چرا اصلاحات در ایران شکست خورد؟
اقتصاد سیاسی شکست اصلاحات در ایران
اصلاحات یکی از مناقشه آمیزترین گزاره‌ها در سال‌های اخیر در ایران بوده است. فارغ از معانی سیاسی و جناحی که از این موضوع برداشت می‌شود، در گذشته وقتی به موضوع اصلاحات اقتصادی توجه می‌شد، این مساله مطرح بود که سیاست‌های اقتصادی مناسب برای این مقصود چیست.
محمدصادق الحسینی
اصلاحات یکی از مناقشه آمیزترین گزاره‌ها در سال‌های اخیر در ایران بوده است. فارغ از معانی سیاسی و جناحی که از این موضوع برداشت می‌شود، در گذشته وقتی به موضوع اصلاحات اقتصادی توجه می‌شد، این مساله مطرح بود که سیاست‌های اقتصادی مناسب برای این مقصود چیست. تجربیات گوناگون کشورها و آزمودن توصیه‌های سیاستگذاری مختلف پاسخ لازم برای این سوال را فراهم کرده است. امروز دیگر در میان سیاستگذاران اقتصادی تردیدی نسبت به اصلاح قیمت‌ها، خصوصی‌سازی، کاهش یا حذف یارانه‌ها، کوچک‌تر کردن نقش دولت به تنظیم‌کنندگی، ایجاد شرایط باثبات سیاسی و امن اقتصادی، مشارکت در تجارت بین‌المللی، کاهش کسری بودجه، تقویت بازار‌ها، اولویت دادن به حقوق مالکیت و حقوق قراردادها، نرخ تورم پایین، بودجه متوازن، عدم اتکا به منابع طبیعی، شفافیت در بخش‌های مختلف سیاسی و اقتصادی، استقلال نهادهایی همانند بانک مرکزی از دولت و باز کردن در‌های اقتصاد روی دنیای خارج و امثالهم وجود ندارد و نوعی اجماع گسترده نسبت به این سیاست‌ها در میان اقتصاددانان دیده می‌شود. اجماعی که شاید در سایر حوزه‌ها و در مابقی مباحث، میان اقتصاددانان عملا دیده نمی‌شود یا بسیار کمرنگ‌تر و کم‌بارتر است.
اما با وجود این اجماع گسترده، عملا در بسیاری از کشورها از جمله در کشور ما عملا این اصلاحات مورد نیاز اقتصادی به عمل نمی‌نشینند، مخالفان بسیار دارند و تریبون‌های مختلفی مخالفت با این اصلاحات و صحیح نبودن، کارآ نبودن یا اصولی نبودن این راهکارها را فریاد می‌زنند. یا از دیگر سو، موافقان این سیاست‌ها عملا نمی‌توانند این سیاست‌ها را در کشور به درستی به اجرا درآورند و موجبات سرخوردگی‌های اجتماعی از انجام این اصلاحات شکل می‌گیرد.
اما چرا چنین است؟ چرا با وجود اجماع گسترده جهانی روی انجام سیاست‌هایی مشخص، عملا این سیاست‌ها در کشورهای مبدا مخالفان بسیار دارند؟ و چرا این سیاست‌ها عملا در زمان‌های عادی در این کشورها قابلیت اجرایی شدن ندارند؟
در پاسخ به سوال اول باید گفت که آنچه مهم‌تر از موافقت و همراهی با انجام چنین اصلاحاتی است، این است که چه چیزی این موافقت یا مخالفت را شکل می‌دهد، به عبارت صحیح‌تر، انگیزه‌ها، اهداف و دلایل موافقت یا مخالفت افراد با اصلاحات است که از اهمیت حیاتی در تحلیل برخوردار است. به منظور ایجاد درک صحیح‌تری نسبت به واکاوی این انگیزه‌ها، ابتدا نیاز است تا اندکی از ادبیات اقتصاد سیاسی بهره بگیریم تا بتوانیم پاسخی درخور به پرسش‌های مطرح شده بدهیم. چراکه مساله‌ای که عمده مطالعات موجود در حوزه اقتصاد سیاسی اصلاحات درپی پاسخ آن هستند، توضیح چرایی عدم اجرا یا بعضا اجرای ناقص برنامه‌های اصلاحات اقتصادی در کشورهای مختلف است. به عبارت دیگر واقعیات دنیای خارج حاکی از آن است که در بسیاری موارد، بدون در نظر گرفتن نظام سیاسی حاکم بر جوامع، به‌رغم مطرح بودن گزینه‌های قابل دفاع برای اصلاحات، این گزینه‌ها برای مدت طولانی به تعویق افتاده یا آنکه اصلا اجرا نشده‌اند.
