یادداشت
بخش خصوصی و دو دیدگاه متمایز
در مورد حد و مرز فعالیت بخش‌خصوصی در اقتصاد جمهوری اسلامی ایران دو دیدگاه متمایز وجود دارد. یک دیدگاه معتقد است هنوز بسترهای مناسب برای حضور موثر بخش‌خصوصی در اقتصاد کشور وجود ندارد. در مقابل، عده‌ای دیگر با ذهنیت‌ها و باورهای اقتصاد آزاد، معتقدند ...
سیدمحمدرضا میرتاج‌الدینی
در مورد حد و مرز فعالیت بخش‌خصوصی در اقتصاد جمهوری اسلامی ایران دو دیدگاه متمایز وجود دارد. یک دیدگاه معتقد است هنوز بسترهای مناسب برای حضور موثر بخش‌خصوصی در اقتصاد کشور وجود ندارد. در مقابل، عده‌ای دیگر با ذهنیت‌ها و باورهای اقتصاد آزاد، معتقدند ... نگاهی به لایحه اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی و واگذاری فعالیت‌ها و بنگاه‌های دولتی به بخش غیردولتی
بخش خصوصی و دو دیدگاه متمایز
سیدمحمدرضا میرتاج‌الدینی *
بخش اول
اصل۴۴ قانون اساسی: نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی با برنامه‌ریزی منظم و صحیح استوار است.
بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تامین نیرو، سدها و شبکه‌های بزرگ آبرسانی، رادیو تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راه‌آهن و مانند اینها است که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است. بخش تعاونی شامل شرکت‌ها و موسسات تعاونی، تولید و توزیع است که در شهر و روستا بر طبق ضوابط اساسی تشکیل می‌شود. بخش‌خصوصی شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات می‌شود که مکمل فعالیت‌های اقتصادی، دولتی و تعاونی است. مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور گردد و مایه زیان جامعه نشود، مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است. تفضیل ضوابط و قلمرو شرایط هر سه بخش را قانون معین می‌کند.
براساس اصل۴۴ قانون اساسی، نظام اقتصادی کشور بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی شکل می‌گیرد. در این اصل صنایع و بخش‌های عمده از جمله صنایع مادر، صنایع و معادن بزرگ، تجارت خارجی، بانکداری، بیمه و امثال آن، زیرمجموعه بخش دولتی دیده شده است.
آنچه در صدر اصل۴۴ آمده است و شرایط اجتماعی و اقتصادی کشور بعد از انقلاب، نظام اقتصادی کشور را به صورت اقتصاد دولتی رقم زد، سهم عمده اقتصاد کشور را بخش دولتی به خود اختصاص داد، بخش تعاونی چندان قوت نگرفت و بخش‌خصوصی هم در حاشیه و در سایه اقتصاد دولتی به حیات خود ادامه داد.
هر چند در مراحل اول رشد و توسعه اقتصادی در هر کشور به دلیل فقدان زیرساخت‌های لازم و کمبود منابع مالی، بخش‌خصوصی در فعالیت‌های عمده اقتصادی وارد نمی‌شود و این یا به جهت عدم رغبت ورود بخش‌خصوصی به فعالیت‌های اقتصادی دیربازده یا به علت عدم توان و ظرفیت بخش‌خصوصی برای ورود در این عرصه‌ها است.
بر این اساس، این نقش یعنی سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و فراهم نمودن بستر رشد و توسعه اقتصادی به عهده دولت‌ها است و طبیعی بود که در کشور ما نیز در دو دهه اول پس از پیروزی انقلاب اسلامی و پس از جنگ که جامعه در مسیر رشد و توسعه قرار گرفت، عمده‌ترین نقش اقتصادی را دولت به دست بگیرد تا بسترها و زیرساخت‌های لازم برای توسعه و رشد اقتصادی فراهم گردد.
اما پس از طی مراحل اولیه و به خصوص وقتی کشوری در مرحله پیشرفت قرار می‌گیرد، مشارکت همه جانبه بخش‌های اقتصادی و به خصوص بخش‌خصوصی پیشرفته ضرورت پیدا می‌کند و تعیین سهم و جایگاه هر یک از بخش‌های اقتصادی از اهمیت بسیار زیادی برخوردار است. بی‌شک توجه نکردن به هر یک از سه بخش اقتصادی، اعم از دولتی و غیردولتی، موجب اختلال در نظام اقتصادی و ضربه خوردن اقتصاد کشور خواهد شد. همان دغدغه‌ای که به حق، خبرگان قانون اساسی از عبارات صدر این اصل برای آینده به خاطر داشته‌اند. بنابراین در ذیل اصل۴۴، موضوع به نوعی قابل تفسیر و تاویل بیان شده است: «مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور گردد و مایه زیان جامعه نشود، مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است».
