لایحه اصل 44 به مجلس برگشت

دنیای اقتصاد - لایحه اجرایی سیاست‌های کلی اصل ۴۴ با ۳۸ مورد ایراد شورای نگهبان مواجه و به مجلس برگردانده شد.

روز گذشته عباسعلی کدخدایی سخنگوی شورای نگهبان ضمن اعلام این خبر گفت که به همراه ایرادات شورای نگهبان به این لایحه، ایراداتی که از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز مطرح شده بود به مجلس ارسال شده و مجلس مکلف است ایرادات مطرح شده را رفع و مصوبه را دوباره به شورای نگهبان ارسال کند. لایحه اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ از ۲۶ شهریور ماه در دستور کار نمایندگان قرار گرفت و بررسی آن بیش از یک ماه جلسات علنی مجلس را به خود اختصاص داد.

این لایحه که ابتدا با ۳۸ ماده از سوی دولت به مجلس ارائه شده بود در کمیسیون ویژه بررسی لایحه اصل ۴۴ مورد بازنگری قرار گرفت و دو لایحه خصوصی‌سازی و لایحه ضد انحصار به آن افزوده شد که در مجموع این لایحه در ۱۰ فصل و ۹۱ ماده در صحن علنی مورد بررسی قرار گرفت و به تصویب رسید.

به گفته کدخدایی، علاوه بر اشکالات متعدد قانون اساسی که به این لایحه وارد شده است، چند اشکال شرعی از جمله اطلاق عنوان «اخلال در رقابت» بر لایحه وارد است.

همچنین شورای نگهبان تذکراتی درباره این لایحه داده است از جمله در مورد ذکر عنوان «سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی» که اکنون وجود خارجی ندارد.

اما ایرادات قانون اساسی که از سوی سخنگوی شورای نگهبان بر لایحه اصل ۴۴ مصوب مجلس وارد شده به شش اصل قانون اساسی مرتبط می‌شود.

از جمله پنج مورد اشکال اصل ۷۵ که درباره بار مالی طرح‌ها و پیشنهادهایی است که از سوی نمایندگان مجلس مطرح می‌شود.

براساس این اصل از قانون اساسی پیشنهادها و اصلاحات نمایندگان مجلس که به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه‌ها می‌انجامد، در صورتی قابل طرح است که طریق جبران کاهش درآمد یا تامین هزینه جدید نیز معلوم شده باشد.

به گفته کدخدایی شش مورد اشکال اصل ۶۰ در لایحه مصوب مجلس وجود دارد که به اعمال قوه مجریه از طریق وزرا و رییس جمهوری مربوط است.

اصل ۶۰ قانون اساسی می‌گوید: اعمال قوه مجریه جز در اموری که در این قانون مستقیما بر عهده رهبری گذارده شده از طریق رییس جمهوری و وزرا است.

گویا از نظر شورای نگهبان لایحه اصل ۴۴ مصوب مجلس به اعمال قوه مجریه از طرق دیگر حکم کرده است.

شورای نگهبان پنج مورد اشکال اصل ۱۳۸ (که درباره تصویب آیین‌نامه‌ها و تصویب نامه‌های دولتی است) و چهار مورد اشکال اصل ۸۵ نیز بر لایحه اصل ۴۴ وارد کرده است.

به موجب اصل ۸۵ قانون اساسی مجلس نمی‌تواند اختیار قانون‌گذاری را به شخص یا هیاتی واگذار کند مگر در موارد ضروری که می‌تواند این اختیار را به کمیسیون‌های خود تفویض کند.

براساس اظهارات سخنگوی شورای نگهبان لایحه مصوب مجلس در مواردی نیز با اصل ۷۴ قانون اساسی مغایرت داشته است. اصلی که به نحوه تقدیم لوایح و طرح‌های قانونی به مجلس می‌پردازد و می‌گوید: لوایح قانونی پس از تصویب هیات وزیران به مجلس تقدیم می‌شود و طرح‌های قانونی به پیشنهاد حداقل پانزده نفر از نمایندگان در مجلس شورای اسلامی قابل طرح است.

ایرادات مرتبط با اصل ۱۵۶ قانون اساسی آخرین دسته از اشکالاتی بود که کدخدایی در مورد لایحه اصل ۴۴ مطرح کرد.

