سرمایه‌گذاری دولتی و مشارکت بخش خصوصی از نگاه IMF
مدیریت ریسک مالی
بخش دوم
آیا بنگاه‌های عمومی می‌توانند به رفع محدودیت‌های مالی سرمایه‌گذاری عمومی یاری رسانند؟
ترجمه و تلخیص: اسماعیل استوار
بخش دوم
آیا بنگاه‌های عمومی می‌توانند به رفع محدودیت‌های مالی سرمایه‌گذاری عمومی یاری رسانند؟ از آنجایی که بنگاه‌های عمومی اغلب عهده دار سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی اصلی می‌باشند، برخی اوقات چنین بحث می‌شود که اهداف مالی دولت که بنگاه‌های عمومی را شامل می‌شود، می‌تواند به عنوان یکی از موانع این قبیل سرمایه‌گذاری‌ها باشد، اما تجربه جهانی حاکی از آن است که سرمایه‌گذاری‌های بنگاه‌های عمومی لزوما بر پایه ملاحظات هزینه-فایده نمی‌باشد. در بسیاری از کشورها بنگاه‌های عمومی زیان‌های مستمر یا انباشت بدهی مفرط را تجربه می‌کنند و خیلی اوقات با مداخله دولت به عنوان سهامدار انحصاری یا اصلی از بحران مالی نجات می‌یابند. برای اطمینان از توانایی اجرایی بنگاه‌های عمومی به لحاظ مالی جهت اجرای پروژه‌های اقتصادی، مطالعه صندوق بین‌المللی پول که در سال ۲۰۰۴ به انجام رسیده است، پیشنهاد می‌کند تا بنگاه‌های عمومی جهت تصدیق جهت‌گیری تجاری خود از اهداف مالی کلی مستثنا شده و تحت ۹ ملاک خاص عمل کنند. با این وجود تنها سه بنگاه از ۱۱۵ بنگاه عمومی که در شش کشور از هشت کشور مورد مطالعه، مورد ارزیابی قرار گرفته‌اند و تعداد کافی از این ملاک‌ها را رعایت کرده‌اند. ۹ملاک در قالب چهار ناحیه عملکرد به شرح زیر گروه‌بندی شده‌اند:
۱ - قیمت‌گذاری ۲- سیاست‌های اشتغال، مناسبات با دولت
۳ - یارانه‌ها و واگذاری ۴- مدیریت و نظام وضع مالیات (شرایط مالی) ۵- سودآوری ۶- قابلیت‌پرداخت دیون (ساختار نظارتی) ۷- صورت وضعیت انبار ۸- حسابرسی و گزارش‌های سالانه ۹- حقوق سهامداران.
یک بنگاه عمومی تحت رویه تجاری قرار خواهد داشت اگر ملاک‌های ۱ تا ۴ را برآورده کند یا حداقل یکی از ملاک‌های ۵-۶ و ۷-۹ را حایز باشد.
این مطالعه همچنین این سوالات را مطرح می‌کند که آیا «فقدان جهت‌گیری تجاری» یا «موقعیت پرخطر مالی» باید به عنوان ملاک اصلی در هدف‌گذاری مالی بنگاه‌های عمومی باشد؟ مطالعه صندوق بین‌المللی پول پیشنهاد می‌کند تا ملاک‌های اشاره شده در فوق به شرح ذیل بهبود یابد:
- تاکید بسیار بر عملکرد مالی و اقتصادی از قبیل نرخ بازدهی سرمایه‌گذاری‌های پیشین و ثبات و پایداری بنگاه‌های عمومی بر این اساس که آیا آنها برای دوام خود به میزان کافی سرمایه‌گذاری کرده‌اند یا خیر.
- اهمیت دادن بر شفافیت مالی و رعایت موازین نظارتی و اجرای حسابرسی مالی توسط بنگاه‌های خصوصی قابل‌اطمینان که به استانداردهای بین‌المللی وفادار می‌باشند.
- توجه اکید بر این واقعیت که بنگاه‌های عمومی خارج از قواعد حاکم بر بخش‌های اقتصادی عمل نکنند (برای مثال در ارزیابی سیاست‌های قیمت‌گذاری، ممکن است دخالت یا عدم دخالت دولت در تعیین قیمت‌ها به‌اندازه اینکه بنگاه‌های خصوصی و عمومی از قواعد تعرفه‌ای یکسانی تبعیت کنند، مهم نباشد.)
- تمرکز بر تراز عملیاتی در ارزیابی سودآوری بنگاه عمومی و استفاده از معیارهای عملکرد گسترده‌تر که ممکن است در بخش خصوصی قابلیت اندازه‌گیری نداشته و در حسابداری شرکت‌های خصوصی به دشواری قابل‌تفسیر باشد.