سهم اقتصاد دولتی در کشور
در اقتصاد ایران گفته می‌شود بیش از دوسوم بلکه سه‌چهارم اقتصاد کشور در اختیار دولت است و قطعا این وضع موجب فربه شدن دولت، کاهش بهره‌وری، رواج رانت‌خواری، کند شدن امور، عدم رونق اقتصادی و درنتیجه گسترش فقر اقتصادی و ده‌ها مانع دیگر برای رشد و توسعه اقتصادی می‌شود و در عوض با مساعد شدن زمینه برای فعالیت بخش‌خصوصی و تعاونی، امکان استفاده از ظرفیت‌های بخش‌های مذکور فراهم می‌شود و دولت از قید شرکت‌های ناکارآمد رها شده و وظایف اصلی‌تر از جمله ایجاد زیرساخت‌های مورد نیاز توسعه همه‌جانبه کشور و در کنار آن وظیفه و رسالت خطیر نظارت، کنترل، هدایت یا پیگیری و ارزیابی را به عهده می‌گیرد. از سوی دیگر با فعال شدن بخش‌خصوصی و تعاونی، تولید ثروت و توزیع آن در میان همه اقشار جامعه، رشد طبیعی و سریعی پیدا می‌کند و به غنی شدن آحاد جامعه منتهی می‌شود و درنتیجه گستره فقر در جامعه کاهش پیدا می‌کند.
دو دیدگاه متمایز
در مورد حد و مرز فعالیت بخش‌خصوصی در اقتصاد جمهوری اسلامی ایران دو دیدگاه متمایز وجود دارد. یک دیدگاه معتقد است هنوز بسترهای مناسب برای حضور موثر بخش‌خصوصی در اقتصاد کشور وجود ندارد و این بخش نمی‌تواند در یک چارچوب منسجم با کارکردهای مشخص در مسیر رشد و توسعه کشور حرکت کند. از سوی دیگر دولت هم با واگذاری امور اقتصادی به این بخش، توان کنترل و نظارت موثر بر آن را ندارد و احتمال هرج و مرج اقتصادی و فرصت‌طلبی به جای رقابت اقتصادی وجود دارد. در مقابل، عده‌ای دیگر با ذهنیت‌ها و باورهای اقتصاد آزاد، معتقدند باز گذاشتن دست بخش‌خصوصی در شرایط فعلی با همه عوارضی که در پی خواهد داشت در نهایت موجب رشد و توسعه اقتصادی می‌شود.
در کشور ما نیز در زمان تصویب قانون اساسی، اقتصاد عمدتا دولتی بود و بخش‌خصوصی که قبل از انقلاب فعال بود، بیشتر شامل متعلقان، منسوبان و وابستگان به دربار بودند و فعالیت آنها بیشتر با انگیزه استفاده رانت‌های دولتی بود تا بر مبنای رقابت اقتصادی. در چنین شرایطی و با توجه به جو انقلاب همان‌طور که پیش‌تر اشاره شد، طبیعی بود که دولت نقش پررنگ‌تری در زمینه‌های اقتصادی و ضرورت مشارکت بخش‌های غیردولتی در امور اقتصادی احساس کند.
اشاره‌ای به پاره‌ای از مبانی سیاست‌های جدید اصل ۴۴
بعد از پایان جنگ تحمیلی و پس از تقریبا دو دهه حرکت اقتصادی کشور، ارزیابی و بازبینی امور اقتصادی کشور بیش از هر زمان ضروری می‌نمود. مخصوصا با توجه به اینکه، هر چه پیش می‌رفتیم همچنان عده‌ای از معضلات اقتصادی کشور همچون تورم و گرانی، بیکاری و از همه بدتر فقر و محرومیت و بی‌عدالتی اقتصادی، بیشتر رخ می‌نمود و نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران را ناکارآمد نشان می‌داد و این همه از بیماری اقتصاد حاکم بر جامعه حکایت می‌کرد و در این میان همواره یکی از منازعات فکری در حوزه اقتصاد، تبیین و تعیین جایگاه بخش‌دولتی، تعاونی و خصوصی در عرصه اقتصاد کشور بود.
علاوه بر این، موارد زیر از جمله عوامل موثر بر ضرورت سیاست‌گذاری جدید در زمینه اصل ۴۴ قانون اساسی می‌باشند:
۱ - بسیاری از قوانینی که دولت برای توسعه بخش‌خصوصی و تعاونی تهیه می‌کرد و به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسید، در شورای نگهبان به دلیل مغایرت با اصل ۴۴ قانون اساسی رد می‌شد.
۲ - مطالعه متن اصل ۴۴ قانون اساسی به سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی این‌گونه تداعی و القا می‌کرد که نظام اقتصادی ایران متکی بر اقتصاد دولتی است و بنابراین عرصه‌ای برای فعالیت و رقابت بخش‌خصوصی وجود ندارد.