درس‌هایی از اقتصاد سیاسی
۱ - همانطور که از ادبیات اقتصاد سیاسی می‌دانیم، هر اصلاحی، جامعه را حداقل به دو دسته منتفعان و متضرران تقسیم می‌کند، منتفعان کسانی هستند که از انجام اصلاحات نفع برده و پس از انجام اصلاحات وضعیت‌شان بهبود می‌یابد، و متضرران کسانی هستند که پس از انجام اصلاحات در شرایط نامطلوب‌تری نسبت به قبل قرار می‌گیرند. بنابراین انجام هر اصلاحات اساسی هرچند که در بلندمدت و به‌صورت کلی به نفع جامعه تمام شود، اما یک بازی برنده- بازنده را شکل می‌دهد. پس هر تحلیلی در باب پیروزی یا شکست اصلاحات باید در خود، تحلیل گروه‌های ذی‌نفع را داشته باشد. در این مدخل، عامل اصلی پیروزی یا شکست برنامه‌های اصلاحی وجود گروه بازنده قوی و قدرت آنها در ناکام گذاشتن اصلاحات و ضعف سیاستگذاران طرفدار اصلاح است.
همچنین در این تحلیل‌ها دولت از یک هویت همگن و یکپارچه در جهت حداکثر کردن منافع شهروندان برخوردار نیست، بلکه از گروه‌های فشار و گروه‌های رقیب و همسود گوناگون تشکیل شده است که هر یک منفعت خود را حداکثر می‌کنند، یا از گروه تقریبا متشکلی قوام یافته که نفع دولت و نه نفع ملت را حداکثر می‌سازد. بنابراین چنین دولتی نمی‌تواند در وضعیت عادی به سوی انجام اصلاحات اساسی قدم بردارد.
۲ - همچنین می‌دانیم که به دلیل وجود اطلاعات ناهمگن و ناکامل، افراد و گروه‌های مختلف از ترجیحات و انگیزه‌های یکدیگر خبر ندارند، یا اخبار کاملی از این امر ندارند. در این مبحث گفته می‌شود که عامل اصلی تاخیر یا عدم پیگیری استراتژی‌های اصلاحی وجود عنصر نااطمینانی در میان رای‌دهندگان و در میان احزاب است. این دسته از مطالعات شکست گزینه‌های اصلاحات اقتصادی را ناشی از نبود اطلاعات کامل در میان مردم می‌دانند و بیشتر قادر به توضیح مواردی از شکست اصلاحات هستند که ناکامی سیاست‌ها در نتیجه رای مخالف اکثریت بروز می‌کند.
