.

دومین شرط برای عملی کردن هدف قرار دادن تورم تمایل و توان مقامات پولی در هدف قرار ندادن سایر شاخص‌ها از قبیل دستمزدها، سطح اشتغال یا نرخ ارز است. کشوری که نظام نرخ ثابت ارز را انتخاب می‌کند (که در برخی شرایط مفید است) سیاست پولی خود را تابع نرخ ارز هدف می‌کند و قادر به اداره سیستم هدف قرار دادن تورم نخواهد بود به ویژه زمانی که ورود و خروج سرمایه آزاد بوده و جریان آزاد سرمایه برقرار باشد. زمانی که عموم مردم از اولویت قرار دادن تورم بر نرخ ارز هدف (و یا بالعکس) توسط بانک مرکزی اطمینان نیابند، هیچ‌یک از این دو سیاست از اعتبار لازم برای موفقیت برخوردار نخواهند بود.

یک کشور در صورت برآورده کردن این دو شرط اساسی، به لحاظ نظری می‌تواند سیاست پولی متمرکز بر هدف قرار دادن تورم را اجرا کند. در عمل، مقامات پولی باید گام‌های اولیه‌ای را نیز برای اجرای چنین سیاستی بردارند. آنها باید اهداف مشخص مقداری را برای تورم در دوره‌های آتی تعیین کنند. آنها باید به طور واضح و شفاف به عموم مردم نشان دهند که دستیابی به هدف تورمی بر تمام اهداف پولی دیگر تقدم دارد. آنها باید مدل و یا روشی را که از تعدادی از شاخص‌های حاوی اطلاعات مربوط به تورم آینده استفاده می‌کند، برای پیش‌بینی تورم بنا کنند. سرآخر این که آنها باید یک فرآیند عملیاتی آینده نگر را که ابزارهای سیاست پولی را در جهت دستیابی به تورم هدف، تعدیل می‌کند، طراحی کنند. مقامات پولی باید ظرفیت تکنیکی و نهادی مدل کردن و پیش‌بینی تورم داخلی را داشته باشند و برخی مسائل مربوط به وقفه زمانی تعدیل ابزارهای پولی و اثر آنها روی نرخ تورم را بدانند و نیز از چشم‌انداز مناسبی در خصوص کارآیی نسبی ابزارهای مختلف پولی در دسترس، برخوردار باشند.

خصوصیات ویژه هدف قرار دادن تورم

آنچه که هدف قرار دادن تورم را از سایر روش‌های کنترل کردن تورم متمایز می‌کند این است که تعدیل ابزارهای سیاستی بر ارزیابی قاعده‌مند تورم آینده (‌به جای تورم گذشته و یا جاری) و نه فرض اختیاری درباره تورم آینده، تکیه دارد. هدف قرار دادن تورم به این مفهوم است که مقامات پولی به طور واضح تورم هدف را تعیین می‌کنند و برای دستیابی به این هدف مقدمات نهادی را ایجاد می‌کنند.

تعیین تورم هدف شامل انتخاب شاخص قیمت برای مشخص کردن هدف، تنظیم کردن هدف بر حسب سطح قیمت و یا نرخ تورم، اختصاص یک ارزش عددی به هدف، تصمیم در مورد تعریف هدف در یک نقطه یا در یک دامنه و تعیین شرایط ممکن و یا استثنایی، برای رها کردن هدف تورمی تحت وضعیت‌های ویژه می‌باشد.

ایجاد مقررات نهادی شامل موارد ذیل می‌باشد: تصمیم گیری در خصوص این که هدف تورمی به عنوان یک حکم رسمی تلقی شود و به طور ساده یک شرط عملیاتی سیاست پولی. تعیین این که گنجاندن هدف قرار دادن تورم در سیاست کلی اقتصاد کلان چقدر اثرگذار است و توسعه فرآیندها جهت اطمینان از شفافیت و اعتبار سیاست فوق.