۳ - به دلیل تملک دولت بر کارخانه‌ها و صنایع اصلی و مادر در بخش‌خصوصی سرمایه‌گذاران تصور می‌کردند که مورد حمایت دولت نیستند و بنابراین قدرت رقابت ندارند. این عوامل به فرار سرمایه‌های مالی، فیزیکی و انسانی به خارج از کشور منجر می‌شد. از سوی دیگر، زیان‌دهی و سودآوری پایین شرکت‌های دولتی اقتضا می‌نمود که در دولتی بودن آن تجدیدنظر شود.
۴ - اختصاص بیش از دوسوم بودجه کشور به شرکت‌ها و کارخانه‌های دولتی بار سنگینی بر دوش دولت به حساب می‌آمد، همچنین توان تقسیم مدیریت دولت بین امور حاکمیت و اداره کارخانه‌ها به عدم نظارت کافی دولت
منجر می‌شد.
۵ - فساد اداری در اداره‌ها و شرکت‌های دولتی یکی از معضلات اساسی است که همواره دولت‌ها در چالش جدی با آن قرار داشتند و روند رو به افزایش آن موجب کاهش بهره‌وری و اختلال در نظام اقتصادی کشور می‌شد.
پیشینه و روند ابلاغ سیاست‌های اصل ۴۴
به این ترتیب و بر این اساس از سال ۱۳۷۶ تعیین تکلیف جایگاه بخش‌خصوصی در نظام اقتصادی با هدایت رهبری نظام اسلامی در مجمع تشخیص مصلحت نظام و با انجام مطالعات کارشناسی شروع شد. این مجمع در سال ۱۳۸۰ سیاست‌های اصل ۴۴ را در سه بند تصویب و جهت تصویب نهایی به مقام معظم رهبری ارائه کرد و معظم‌له ضمن اشاره به نکاتی خواستار بررسی بیشتر شدند. پس از این مقطع، سند چشم‌انداز ۲۰ساله کشور در آذرماه ۱۳۸۲ ابلاغ شد و به دنبال آن چهارمین برنامه پنج‌ساله توسعه کشور تدوین شد که در فصل امور اقتصادی آن به توانمند‌سازی بخش‌خصوصی و تعاونی به عنوان محرک اصلی رشد اقتصادی همچنین کاهش تصدی گری
دولت در امور اقتصادی اشاره شده است. این تحولات زمینه را برای پیگیری بیشتر تبیین اصل ۴۴ قانون اساسی فراهم کرد و در نهایت مجمع تشخیص مصلحت نظام، پس از بررسی مجدد موضوع، سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی را در آذرماه ۱۳۸۳ در پنج بند «الف»، «ب»، «ج»، «د» و «هـ» تصویب و جهت اعلام‌نظر و تصویب نهایی و ابلاغ به مقام معظم رهبری ارائه نمود.
رهبر معظم انقلاب حضرت آیت‌ا... خامنه‌ای مدظله العالی در اول خردادماه ۱۳۸۴ و دوازده تیرماه ۱۳۸۵ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی را در ۵بند ابلاغ فرمودند. ایشان هدف از ابلاغ این سیاست‌ها را موارد زیر عنوان فرمودند:
- شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی؛
- گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تامین عدالت‌اجتماعی؛
- ارتقای کارآیی بنگاه‌های اقتصادی و بهره‌وری منابع مادی و انسانی و فناوری؛
- افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی؛
- کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی؛
- افزایش سطح عمومی اشتغال؛
- تشویق اقشار مردم به پس‌انداز؛ و سرمایه‌گذاری و بهبود درآمد خانوارها.
با وجود ابلاغ سیاست‌های کلی و جدید اصل ۴۴ از سوی رهبر فرزانه انقلاب، جریان تبدیل آن به قانون و اجرایی شدن آن در کشور همچنان بطئی و کند بود به حدی که
به عتاب و هشدار رهبری منجرشد و ایشان در یک جلسه بسیار جدی و مهم در جمع همه مسوولان و دست‌اندرکاران امور اقتصادی کشور از مجلس و دولت با همه بالصراحه اتمام حجت نموده و الزامات قانونی و اجرایی شدن سیاست‌های جدید اصل ۴۴ را خواستار شدند.
با توجه به تاکیدات مکرر رهبری به دنبال تصریحات ایشان کمیته تخصصی در دولت تشکیل شد و در مجلس شورای اسلامی نیز با توجه به حساسیت موضوع و برای پیشرفت هرچه سریع‌تر امور، کمیسیون ویژه‌ای متشکل از ۱۵ نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی و با رای مستقیم نمایندگان تشکیل شد . بررسی الزامات اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، بررسی نیازهای قانونی، ایجاد هماهنگی‌های لازم و تهیه گزارش‌های دوره‌ای از نحوه اجرای سیاست‌ها، از جمله اهداف تشکیل این کمیسیون بود. طرح مجلس در مورد سیاست‌های اصل ۴۴، زودتر از لایحه دولت آماده شد.