۳ - از سوی دیگر، کلید مشکل‌گشای تمامی تحلیل‌های اقتصاد سیاسی در کشوری دارای منابع طبیعی و خصوصا کشوری نفت‌خیز، در موجودیت، روابط و شرایط و وضعیتی که منابع طبیعی و نفت در اقتصاد این کشورها بازی می‌کند خلاصه می‌شود. چراکه تجربه تاریخی به روشنی حکایت از این دارد که ثروت فراوان طبیعی، در صورتی که به خوبی مدیریت نشود، رشد اقتصادی را در بلندمدت کاهش می‌دهد. بنابراین هر تحلیل مبتنی بر بررسی ابعاد اصلاحات و موفقیت و شکست آن باید نیم نگاهی هم به نفت و شرایطی که به‌وجود آورده و در نتیجه چگونگی اعمال اصلاحات در جهت خرج کرد بهینه نفت در اقتصاد معطوف باشد. همچنین باید دانست که وجود درآمدهای نفتی به خودی خود به جلوگیری از اصلاحات اقتصادی منجر نمی‌شود، بلکه چگونگی عملکرد درآمدهای نفتی بیش از هر چیز دیگر به چگونگی توزیع این درآمدهای نفتی بستگی دارد که آن هم از طریق نهادهای هر کشور ممکن و مقدور می‌گردد. به‌عبارت صحیح‌تر این نهادهای هر کشور هستند که چگونگی نقش نفت در انجام اصلاحات اقتصادی را رقم می‌زنند و نهادهای ضعیف کشورهای در حال توسعه توانایی جلوگیری از اغواگری‌های درآمدهای نفتی را ندارند.
چرایی شکست اصلاحات اقتصادی
با این مختصر، به پاسخ به سوال مهم چرایی شکست اصلاحات اقتصادی در ایران می‌پردازیم. همانطور که طبیبیان و سایرین(۱۳۸۰) خاطرنشان کرده‌اند؛ «بعد از پیروزی انقلاب اسلامی گروه‌های همسود قدیمی فروپاشیدند و به نحو اصولی ریشه‌کن شدند. لکن زمان اقتصاد دولتی و سهمیه‌ای بعد از جنگ که طی آن ارز، اعتبارات بانکی، سهمیه‌بندی کالاها و واردات و صادرات، مجوزهای دولتی و قیمت‌گذاری اداری پیگیری گردید، این امر به تدریج زمینه‌ساز رانت‌های کلان و شکل‌گیری گروه‌های همسود خاص در دو طرف طیف سیاسی (گروه‌های راست و چپ) شد. این گروه‌ها دو برنامه اصلاحات یعنی اصلاحات اقتصادی سال‌های ۱۳۶۸ تا ۱۳۷۳ و اصلاحات سیاسی ۱۳۷۶ تا ۱۳۷۹ را با شکست روبه‌رو کردند. جالب اینجا است که سرانگشت همکاری گروه‌هایی از هر دو طیف مزبور، در شکست این برنامه‌های اصلاحات قابل مشاهده است.»
همچنین از دیگر سو، رنانی(۱۳۸۱) عنوان می‌کند که: «وجود درآمدهای نفت در ایران، ماهیت دولت را به سوی دولت نفوذهای ناهمگن سوق داده است. چون دولت از نظر منابع درآمدی در تنگنا نبوده است، گروه‌های مختلف همسود توانسته‌اند خود را به دولت نزدیک سازند و با چانه‌زنی‌های سیاسی و ارتباطات سازمانی یا خانوادگی، سهم خویش را از درآمدهای نفتی، حداکثر سازند؛ بنابراین، فشارهای ناهمساز این گروه‌ها برای کسب منافع بیشتر، اجازه نداده است که دولت به وظایف اصلی و کلاسیک خود (فعالیت‌های مکمل) به اندازه کافی بپردازد. منفعت این گروه‌ها در این بوده که دولت به فعالیت‌های جانشین (که امکان سودجویی و رانت‌خواری برای آنان وجود دارد) بپردازد، بنابراین، فشار این گروه‌های همسود، دولت را در ایران به ساختاری متناقض سوق داده است.»
البته تمام این تبیین‌ها را می‌توان بر تبیین کلی‌تری که توسط اقتصاددانان مشهوری همانند گلب و آتی ارائه شده است، منطبق دانست، آتی (۱۹۹۰) و گلب(۱۹۸۸) این دیدگاه را ارائه نموده‌اند که وجود رانت‌های فراوان نفتی و به‌تبع آن وجود رانت‌جویی، گروه‌های فشار بسیار قدرتمندی را ایجاد می‌نماید که قادرند مانعی بسیار اساسی بر اصلاحات شدیدا مورد نیاز اقتصاد شوند.