این موضوعات به طور کلی بر یک تبادل مابین اعتبار و قابلیت شناوری (در استفاده از ابزارهای سیاستی) دلالت دارد. برای نمونه معتبر ساختن هدف قرار دادن تورم قابلیت شناوری کوتاه‌مدت مقامات پولی و احتیاط سیاستی را تقلیل می‌دهد، اگرچه ممکن است در بلندمدت اعتباری که کسب شده، دامنه شناوری گسترده‌تری را در اختیار مقامات پولی قرار می‌دهد. اجماع حاصله روی منافع مشخص کردن هدف بر حسب نرخ تورم به جای سطح عمومی قیمت‌ها یا اجماع روی تعریف هدف بر حسب شاخص قیمت شناخته‌ شده‌ای که به طور گسترده مورد استفاده قرار می‌گیرد از قبیل شاخص قیمت مصرف‌کننده (CPI)، احتمالا برخی عوامل مرتبط با تقاضای داخلی را از قلم می‌اندازد. با این حال تجربه کشورهای صنعتی که بی‌درنگ شروع به هدف قرار دادن تورم کرده‌اند، در تجزیه و تحلیل قابلیت اجرای گسترده تر این رهیافت، آموزنده است.

تجربه کشورهای صنعتی

طی دهه‌های گذشته هدف قرار دادن تورم، به ترتیب زمان وقوع در کشورهای نیوزیلند، کانادا، انگلستان، فنلاند، سوئد، استرالیا و اسپانیا اتخاذ شده است. تجربه‌های نامطلوب در خصوص اهداف پولی میانی یا پشتیبانی از نرخ ارز ثابت این بدعت را در اغلب این کشورها برانگیخته است. در کشورهای نیوزیلند و کانادا، درابتدا دولت اهداف را برای کاهش نرخ تورم ارائه نمود. موفقیت این دو کشور در مهار تورم نسبتا بالا (نسبت به استانداردهای کشورهای صنعتی) پنج کشور دیگر را به اتخاذ سیاست‌های مشابه ترغیب کرد. کشورهایی که در مقایسه با نیوزیلند و کانادا دارای نرخ تورم پایین‌تری بودند.

این هفت کشور طی ۳۰ سال گذشته در خصوص مبارزه علیه تورم، در مقایسه با کشورهای آلمان، ژاپن، سوئیس و آمریکا، رکوردهای نسبتا ضعیفی را از خود به جای گذارده اند. به‌علاوه، فعالان اقتصادی عموما این هفت کشور را فاقد اعتبار سیاست پولی یافتند. به عبارتی، هدف قرار دادن تورم پایه‌ای بود که این کشورها برای ثبت رکورد روی تورم پایین و اعتبار سیاست پولی، یافتند. در این کشورها نرخ تورم، اولویت اصلی سیاست پولی بود و بر سایر اهداف از قبیل نرخ ارز و سطح اشتغال تقدم داشت.

تمرکز بر نرخ تورم نقش مهمی را که پیش‌بینی‌های تورم در این رهیافت ایفا می‌کند را پررنگ می‌نماید. زمانی که پیش‌بینی به سیاست پولی دیکته می‌کند که چطور باید واکنش نشان دهد، ساختار اقتصادی باید باثبات بوده و برای اطمینان از صحت پیش‌بینی‌ها، به سادگی مدل شده باشد.

وظیفه هدف قرار دادن تورم

اعلام هدف تورمی مابین این کشورها متفاوت بوده است. در استرالیا، نیوزیلند و سوئد، بانک مرکزی در ابتدا بدون اخذ تایید از دولت هدف تورمی را اعلام نمود. در کانادا و نیوزیلند، هدف تورمی نتیجه موافقت مشترک مابین وزیر‌مالیه و رییس کل بانک مرکزی بود. در کشورهایی که هدف تورمی در ابتدا توسط بانک مرکزی اعلام شده بود، در اغلب موارد، رهیافت هدف قرار دادن تورم متعاقبا توسط دولت تایید می‌شد. گرچه هیچ یک از بانک‌های مرکزی به طور آشکار از هدف تورمی سخن نمی‌گویند، هدف تورمی به عنوان تفسیر عملیاتی هدف غایی ثبات قیمت یا پول داخلی، تصدیق می‌شود.