این اصل به وظایف قوه قضائیه مربوط است و «نظارت بر حسن اجرای قوانین» را به عنوان یکی از تکالیف سیستم قضایی برشمرده است.

جزئیات ایرادهای شورای نگهبان

در تبصره یک بند «ج» ماده ۳ که نمایندگان مصوب کردند «آیین‌نامه مربوط به کالاها و خدمات نظامی، انتظامی و امنیتی نیروهای مسلح و امنیتی به پیشنهاد وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح و تصویب هیات وزیران با تنفیذ فرماندهی کل نیروهای مسلح مجری خواهد بود» به دلیل تفویض امر تدوین آیین‌نامه نیروهای مسلح به هیات وزیران مغایر بند ۴ اصل ۱۱۰ قانون اساسی شناخته شده است.

همچنین در بند ۴ ماده ۳ و ماده ۸۷ به دلیل ذکر عنوان «شرکت ملی نفت ایران» و فقدان اساسنامه شرکت ملی نفت ابهام دارد.

نمایندگان در ذیل ماده ۲ مصوب کردند تشخیص، انطباق و طبقه‌بندی فعالیت‌ها و بنگاه‌های اقتصادی با هر یک از سه گروه یادشده در لایحه برعهده دولت است که به پیشنهاد وزارت اقتصاد ظرف شش ماه به تصویب شورای‌عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ برسد اما شورای نگهبان این بند را مغایر اصل ۶۰ قانون اساسی شناخته است.

در ماده ۲۳ نمایندگان به سازمان خصوصی اجازه داده‌اند از خدمات بانک‌ها و شرکت‌های تامین سرمایه و سرمایه‌گذاری جهت تعهد پذیره‌نویسی یا تعهد خرید سهام استفاده کنند.

این‌گونه موسسات می‌توانند سهام عرضه شده را در چهارچوب قرارداد پذیره‌نویسی که به تایید هیات واگذاری خواهد رسید خریداری کنند.

دستورالعمل اجرایی این ماده حداکثر ظرف مدت سه ماه از تصویب این قانون به تصویب هیات واگذاری می‌رسد.

شورای نگهبان دستورالعمل اجرایی این بند و بندهای ۷، ۱۱، ۱۴ و ۱۵ ماده ۴۱ را مربوط به دستورالعمل اجرایی تصویب قیمت موارد واگذاری، دستورالعمل اجرایی نحوه تنظیم قراردادهای تعهد پذیره‌نویسی یا تعهد خرید سهام موسسات تامین سرمایه و آیین‌نامه نحوه بیمه مجریان و دست‌اندرکاران امر واگذاری است، مغایر اصل ۱۳۸ قانون اساسی شناخته است.

در تبصره ۲ ماده ۵ نمایندگان وزارت اموراقتصاد و دارایی را مکلف کردند ترتیبی اتخاذ کند که ظرف مدت سه‌ماه از تصویب این لایحه نحوه تاسیس و اداره بنگاه‌های موضوع این ماده توسط بانک مرکزی تهیه و تقدیم مجلس شود که شورای نگهبان به دلیل الزام دولت به تقدیم لایحه این بند را مغایر اصل ۷۴ و ۶۰ قانون اساسی شناخته است.

همچنین ماده ۹ این لایحه که نمایندگان مصوب کرده بودند «کلیه هزینه‌هایی که بنگاه‌های اقتصادی در اجرای این قانون صرف امور ذیل می‌نمایند به عنوان هزینه قابل قبول مالیاتی تلقی می‌شود:

۱ - موارد یاد شده در ماده ۱۷۵ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، تنفیذ می‌شود.

۲ - ایجاد فضاهای فرهنگی،‌ توسعه فعالیت‌های مذهبی و قرآنی، انجمن‌های اسلامی و تشکل‌های مذهبی خود.

و اینکه آیین‌نامه نحوه اجرای این ماده را وزارت اموراقتصادی و دارایی در خصوص بند «یک» با اخذ نظر نیروی مقاومت بسیج و در خصوص بند «۲» با اخذ نظر وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و سازمان تبلیغات اسلامی ظرف سه ماه تهیه و برای تصویب تقدیم هیات‌وزیران می‌کند.» به دلیل آنکه در لایحه دولت نیامده مغایر اصل ۵۷ قانون اساسی شناخته شده است.

