طراحی طرح تضمین ریسک

ترجمه و تلخیص: اسماعیل استوار

بخش پایانی

تضمین دولت، زمانی که دولت عامل محوری پیش‌بینی و کنترل ریسک به شمار رود، شکلی از حمایت قانونی از سرمایه‌گذاری عمومی است که می‌تواند هزینه‌های ناشی از ریسک را حداقل کند. تضمین دولت یکی از ویژگی‌های قراردادهای مشارکت خصوصی- عمومی و سایر مقررات هزینه‌ای مابین دولت و بخش خصوصی است. این تضمین‌ها از صدور قوانین پیش‌بینی نشده توسط دولت جلوگیری می‌کند. برای مثال زمانی که یک دولت وام یک بنگاه خصوصی را که وارد قرارداد مشارکت خصوصی- عمومی شده است، تضمین می‌کند، باید در صورت عدم پرداخت وام توسط شرکت خصوصی طرف قرارداد، پرداخت وام را تقبل نماید. اما برخی تضمین‌ها مشکلاتی را به وجود می‌آورند تا حدی که آنها معمولا مشروط به بررسی‌های دقیق به واسطه فرآیند بودجه‌ریزی به عنوان مخارج منظم نیستند. این مشکلات با این واقعیت که تضمین‌ها اغلب به طور بالقوه نتایج معنادار مالی داشته و می‌تواند به‌ویژه در طول دوره بحران تشدید شود، ترکیب می‌شود. این امر بهبود سیاست عقلایی و نگاه به جلو در خصوص تضمین دولت را حایز اهمیت می‌کند که شفافیت مالی پیش شرط آن است.

تضمین‌ها باید به خوبی طراحی شده و دامنه و مدت آن محدود باشد. به ویژه دولت‌ها باید از دادن تعهداتی که بسیار گسترده‌تر از میزان مورد نیاز برای دست‌یابی به اهداف است، اجتناب کنند. باید به این مساله نیز توجه کرد که نیاز به تضمین ممکن است در طی زمان تقلیل یابد. زمانی که یک کشور در خصوص مشارکت خصوصی- عمومی تجربه می‌اندوزد و چارچوب سیاستی خود را تقویت می‌کند و شرایط عدم اطمینانی که مشارکت خصوصی- عمومی را احاطه کرده، کاهش می‌یابد، انتقال ریسک بیشتری به بخش خصوصی ممکن خواهد بود. تضمین‌های جزئی ممکن است به محدود شدن مخاطرات اخلاقی (که در صورت تضمین همه جانبه بخش خصوصی به وقوع می‌پیوندد) و انتخاب غلط (در نتیجه عدم‌تقارن اطلاعاتی) کمک کند.

فرانشیزهای بیمه، سقف سهم دولت از سرمایه‌گذاری، لزوم سپردن وثیقه، تقبل غرامت تاخیر در اجرای پروژه، ارجحیت ادعای خسارت دولت هنگام قصور در پرداخت بدهی، مکانیزم‌هایی است که بخش خصوصی را به مدیریت کارآمد ریسک خود ترغیب می‌کند و سهم دولت از ریسک را محدود کرده و آثار مالی مثبت ناشی از تضمین را به دنبال دارد.

هزینه‌های بالقوه مالی به کنترل دقیق تضمین‌ها و مدیریت ریسک مربوط است. کنترل‌های متمرکز روی تضمین دادن شرکت‌های خصوصی اغلب مناسب است و دولت باید سقفی را برای تضمین تعیین کند. همچنین مناسب است که دولت هزینه‌های انتظاری پرداخت تضمین‌ها را در بودجه سال بعد خود وارد کند.

به‌علاوه در صورتی که تخمین‌های مربوط به هزینه‌های انتظاری تضمین‌ها به طور عقلایی قابل اعتماد باشد، این هزینه‌ها باید در بودجه دولت منعکس شود.