دولت نیز لایحه قانونی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی را در شش فصل و ۳۹ ماده تقدیم مجلس شورای اسلامی نمود. کمیسیون ویژه اصل ۴۴ مجلس پس از تقدیم لایحه قانونی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ از سوی دولت به صورت فشرده به تشکیل جلسات کارشناسی نمود و با تلفیق طرح ارائه شده از سوی کمیسیون ویژه و لایحه جلوگیری از انحصار و تسهیل رقابت، «لایحه قانونی اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی» تدوین کرد.
این لایحه با کسب نظرات دولت و بخش‌های خصوصی و تعاونی و به طور کلی بخش‌های غیر دولتی از طریق دعوت از نمایندگان آنها در جلسات کمیسیون ویژه و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی تهیه شده است. این لایحه شامل ده فصل و ۹۱ ماده می‌باشد. البته چند ماده الحاقی نیز در صحن علنی مجلس بدان اضافه شد.
محتوای لایحه قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی
این لایحه که با تایید شورای نگهبان به زودی به قانون رسمی کشور تبدیل خواهد شد، تحت عنوان «لایحه قانونی اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصاد، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی» در ۱۰ فصل و ۹۱ ماده به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است و در فصول جداگانه، موضوعات مختلف و مورد نیاز در رابطه با اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ را قانونی کرده است:
فصل اول و دوم لایحه شامل تعاریف، اهداف و قلمرو فعالیت‌های هر یک از بخش‌های دولتی و تعاونی و خصوصی می‌باشد.
از نکات جدید و قابل توجه در فصل اول در بخش تعاونی، تعریف نوع جدیدی از تعاونی‌های عمومی تحت عنوان «شرکت تعاونی سهامی عام» و از «شرکت تعاونی فراگیر ملی» است.
تعاونی فراگیر ملی «نوعی تعاونی متعارف یا سهامی عام است که برای فقرزدایی از دهک پایین درآمدی تشکیل می‌شود. عضویت سایر افراد در این تعاونی آزاد است؛ ولی در بدو تشکیل حداقل ۷۰درصد اعضای آن باید از سه دهک پایین درآمدی باشند».
این نوع تعاونی‌ها به صورت استانی و کشوری تشکیل می‌شود و می‌تواند صدها هزار عضو داشته باشد تا بتواند کارخانه‌های بزرگ دولتی را از طریق بورس و غیره خریداری نماید.
فصل دوم
قلمرو فعالیت‌های هر یک از بخش‌های دولتی، تعاونی و خصوصی
در این فصل و در ماده ۲، فعالیت‌های اقتصادی در کشور را به سه گروه تقسیم می‌‌کنند:
گروه ۳: فعالیت‌های اقتصادی مذکور در صدر اصل ۴۴ قانون اساسی (به جز مستثنیات که در گروه ۲ قرار می‌گیرد.) همچنان به صورت بخش دولتی باقی می‌مانند که عمدتا مربوط به امور حاکمیتی و امنیتی یا زیرساختی یا معادن نفت و گاز است که عبارتند از:
- شبکه‌های مادر مخابراتی، شبکه‌های اصلی و پایه خدمات پستی؛
- تولیدات نظامی امنیتی شرکت ملی نفت و معادن نفت و گاز؛
- بانک مرکزی ج.ا.ا و بانک‌های ملی ایران، سپه، صنعت و معدن، توسعه صادرات، کشاورزی، مسکن و توسعه تعاون- بیمه مرکزی و شرکت بیمه ایران؛
- شبکه‌های اصلی انتقال برق؛
- سازمان هواپیمایی کشوری و سازمان بنادر و کشتیرانی ج.ا.ا؛
- سدها و شبکه‌های بزرگ آبرسانی:
- شبکه‌های اصلی راه و راه‌آهن (مستثنیاتی دارد).
گروه ۲: مستثنیات صدر اصل ۴۴ که تاکنون در حیطه بخش دولتی قرار گرفته بود و من بعد، به تدریج از بخش دولتی خارج و به بخش‌خصوصی و تعاونی واگذار می‌شود.
این گروه شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ (غیر از نفت و گاز) فعالیت‌های اقتصادی غیر حاکمیتی مخابراتی و پستی، بانکداری و شرکت‌های هواپیمایی (غیر از بانک‌های استثنا شده و سازمان هواپیمایی کشوری) می‌شود.
* نماینده تبریز، آذرشهر و اسکو
ارسال نظر