بنابر آنچه آمد، تحلیل مبتنی بر گروه‌های همسودی که از جریان اصلاحات زیان می‌بینند و بنابراین به مخالفت با اصلاحات اقتصادی بر می‌آیند، در مورد شکست اصلاحات اقتصادی در ایران، تحلیلی قابل اعتنا و نزدیک به واقعیت است. تحلیلی که مبتنی بر وجود رانت‌های نفتی در کشوری با نهادهای ضعیف است، کشوری که نهادهایش توان همسوسازی منافع و همچنین جلوگیری از انحراف و رانت‌خواری را ندارند.
این تحلیل هرچند بسیار قوی است، اما به نظر می‌رسد که نمی‌تواند به تنهایی بازگوی جوانب و دلایل شکست اصلاحات اقتصادی در ایران باشد و می‌توان تحلیل‌هایی دیگر را به عنوان مکمل به این تحلیل اضافه نمود. این تحلیل مکمل می‌تواند مبتنی بر عدم وجود اطلاعات کامل رای‌دهندگان در خصوص اصلاحات اقتصادی مورد نیاز در کشوری دموکراتیک باشد. به نوعی که شعارهای پوپولیستی که در جهت گسترده شدن دولت و در نتیجه افزایش ناکارآمدی و به تعویق افتادن اصلاحات اقتصادی در کشور مطرح می‌شوند، طرفداران بسیاری می‌یابند در حالی که شعارهایی در جهت اصلاح اقتصادی که به‌تبع فشارها و هزینه‌هایی را به جامعه تحمیل می‌کند، به هیچ‌وجه مورد قبول واقع نشده و مقبول نمی‌افتند. از سوی دیگر هیچ‌یک از احزاب و گروه‌های مطرح در کشور به دلیل آشنا نبودن با ترجیحات گروه‌های رقیب و ترس از نتایج اصلاحات اقتصادی بر روی جغرافیای آرا، حاضر نیستند هزینه‌های ناشی از انجام اصلاحات اقتصادی را بپذیرند. چراکه به دلیل نبودن حزب و گروهی که امکان جذب آرا در سطحی وسیع و بدون رقیب را داشته باشد، انجام اصلاحات اقتصادی که علی‌الاصول نتایج خود را در دوره بلندمدت نشان می‌دهد، تقریبا بسیار ضعیف است چرا که انجام هرگونه اصلاحاتی، امکان رای‌آوری حزب حاکم را در دوره بعدی به دلیل تبلیغات گروه‌های رقیب و نزدیک بودن آرای احزاب، کاهش می‌دهد.
بنابراین نبود اطلاعات کامل در میان رای‌دهندگان برای انتخاب سیاست‌هایی که به صورت پایدار می‌توانند از منافع آن بهره‌مند شوند، نبود اجماع کلی در جامعه برای رای دادن به یک گروه یا حزب که رای‌دهندگان مشوش را افزایش می‌دهد، وجود گروه‌های فشار و گروه‌های همسود گوناگونی که از اصلاحات متضرر می‌شوند، به همراه وجود حجم عظیم درآمدهای نفتی که نیاز مبرم به اصلاحات را به تعویق می‌اندازد، تعادل بدی به‌وجود آورده است که مبتنی بر ادامه یافتن وضعیت نامطلوب و خطرخیز کنونی است.