حسابداری مالی و افشای ریسک

وجود استانداردها تنها نقطه شروعی را برای نحوه حسابداری مالی و ارائه گزارش مشارکت خصوصی- عمومی فراهم می‌کند. نظام حساب‌های ملی (۱۹۹۳) SNA و نظام حساب‌های اروپایی (۱۹۹۵) ESA برخی عملیات‌های مربوط به مشارکت

خصوصی- عمومی شامل امتیازها را پوشش می‌دهد. نظام حساب‌های اروپایی ۱۹۹۵ با الصاق دستورالعمل بدهی و کسری بودجه دولت، زیربناهای عمومی ساخته شده و بهره‌برداری شده توسط بخش خصوصی را پوشش می‌دهد. دستورالعمل آمارهای مالی دولت (۲۰۰۱) تهیه شده توسط صندوق بین‌المللی پول (GFSM۲۰۰۱) چارچوب گزارش‌دهی مالی را پیشنهاد می‌کند که متغیرهای stock (که در یک زمان مشخص محاسبه می‌شود) و متغیرهای flow (که در یک فاصله زمانی مشخص محاسبه می‌شود) ترکیب شوند و بر یکپارچگی گزارش‌دهی و ترازنامه تاکید می‌کند. اگرچه این چارچوب در حال حاضر به طور جامع همه عملیات‌ مربوط به مشارکت خصوصی عمومی را پوشش نمی‌دهد اما برای گزارش‌دهی مناسب است.

معمولا استانداردهای حسابداری مالی و گزارش‌دهی پذیرفته‌شده‌ای برای مشارکت خصوصی- عمومی وجود ندارد. این مساله جلوگیری از عدم کنترل‌های هزینه‌ای مشارکت خصوصی- عمومی را دشوار می‌سازد به این مفهوم که سرمایه‌گذاری عمومی را از ترازنامه دولت خارج می‌کند. به‌علاوه استفاده از تضمین جهت امنیت بخشیدن به تامین مالی سرمایه‌گذاری عمومی می‌تواند دولت را در معرض پنهان‌سازی و اغلب هزینه‌های بالاتر از تامین مالی به شیوه سنتی قرار دهد. استاندارد پذیرفته شده حسابداری و گزارش‌دهی بین‌المللی می‌تواند شفافیت مالی مشارکت خصوصی- عمومی را بهبود داده و کارآیی را ارتقا دهد.

Eurostat ۲۰۰۴ در خصوص انتقال ریسک تلاش اولیه‌ای را برای ارائه یک راهنما جهت حسابداری مالی مشارکت خصوصی- عمومی فراهم کرد، اما هزینه‌های مالی این نوع مشارکت را کمتر از حد تخمین می‌زند. مطابق این دستورالعمل کشورها می‌توانند هر پروژه مشارکت خصوصی- عمومی را که توسط هیات آمار ملی جهت انتقال ریسک ساخت، عرضه و تقاضا داوری می‌شود، سرمایه‌گذاری خصوصی تلقی کنند. از آنجا که بخش خصوصی معمولا ریسک ساخت و عرضه را تقبل می‌کند به نظر می‌رسد اغلب مشارکت‌های خصوصی- عمومی، سرمایه‌گذاری خصوصی تلقی خواهد شد حتی وقتی که دولت ریسک تقاضا را تقبل کند. تقبل ریسک تقاضا به این مفهوم است که دولت سطحی از حداقل تقاضای خدمات بهره‌بردار پروژه را تضمین کند. همچنین این دستورالعمل خطر اخلاقی را ایجاد می‌کند و احتمالا مشارکت خصوصی- عمومی به نحوی طراحی خواهد شد که با حداقل استاندارد انتقال ریسک به جای سطح بهینه انتقال ریسک، مواجه خواهد شد.

بنابراین تا زمان به‌وجود آمدن استاندارد جامع حسابداری بین‌المللی برای مشارکت خصوصی- عمومی، ریسک اساسی ناشی از طراحی مشارکت خصوصی- عمومی باقی می‌ماند. به این صورت که ملاحظات ارزش پول با سایر ملاحظات مبادله خواهد شد. این هر دو می‌تواند هدف استفاده از مشارکت خصوصی- عمومی یعنی کارایی را با شکست مواجه کرده و ملزومات میان‌مدت- بلندمدت بسیاری از مشارکت‌های خصوصی- عمومی را پنهان سازد.

برای خنثی کردن این ریسک‌ها، افشای جامع هزینه‌های معلوم و بالقوه آینده تمامی مشارکت‌های خصوصی- عمومی برای تامین مالی عمومی باید تقویت شود.