- تشخیص اینکه در تجزیه و تحلیل یارانه‌ها حتی برخی از بنگاه‌های خصوصی نیز به طور غیر‌مستقیم یارانه دریافت می‌کنند و تمرکز بر اینکه آیا یارانه دهی به بنگاه‌های عمومی شفاف بوده و از طریق بودجه اعمال می‌شود و آیا در دسترس بنگاه‌های خصوصی رقیب قرار دارد.
تحت این شرایط، رهیافت انعطاف پذیر پوشش بنگاه‌های عمومی تحت شاخص‌های مالی تضمین خواهد شد. اولا طی زمان، همه کشورهای عضو صندوق بین‌المللی پول باید به طور منظم آمارهای مرتبط با عملکرد بنگاه‌های عمومی خود را جمع‌آوری و منتشر کنند، اما تصمیم در این مورد که گزارش‌دهی و بازبینی مالی، اهداف و شاخص‌های مالی باید بر بخش یکپارچه عمومی متمرکز شود یا در عوض بر بخش دولتی و بخش عمومی به طور جداگانه تمرکز کند، باید به مقتضای شرایط هر کشوری اتخاذ شود. دوم اینکه آیا تصمیم در مورد اهداف و شاخص‌های مالی که سیاست‌های مالی ملی بر آن استوار است، باید بنگاه‌های عمومی را پوشش دهد یا خیر، باید توسط ارزیابی مخاطرات مالی بنگاه‌های عمومی ناشی از عملیات این بنگاه‌ها به انجام برسد.
بنابراین بنگاه‌های عمومی که ریسک مالی پایین‌تری ارائه می‌کنند، می‌توانند از اهداف و شاخص‌های مالی مربوط به این بنگاه‌ها مستثنا شوند، ممکن است ظرفیت افزایش مخارج سرمایه‌گذاری را داشته باشند. البته با قید این نکته که استقراض اضافی که جهت اجرای سرمایه‌گذاری انجام می‌شود با حفظ جایگاه مالی مناسب بنگاه سازگار باشد. با این وجود اگر استثنای درآمدهای تقسیم نشده بنگاه‌های عمومی از اهداف مالی، سهم مثبت این بنگاه‌ها در جایگاه مالی دولت را در پی داشته باشد، دولت ممکن است مجبور به سخت‌گیری مالی در خصوص آن بنگاه اقتصادی شود تا از ثبات مالی خود اطمینان یابد. این مورد برای مثال در خصوص برخی کشورهای آمریکای لاتین صادق است که شرکت‌های نفت ملی سهم قابل‌ملاحظه‌ای از بخش عمومی را عهده‌دار می‌باشند، اما در قبال بدهی‌هایشان مسوول نیستند.
آیا مشارکت خصوصی- عمومی گزینه مناسبی است؟
تعداد رو به افزایشی از کشورها، سیاست مشارکت خصوصی- عمومی (PPPs) را جهت بهبود عرضه دارایی‌های زیربنایی توسط بخش خصوصی و خدمات زیربنایی محور، اتخاذ کرده‌اند. اختلاف بنیادی مابین تامین مالی پروژه توسط بخش خصوصی و تامین مالی پروژه توسط بخش عمومی، در ساختار قرارداد نهفته است. در حالی که تامین مالی توسط بخش عمومی بدهی را متوجه دولت می‌کند، در مشارکت خصوصی-عمومی این بدهی متوجه بخش خصوصی است. دولت نیز قرارداد خدمات بلند‌مدتی را با بخش خصوصی دارد که تعهدات دولت را مبنی‌بر پرداخت و سایر مسوولیت‌های آن در قبال بخش خصوصی، مشخص می‌کند. در مواردی چند، دولت ممکن است هیچ تعهد پرداخت مستقیمی نداشته باشد، (برای مثال، عوارض راهداری) اما در اغلب موارد دولت تعهدات مستقیم دارد. به‌علاوه دولت معمولا به طور آشکار و یا پنهان تعهدات مشروط دارد.
تجربه کشورهای مختلف نشان از آن دارد که زیربناهای اقتصادی (برای مثال فرودگاه) به سه دلیل اصلی، معمولا گزینه بسیار مناسب‌تری برای مشارکت خصوصی- عمومی نسبت به زیربناهای اجتماعی (برای مثال آموزش، بهداشت و درمان) به شمار می‌روند. اول اینکه پروژه‌های مناسب که به طور شفافی نشانگر تنگناهای مالی می‌باشند، از قبیل: جاده‌ها، راه‌آهن، فرودگاه و برق، احتمالا دارای نرخ بازدهی بالاتری بوده و بنابراین برای بخش خصوصی جذاب می‌باشند. دوم اینکه، در پروژه‌های اقتصادی دریافت هزینه از مصرف‌کنندگان هم ممکن است و هم مطلوب. سوم اینکه پروژه‌های زیربنایی اقتصادی معمولا دارای بازار توسعه‌یافته‌تری نسبت به پروژه‌های زیربنایی اجتماعی، برای تجمیع ساخت و سایر خدمات مرتبط، می‌باشند (برای مثال ساخت، بهره‌برداری و نگهداری جاده‌ای که مستلزم پرداخت عوارض است). بر مبنای این ملاحظات، تاکید بر استفاده از مشارکت خصوصی- عمومی برای زیربناهای جاده‌ای (که تعدادی از کشورهای مورد مطالعه را شامل می‌شود) تعجب‌برانگیز نیست.