شورای نگهبان جزء ۲ بند «ج» ماده ۱۰ که پرداخت یارانه حق بیمه سهم کارفرما برای اعضای شاغل در هر تعاونی را به میزان ۲۰درصد تعیین می‌کرد و بند «و» این تبصره که تاسیس بانک توسعه تعاون با سرمایه اولیه معادل ۵هزار میلیارد ریال و محل حساب ذخیره ارزی توسط دولت برای تامین منابع سرمایه‌ای بخش تعاون بود و تبصره ۶ ماده ۱۲ که درآمد مشمول مالیات ابرازی شرکت‌ها و اتحادیه‌های تعاونی متعارف با توجه به تعداد اعضای آنها برحسب کوچک، متوسط و بزرگ بودن آنها به ترتیب مشمول ۱۰درصد، ۲۰درصد و ۲۵درصد و شرکت تعاونی سهامی عام مشمول ۱۵درصد تخفیف از نرخ موضوع این ماده می‌باشد را مغایر اصل ۷۵ قانون اساسی شناخته است.

شورای نگهبان مصوبه نمایندگان در تبصره یک ماده ۲۸ که سازمان خصوصی‌سازی را مجاز به استخدام کارمند تا سقف پست‌های سازمانی کرده و تبصره یک‌ و ۲ ماده ۳۷ که نقل و انتقال سهام از سازمان خصوصی‌سازی به شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی از مالیات معاف است و همچنین اینکه افزایش سرمایه در شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی ناشی از دریافت سهام از سازمان خصوصی‌سازی، همچنین افزایش سرمایه در شرکت‌های تعاونی شهرستانی ناشی از افزایش دارایی شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی مربوط از این محل، از مالیات معاف است را مغایر اصل ۷۵ دانسته است.

در بند ۳ ماده ۱۹ به دلیل اجازه خروج از شمول نظارت دستگاه‌های ذی‌ربط مثل سازمان بازرسی دیوان محاسبات مغایر اصل مربوط شناخته شد. ضمنا به دلیل مستثنی نمودن هزینه‌ها از پرداخت مالیات و اجازه عدم واریز وجوه به خزانه است، مغایر اصل ۵۳ قانون اساسی شناخته است.

بند ۵ ماده ۱۹ به دلیل اجازه تاسیس شرکت‌ها بدون مجوز مجلس، مغایر اصل ۸۵ قانون اساسی شناخته شد.

نمایندگان در این بند وزارت اموراقتصادی را ملزم کردند آن دسته از تصدی‌های اقتصادی و زیربنایی دولتی قابل واگذاری را که در قالب غیرشرکتی اداره می‌شوند، ابتدا تبدیل به شخص حقوقی مناسب نموده و سپس عملیات واگذاری را آغاز کنند. تاسیس این نوع شرکت‌ها نیاز به مجوز مجلس شورای اسلامی ندارد.

شورای نگهبان به بند «د» ماده ۲۰ که تصریح دارد، هیات واگذاری می‌تواند به وزارت امور اقتصادی و دارایی اجازه دهد که از اجتماع چند شرکت قابل‌واگذاری دولتی، یک شرکت جدید ایجاد کرده و سپس این شرکت را برای واگذاری عرضه کند، ایراد اصل ۸۵ قانون اساسی را وارد داشته است.

شورای نگهبان همچنین در تبصره یک بند «و» ماده ۲۰ که نمایندگان مصوب کردند «نقل و انتقال سهام، سهام‌الشرکه، حقوق مالکانه و حق‌تقدم بنگاه‌های مشمول واگذاری در فرآیند تجزیه، ادغام و انحلال تازمانی که بنگاه دولتی بوده و واگذار نشده باشد از پرداخت مالیات نقل‌و‌انتقال معاف است و بنگاه‌هایی که در اجرای این قانون واگذار می‌شوند یا بین دستگاه‌های اجرایی نقل‌و‌انتقال می‌یابند نیز از شمول مالیات نقل‌و‌انتقال معاف هستند و انتقال سهام به شرکت‌های تامین سرمایه که ناشی از تهدید پذیره‌نویسی باشد از مالیات نقل‌و‌انتقال معاف است.» را به دلیل آنکه مواردی چون سهم‌الشرکه، حقوق مالکانه و حق‌تقدم بنگاه‌های مشمول واگذاری در لایحه دولت نبوده و مجلس اضافه کرده را مغایر اصل ۷۵ قانون اساسی دانستند.