علاوه بر افشای ریسک مالی پیشنهاد می‌شود که مشارکت خصوصی- عمومی و تضمین‌های مربوط به آن در تجزیه و تحلیل ثبات بدهی عمومی داخل شود. راه انجام این کار بستگی به این دارد که مشارکت خصوصی- عمومی سرمایه‌گذاری خصوصی تلقی شود و یا سرمایه‌گذاری عمومی.

برای مشارکت خصوصی- عمومی که سرمایه‌گذاری خصوصی تلقی می‌شود، پرداخت‌های دولت تحت قراردادهای مشارکت خصوصی- عمومی و پرداخت‌های آینده ناشی از تضمین‌های دولت باید به عنوان مخارج اصلی آینده به حساب آید.

برای مشارکت خصوصی- عمومی که سرمایه‌گذاری عمومی تلقی می‌شود، پرداخت‌های آینده اجزای خدماتی توسط دولت تحت قراردادها، باید به عنوان مخارج اصلی به حساب آمده، اما اجزای خدماتی مربوط به بدهی باید جدا شده و در سود کلی آورده شود.

شرایط لازم افشای تفصیلی برای مشارکت خصوصی- عمومی بـرای هــر پــروژه مشارکت خصوصی- عمومی و یا گروهی از پروژه‌های مشابه، اسناد بودجه و صورت وضعیت مالی پایان سال دولت باید اطلاعات ذیل را فراهم نماید:

- پرداخت‌های آینده خدماتی و اعلام وصول (از قبیل اعطای امتیاز و حق الزحمه بهره‌برداری) توسط دولت که در قراردادهای مشارکت خصوصی برای ۲۰ تا ۳۰ سال آینده تصریح شده است.

- جزئیات قرارداد تدارکات که موجب پرداخت‌ها و اعلام وصول‌های مشروط می‌شود (از قبیل تضمین‌ها، توافقنامه تسهیم سود و وقایع منجر به مذاکره مجدد روی قرارداد).

- مقدار و ضوابط تامین مالی و سایر حمایت‌ها برای مشارکت خصوصی- عمومی که توسط دولت از طریق دادن وام و یا موسسات و نهادهای مالی عمومی فراهم می‌شود.

- مشخص نمودن اینکه پروژه روی تراز مالی و بدهی عمومی چه اثری می‌گذارد. اینکه دارایی‌های حاصل از مشارکت خصوصی- عمومی، بخشی از دارایی‌های دولت در ترازنامه شناخته می‌شود و یا اینکه این دارایی‌ها بخشی از ترازنامه سایر موسسات مالی عمومی (در صورت تامین مالی پروژه) و یا شریک بخش خصوصی شناخته می‌شود.

زمانی که تعهدات مشروط (تعهدات مشروط هزینه‌هایی است که دولت در صورت وقوع حوادثی ویژه مجبور به پرداخت خواهد بود. بنابراین این تعهدات مشروط به عنوان تعهدات شناخته نمی‌شود. علاوه‌بر تضمین‌ها، برخی تعهدات اساسا از برنامه‌های بیمه‌ای دولت ناشی می‌شود که شامل ودیعه، حقوق مستمری، ریسک جنگ، بیمه حوادث غیر‌مترقبه و ... می‌باشد.) مرتبط با مشارکت خصوصی- عمومی نتواند به نحو قابل‌اطمینانی محاسبه شود، بالاتر لحاظ کردن تعهدات، پیش‌بینی‌های مفروضی از سطوح بدهی را در قبال تضمین‌ها در پی خواهد داشت. در این صورت مسیر بدهی مطلوب متصور نخواهد بود.

اگر تجزیه و تحلیل ثبات بدهی، نشان دهد که برنامه مشارکت خصوصی- عمومی پیشنهادشده دارای ریسک معناداری است، دولت باید اندازه کلی برنامه را محدود کند. این محدودیت می‌تواند بنابر جریان درآمدی آینده پروژه‌های تحت برنامه مشارکت خصوصی- عمومی مشخص شود. برای مثال اخیرا برزیل قانون منع مشارکت خصوصی- عمومی را برای اجرای پروژه‌های جدید به تصویب رساند. به این صورت که اگر جریان پرداخت‌های پیش‌بینی شده مشارکت خصوصی- عمومی از یک درصد درآمدهای دولت طی سال‌های آتی فراتر رود، تقبل چنین برنامه‌ای ممنوع است.