به طور کلی، مشارکت خصوصی- عمومی به دولت‌ها این اجازه را می‌دهد که از مخارج روی سرمایه‌گذاری زیربنایی بدون چشم‌پوشی از منافع آن، اجتناب کنند و یا آن را به تاخیر اندازند. این امر برای دولت‌هایی که در پرداخت مخارج سرمایه‌گذاری با محدودیت مواجه هستند و از طرفی به انجام پروژه‌هایی در آینده متعهد می‌باشند، جذاب باشد.
بنابراین در حالی که مشارکت خصوصی- عمومی محدودیت‌های مالی سرمایه‌گذاری زیربنایی را مرتفع می‌نماید، این نوع مشارکت همچنین می‌تواند دولت را از کنترل مخارج خلاص کرده و سرمایه‌گذاری عمومی را از بودجه دولت خارج کند و تراز مالی دولت را از بدهی ناشی از سرمایه‌گذاری عمومی رها کند. این موردی است که دولت می‌تواند بیشتر ریسک ناشی از سرمایه‌گذاری عمومی را به واسطه مشارکت خصوصی- عمومی
به بخش خصوصی منتقل کرده و از مواجهه با هزینه‌های بالقوه مالی طی دوره میان مدت و بلندمدت جلوگیری نماید.
در عین حال که مشارکت خصوصی- عمومی سازمان یافته و درست اجرا شده، عواید انتظاری ناشی از کارایی ساخت و فراهم کردن خدمات زیربنایی محور را در پی دارد، این نوع مشارکت هزینه‌های دولت را برای در دسترس قرار دادن این خدمات کاهش می‌دهد.
چطور دولت می‌تواند به نحوی کارآمد اطمینان یابد که مشارکت خصوصی-عمومی خدمات زیربنایی با کیفیت بالا ایجاد کند؟ سه عامل کلیدی عبارتند از: ۱- چارچوب حقوقی نظارت بر مشارکت خصوصی-عمومی ۲- فرآیندهای انتخاب و اجرای مشارکت خصوصی-عمومی و نیز نقشی که وزارت دارایی در این زمینه بر عهده دارد ۳- تعهدات قراردادی که به طور مستقیم ریسک مالی دولت را مشخص کند. به‌علاوه دولت‌ها باید به سمت حسابداری مالی شفاف و افشای همه ریسک‌های مالی گام بردارند.
چارچوب نهادی حقوقی
مطالعات موردی، اهمیت چارچوب حقوقی درست را که همه جوانب مشارکت خصوصی- عمومی را پوشش می‌دهد، نشان می‌دهند. اما با فرض سنت‌های حقوقی بسیار متفاوت، چارچوب‌های اجرای این مشارکت به طور قابل‌توجهی مابین کشورها متفاوت است. برای مثال قوانین مختص مشارکت خصوصی-عمومی ممکن است در کشوری با چارچوب قانونی عرفی وجود نداشته باشد و نتیجه این خواهد بود که کلیه شروط باید در قراردادهای آنها این نوع مشارکت آورده شود. اما این مساله می‌تواند هزینه‌های مذاکره قراردادها را به نحو معناداری افزایش دهد.
موفقیت نسبی برنامه اعطای امتیاز بهره‌برداری در کشور شیلی به طور قابل‌توجهی به قانون جامع اعطاء امتیاز باز می‌گردد. برزیل اخیرا قانون مشارکت خصوصی-عمومی را به تصویب رسانده است. با این حال برخی شکل‌های مشارکت خصوصی-عمومی پیش از این تا اندازه‌ای به واسطه قانون اعطاء امتیاز بهره‌برداری و تهیه و انجام خدمات و ملازمات قانونی مسوولیت مالی، تحت نظارت بود. در پرو این موضوع تصدیق شده است که اجرای دوباره اعطای امتیاز بهره‌برداری باید با تقویت چارچوب حقوقی سست پرو در این زمینه همراه شود.