براساس مصوبه نمایندگان در ماده ۲۶ سازمان خصوصی‌سازی قبل از واگذاری سهام کنترلی شرکت‌های دولتی، حسب مورد شرایطی نظیر سرمایه‌گذاری جدید در همان شرکت، ارتقای کارایی و بهره‌وری شرکت، تداوم تولید و ارتقاء سطح آن، ارتقاء فناوری و افزایش یا تثبیت سطح اشتغال در بنگاه را، در واگذاری شرط می‌نماید. چنانچه خریدار براساس توافق شرایط را بپذیرد به پیشنهاد سازمان خصوصی‌سازی هیات واگذاری مجاز است سود فروش اقساطی را کاهش یا دوره فروش اقساطی را تمدید یا در اصل قیمت تخفیف دهد.

انتقال قطعی سهام یا آزادسازی ضمانت‌های خریدار متناسب با انجام این تعهدات خواهد بود. نحوه اخذ تعهدات و درج این شروط توسط طرفین براساس دستورالعملی خواهد بود که به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی ظرف سه ماه از تصویب قانون به تصویب شورای‌عالی اجرا سیاست‌های کلی اصل ۴۴ خواهد رسید.

شورای‌ نگهبان این ماده را به دلیل تفویض اختیار تدوین دستورالعمل به وزارت امور اقتصادی و دارایی مغایر اصل ۱۳۸ قانون اساسی شناخت. شورای نگهبان همچنین به تبصره ۴ ماده ۲۸ که دولت را مجاز می‌کرد برای آموزش‌های کوتاه‌مدت تخصصی، ترغیب و تشویق و پاداش کارکنان سازمان خصوصی‌سازی، هر ساله یک ردیف اعتبار در قانون بودجه منظور کند و اعتبارات این ردیف طبق آیین‌نامه‌ای که به پیشنهاد هیات واگذاری به تصویب شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی می‌رسد، هزینه کند را مغایر اصول ۶۰ و ۱۳۸ قانون اساسی دانسته است.

شورای نگهبان در ماده ۳۱ تنفیذ ماده ۲۴ قانون برنامه سوم توسعه برای برنامه پنجم را مغایر اصل ۷۵ قانون اساسی دانست.

شورای نگهبان ماده ۳۹ را که براساس آن دولت مکلف شده سهام موضوع ماده ۳۵ را به گونه‌ای واگذار کند که موجبات افزایش یا تداوم مالکیت و مدیریت دولت در شرکت‌های مشمول واگذاری را فراهم نکند و در انتخاب مدیران، دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده ۸۷ این قانون مجاز به اخذ وکالت از شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی نخواهند بود و آیین‌نامه اجرایی این فصل با پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی و وزارت تعاون و با همکاری نهادهای ذی‌ربط ظرف مدت حداکثر سه ماه از تصویب این قانون تهیه و به تصویب شورای‌عالی اجرا سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی ایران خواهد رسید را به دلیل تفویض اختیار تصویب آیین‌نامه به شورای‌عالی اجرایی، مغایر اصول ۶۰ و ۱۳۸ قانون اساسی شناخته است.

شورای نگهبان بند ۱۰ ماده ۴۱ را که تصویب فهرست هر یک از موارد قابل‌فروش، انحلال، ادغام، تجزیه، اجاره و پیمان مدیریت و زمان‌بندی لازم به همراه میزان و روش واگذاری آنها در هر سال و اینکه فهرست مذکور شامل برنامه زمان‌بندی اقدام، روش، میزان و سایر شرایط واگذاری با توجه به وضعیت هر بازار مشترکا توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی و وزارت ذی‌ربط تهیه می‌شود و ماده ۴۲ مصوب شده درباره شورای عالی اجراء سیاست‌های کلی اصل ۴۴ را مغایر اصل ۶۰قانون اساسی دانسته است.