شرایط لازم افشای اطلاعات تضمین‌ها

صرف‌نظر از مبنای حسابداری، اطلاعات مربوط به تضمین‌ها باید در اسناد بودجه دولت، گزارش سالانه مالی و صورت وضعیت مالی پایان سال افشا شود. تضمین‌ها باید به طور کامل در اسناد تعهدات مشروط که بخشی از اسناد بودجه و اسناد مالی دولت است گزارش شده و در گزارش‌های مالی به روز شود. اطلاعات متعارفی که به صورت سالانه در خصوص تضمین‌ها افشا می‌شود باید شامل موارد ذیل باشد:

- شرح مختصری از ماهیت، هدف، ذی‌نفع‌ها و مدت انتظار

- سهم ناخالص مالی دولت و تخمین هزینه احتمالی مالی تضمین‌ها

- پرداخت‌ها، بازپرداخت‌ها، وصول‌ها، مطالبات مالی ذی‌نفع‌ها

- حق‌الزحمه ضمانت‌نامه و دیگر دریافتی‌ها

به‌علاوه اسناد بودجه نیز باید شامل موارد ذیل باشد:

- لحاظ نمودن پرداخت احتمالی ضمانت‌نامه‌ها

- پیش‌بینی و تشریح ضمانت‌نامه‌های جدید در بودجه سالیانه

طی سال ضمانت جزئیات نامه‌های جدید صادرشده باید منتشر شود (برای مثال در نشریه رسمی دولت). گزارش مالی سالیانه باید ضمانت نامه‌های جدید صادر شده طی سال، پرداخت‌های مربوط به ضمانت‌نامه‌های تحت پرداخت (عدم‌توان مالی طرف قرارداد در بازپرداخت وام که دولت آن را ضمانت کرده است) و اعلام موقعیت ذینفع‌ها را نشان داده و پیش‌بینی صدور ضمانت‌نامه‌های جدید در بودجه سالیانه و تخمین هزینه مالی ضمانت‌نامه‌های تحت پرداخت را به روز کند.

بالاخره اینکه، باید تغییر در بدهی عمومی مابین اول و انتهای سال اصلاح شده و به طور جداگانه‌ای سهم ضمانت‌نامه در بدهی عمومی را نشان دهد.

نتیجه

مطالعات آزمایشی تصدیق می‌کند که بسیاری از کشورها دارای قلمروی محدودی برای افزایش سرمایه‌گذاری عمومی به واسطه رفع اهداف مالی کلی هستند. در کشورهای با بار بدهی بالا، افزایش در سرمایه‌گذاری عمومی نیازمند افزایش متناسب در پس‌انداز عمومی به واسطه اولویت‌بندی دوباره هزینه‌ها است. گزینه‌های سیاستی بسیاری در دسترس کشورهای با بار مالی نسبتا پایین و کشورهایی با ثبات بدهی بلند مدت، قرار دارد. در افزایش سرمایه‌گذاری عمومی تبادل مابین مخارج زیربناهای عمومی و سایر مخارج عمومی (برای مثال بهداشت و درمان و آموزش) باید بررسی شود. شایستگی بنگاه‌های عمومی جهت ورود به سرمایه‌گذاری در زیربناها باید براساس ریسک مالی آنها و نه نیاز به افزایش سرمایه‌گذاری عمومی تعیین شود. مطالعات موردی مجموعه‌ای از ملاک‌ها را جهت اتخاذ تصمیم پیشنهاد می‌کند.

مشارکت خصوصی- عمومی، گزینه‌های محدودی برای افزایش سرمایه‌گذاری زیربنایی پیشنهاد می‌کند که باید به نحو مناسبی سازمان یافته باشند. اطمینان از این مساله مهم است که اجرای مشارکت خصوصی- عمومی بنا بر دلایل درست (افزایش کارآیی) صورت گیرد و نه صرف خارج کردن مخارج زیربنایی از بودجه دولت و خارج کردن بدهی از ترازنامه. تقویت ظرفیت تشخیص و انتخاب فرصت‌های مشارکت خصوصی- عمومی توسط کشورها، ایجاد چارچوب‌های قانونی و مناسب عملیاتی، سازمان دادن قراردادها برای اطمینان از انتقال مناسب ریسک به شریک خصوصی، انعکاس مناسب مشارکت خصوصی- عمومی در حساب‌های مالی و در تجزیه و تحلیل ثبات بدهی، باید در اولویت قرار گیرد.