فرآیندهای انتخاب و اجرای مشارکت خصوصی-عمومی
به طور کلی تصمیم تقبل مشارکت خصوصی-عمومی باید با اطلاعات مربوط به آن همراه باشد. این امر می‌تواند در یک فرآیند دو مرحله‌ای کسب شود. مرحله اول عبارت است از تصمیم در خصوص ارزشمند بودن پروژه‌ای خاص بر پایه یک برنامه‌ریزی درست سرمایه‌گذاری و روش‌های ارزیابی پروژه (برای مثال استفاده از تجزیه و تحلیل هزینه- فایده). جنبه مهم این مرحله رتبه‌بندی پروژه‌ها بر اساس بازدهی آنها است (بازدهی اجتماعی یا اقتصادی) و تصمیم در این خصوص که کدام پروژه‌ها به لحاظ مالی قابل‌تامین بوده و باید تقبل شود. مرحله دوم، اتخاذ تصمیم در این خصوص است که یک پروژه ارزشمند باید به نحو سنتی تهیه و تدارک شود یا به عنوان مشارکت خصوصی- عمومی. در مورد آخر PSC (معیار تخمین هزینه واگذاری پروژه‌ای خاص به بخش عمومی) نشان می‌دهد که هزینه فراهم نمودن پروژه به صورت عمومی می‌تواند برای تعیین بهترین پیشنهاد بخش خصوصی در قرارداد مشارکت خصوصی- عمومی به کار آید. برای مقایسه هزینه دو جریان پرداخت (عمومی یا PPP) دولت باید ارزش حال (present value) این دو نوع پرداخت را با توجه به ارزش زمانی پول و اختلافات نسبی در درجه ریسک همراه هر یک از این دو نوع پرداخت، محاسبه نماید.
وقتی که تصمیم مشارکت خصوصی- عمومی اتخاذ شد این امر مهم است که فرآیند آماده‌سازی پروژه در مسیر حفظ ارزش پول بوده و قابلیت تامین مالی را تضمین کند. این امر بهتر است به واسطه فرآیند ورود کسب شود که توسط وزارت دارایی مدیریت می‌شود؛ یعنی وزارت دارایی باید اجازه انجام مراحلی خاص از چرخه آماده‌سازی را از قبیل طراحی، پیشنهاد مناقصه، پیشنهاد مزایده و امضای قرارداد، برای گذر پروژه به مرحله بعدی صادر کند.
تعهدات قراردادی و ریسک مالی
معمولا پروژه‌های زیربنایی با دامنه متفاوتی از ریسک مواجه هستند. این ریسک‌ها به عنوان مثال شامل ریسک مرتبط با کسب تمامی مجوزهای مورد نیاز ساخت (از قبیل کسب مجوزهای مربوط به پروژه‌هایی که آثار زیست محیطی دارند)، تاخیر در ساخت، فراتر رفتن هزینه‌ها از بودجه پیش‌بینی شده، قابلیت دسترسی و کیفیت خدمات، عدم اطمینان درباره زمان اجرای پروژه و تغییرات در ارزش دارایی. این ریسک‌های اصلی در مشارکت خصوصی- عمومی نیز وجود دارد.
اختلاف بین مشارکت خصوصی- عمومی و تامین مالی پروژه به روش سنتی این است که مشارکت خصوصی- عمومی به دولت اجازه می‌دهد به نحو قابل‌توجهی بیشتر ریسک‌ها را مابین خود و بخش خصوصی تسهیم نماید. به طور همزمان یک مشارکت خصوصی- عمومی بد طراحی شده، به دلیل مقررات قراردادی بلندمدت که این نوع مشارکت را در بر دارد، ممکن است ریسک بالایی را برای دولت به همراه داشته باشد.
اصل اساسی تسهیم ریسک این است که هر ریسکی باید توسط بخشی تقبل شود که می‌تواند آن را به نحو احسن مدیریت کند. بنابراین به طور نمونه ریسک‌های ساخت و بهره‌برداری باید توسط بخش خصوصی تقبل شده و دولت باید ریسک‌هایی را که بر آن کنترل دارد، تقبل نماید که به وضوح این ریسک‌ها، ریسک‌های سیاسی و مقرراتی هستند که دولت می‌تواند با جلوگیری از تغییرات مداوم قوانین و ثبات سیاسی، این ریسک‌ها را کاهش دهد. همچنین ریسک‌هایی از قبیل ریسک مربوط به تقاضا و نرخ ارز وجود دارد که دولت می‌تواند بر آنها موثر باشد؛ اما ممکن است مجبور به تقبل آن نباشد. کشورهای مورد مطالعه به نحو بسیار متفاوتی، شروط تسهیم ریسک را به کار برده‌اند. کلمبیا به طور واضحی مشخص کرده است که کدام بخش، باید چه نوع ریسکی را تقبل نماید.
ارسال نظر