همچنین مواد ۳، ۸ و ۹ ماده ۴۳ که نمایندگان مصوب کردند. درباره سازماندهی فعالیت‌های فرهنگی - تبلیغاتی برای اجراء سیاست‌های کلی اصل ۴۴ و ایجاد هماهنگی بین دستگاه‌های اجرایی در اجراء سیاست‌های کلی اصل ۴۴ را شورای نگهبان مغایر اصل ۶۰ دانسته است.

شورای نگهبان همچنین بندهای ۱۲ و ۱۳ ماده ۴۱ که تصویب دستورالعمل نحوه تنظیم قراردادهای واگذاری مشتمل بر تعیین اختیارات و تعهدات طرفین قراردادها، وثایق و تضمین‌ها، شرایط فسخ یا اقاله، نحوه اعمال تخفیفات و جرایم و تصویب ضوابط مربوط به ویژگی‌های لازم و نحوه انتخاب مدیران و متخصصان در موارد واگذاری از طریق مذاکره را مشخص می‌کرد، مغایر اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی دانسته است. شورای نگهبان همچنین مصوبه نمایندگان در ماده ۴۵ را که عنوان می‌کرد هرگونه تبانی از طریق قرارداد، توافق و یا تفاهم (اعم از کتبی، الکترونیکی، شفاهی و یا عملی) بین اشخاص به نحوی که نتیجه آن بتواند اخلال در رقابت باشد ممنوع است باشد را به دلیل اخلال در رقابت از این حیث که آیا این اخلال در رقابت همیشه منجر به اخلال در اقتصاد هم می‌شود را مبهم دانسته و عنوان کرده پس از رفع ابهام اظهارنظر خواهد شد.

شورای نگهبان اظهارنظر در مورد ماده ۴۹ که ادغام شرکت‌ها یا بنگاه‌ها را ممنوع کرده است را منوط به اصلاح ماده ۴۶ عنوان کرده است.

شورای نگهبان عنوان کرده است که ماده ۵۱ که براساس آن افراد صنفی مشمول قانون نظام صنفی که به عرضه جزئی (خرده‌فروشی) کالاها یا خدمات می‌پردازند، از مشمول این فصل مستثنی هستند، دارای ابهام است.

افزون بر این شورای نگهبان بند ۵ماده ۵۹ که در آن نمایندگان تصویب کردند شورای عالی اجرای سیاستهای اصل۴۴ تصویب ضوابط تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار کالاها و خدمات انحصاری در هر مورد را بر عهده دارد را مغایر اصل ۸۵ دانست، همچنین بند «د» ماده ۶۵ که تصریح می‌کند تصمیمات هیات تجدیدنظر به شرح بند فوق قطعی و لازم‌الاجرا خواهد بود و در هیچ یک از مراجع اداری و قضایی قابل اعتراض نیست را به دلیل آنکه آرای هیات تجدیدنظر را قطعی می‌داند و آن را قابل اعتراض و رسیدگی در محاکم نمی‌داند مغایر اصل ۱۵۶ شناخته است. در بند ۳ ماده ۸۰ نیز نمایندگان مصوب کرده بودند که چنانچه هر یک از مدیران یا حقوق‌‌بگیران اشخاص حقوقی ثابت کند که جرم بدون اطلاع آنان انجام گرفته یا آنان همه توان خود را برای جلوگیری از ارتکاب آن به کار برده‌ اند یا بلافاصله پس از اطلاع از وقوع جرم آن را به شورای رقابت یا مراجع ذی‌صلاح اعلام کرده‌اند، از مجازات مربوط به آن عمل معاف خواهد شد.

شورای نگهبان از آن جهت که جبران خسارت بر کسانی که دخالت در ایراد ضرر نداشته‌اند تحمیل می‌شود این ماده را مغایر شرع شناخته است.

شورای نگهبان همچنین تبصره ماده الحاقی ۱ که تصریح می‌کند دولت به هر دلیلی فروش کالا یا خدمات بنگاه‌های فوق‌الذکر را به قیمتی کمتر از هزینه تمام شده تکلیف کند، دولت مکلف است مابه‌التفاوت قیمت تکلیفی و هزینه تمام شده را تعیین و از محل اعتبارات و منابع دولت در سال اجرا پرداخت کند و یا از بدهی این بنگاه‌ها به سازمان امور مالیاتی کسر کند را بدون مفهوم توصیف کرده است.