تعریف هدف

تعریف هدف تورمی نیز بین این هفت کشور متفاوت است. اختلاف اصلی به افق زمانی مشخص شده (‌مدت زمان رسیدن به هدف و مدت زمان مسلط بودن هدف بر سیاست‌ها)، چگونگی محاسبه سطح عمومی قیمت و این که هدف بر حسب یک نقطه تعریف شده باشد یا یک دامنه، مربوط است.

-‌ افق هدف. افق هدف تورمی تا حدی به نرخ تورم در زمان اتخاذ این سیاست بستگی دارد. در کانادا و نیوزیلند، مقامات پولی اهداف تورمی را برای کاهش تورم مورد استفاده قرار دادند و تقریبا ۱۸ ماه برای رسیدن به هدف اصلی در نظر گرفتند. پس از آن، آنها اهداف را برای کاهش بیشتر در نرخ تورم در یک فاصله زمانی ۱۲ ماهه در نیوزیلند و یک فاصله زمانی ۱۸ ماهه در کانادا تنظیم کردند. زمانی که تورم به سطح برنامه‌ریزی شده کاهش داده شد، در هر دو کشور اهداف برای یک دوره پنج‌ساله تنظیم شده بود. در انگلستان مقامات پولی در ابتدا افق را به عنوان پایان دوره پارلمان (اواسط ۱۹۹۷) تنظیم کردند. طی این دوره و تا اواسط ۱۹۹۷، تورم به ۱۴‌درصد رسیده بود که پس از آن در سطح پایین‌تر از ۵/۲‌درصد تثبیت شد. برعکس شش کشور دیگر، در استرالیا افق زمانی هدف تورمی طول سیکل‌های تجاری بود.

-‌ سطح قیمت. تورش در محاسبه شاخص قیمت مصرف‌کننده

(‌برای مثال به دلیل ابداع کالاهای جدید و یا تقاضای بالاتر برای کالاهای با کیفیت‌تر) در عمل بر این امر دلالت دارد که ثبات قیمت احتمالا با یک نرخ مثبت کوچک تورم به جای نرخ صفر، همراه است. این مسائل و سایر ملاحظات موجب شده است که اهداف تورمی بر نرخ حدود ۲‌درصد در سال متمرکز شود. طبق مشاهدات تجربی موجود، در این سطح تورم، هدف گرفتن نرخ تورم پایین‌تر منافع قابل ملاحظه‌ای در پی نخواهد داشت.

-‌ گستره دامنه هدف. اختلاف اصلی در تعریف اهداف تورمی مابین کشورها، گستره دامنه تغییرات حول هدف مرکزی بود. در کشورهای استرالیا و فنلاند، چارچوب سیاستی روی یک نقطه مشخص به عنوان هدفی برای نرخ تورم متمرکز شد، در حالی که در کانادا، نیوزیلند، سوئد و انگلستان همگی یک دامنه تغییرات برای تورم مشخص کردند. در اسپانیا مقامات پولی هدف را برحسب یک سقف برای نرخ تورم مشخص کردند.

نیاز به تعیین گستره دامنه تغییرات در نتیجه نقص کنترل سیاست پولی بر نرخ تورم به وقوع می‌پیوندد. انتخاب گستره دامنه تغییرات، تبادل مابین اعلام یک دامنه محدود که برخی اوقات ممکن است نقض شود و اعلام یک دامنه گسترده که ممکن است به عنوان نقش ملایم بانک مرکزی تلقی شود، انعکاس می‌دهد. فعالان بازار ممکن است یک دامنه محدود را به عنوان مشخص‌کننده تعهد قوی بانک مرکزی در قبال هدف تورمی، تعبیر کنند. گرچه در عمل حفظ دامنه تغییرات محدود بسیار مشکل است، اما نقض مکرر محدوده مورد نظر، می‌تواند منافع حاصل از اعتبار سیاستی را کاهش دهد.