کی و کجا تعادل جدیدی به وجود می‌آید؟
اما این تعادل بد در زمان و مکانی به پایان می‌رسد. چراکه درآمدهای نفتی که عملا بنزین موتور این تخریب‌گری‌ها در عرصه اقتصاد هستند، نه درآمدهای پایداری هستند و نه تا ابد وجود دارند. از سوی دیگر این تعادل بد به شدت برای کشور هزینه‌زا، مخرب و بدون وجود درآمدهای نفتی غیرقابل ادامه یافتن است. با علم به این نکته، به نظر می‌رسد که احساس نیاز به اصلاحات اقتصادی که اولین جزء انجام هر گونه اصلاحی است، در دوران کاهش قیمت‌های جهانی نفت و همچنین با هر چه نزدیک‌تر شدن به پایان ذخایر نفتی کشور تشدید می‌شود و بیش از پیش ظهور و بروز می‌یابد. در سیر روند تاریخی نیز مشخص می‌شود که اوج احساس نیاز نسبت به انجام اصلاحات در زمان‌هایی که نفت قیمت پایینی دارد همانند سال‌های قبل از ۱۳۵۲ و نیز در زمان کاهش شدید قیمت‌های نفت مثلا در سال‌های ۷۵ و ۷۶ و همچنین در دوره کنونی که درآمدهای نفتی نسبت به رشد هزینه‌های دولت کاهش شدیدی را تجربه کرده است، مشاهده می‌شود.
بنابراین قبل از هر چیز دیگر، باید کاهش قیمت‌های جهانی نفت را برای بلندمدت اقتصاد مطلوب تلقی کرد، اما این احساس نیاز برای پایان دادن به این تعادل نامطلوب کافی نیست. چرا که از یک سو همانطور که بیان شد گروه‌های همسودی که از اصلاحات متضرر می‌شوند باید با توجه به وخیم شدن وضعیت کشور، موجودیت خود را در خطر ببینند و سیاستگذاران برای از بین نرفتن ساختار موجود حاکم هزینه‌های اصلاح را بپذیرند و از سوی دیگر همچنین وضعیت نامطلوب کشور، مردم را نسبت به انجام اصلاحات اقتصادی مورد نیاز و تقبل هزینه‌های مربوطه و هم صدا شدن آنها در این جهت متقاعد سازد. همچنین برای به ثمر نشستن این اصلاحات کاهش قیمت‌های جهانی نفت باید برای چند سال متمادی ادامه یابد.
البته این شرایط هرچند لازم هستند، اما هیچ یک شرط کافی انجام اصلاحات در بلندمدت و معکوس نشدن روند اصلاحات بعد از افزایش قمیت‌های نفت نیستند. چراکه با افزایش قیمت‌های نفت این احساس نیاز از بین رفته و احساس کاذب امنیت جایگزین آن می‌شود که تمام مشکلاتی که در بالا ذکر شد را دوباره احیا می‌کند. به نظر می‌رسد که برای جلوگیری از ایجاد چنین دور معیوبی نیاز است تا در برهه کنونی که وضعیت بحرانی کاملا در نزد گروه‌های همسود، سیاستمداران و سیاستگذاران و مردم حس شده است، نسبت به تعیین تکلیف نفت و خارج کردن آن از دستان دولت از سوی عالی‌ترین مقامات نظام سیاسی اقدام گردد. به طوری که درآمدهای نفتی به نحوی از انحا به درآمدهای مالیاتی تبدیل شده و به‌عبارت دیگر از دست دولت خارج گردد (چرا همانطور که توضیح داده شد، با نهادهای ضعیفی که داریم امکان بهره‌مندی کشور از بازی کردن نقش توزیع‌کننده نفت توسط دولت وجود ندارد). دو راه عمده در این خصوص وجود دارد، اول توزیع مستقیم درآمدهای نفتی و دوم طرح موسوم به طرح دکتر نیلی است که طی آن سهام شرکت‌های نفتی به مردم واگذار می‌شود و دولت صرفا می‌تواند از این درآمد مالیات ستانی کند.
به نظر می‌رسد به انجام رساندن یکی از این دو راهکار که البته باید با بررسی عمیق‌تر و دقیق‌تری نسبت به جوانب، حواشی و نتایج هر یک از این دو باید صورت پذیرد، می‌تواند تعادلی خوب در جهت کاهش نقش گروه‌های همسود و گروه‌های فشار، دخیل کردن مردم در سود و زیان نفت و شرکت‌های نفتی و نفع دو طرفه مردم و حکومت در نهادسازی و همچنین پایداری راه‌حل‌ها ایجاد نماید. دلیل این امر هم به طور خلاصه این است که خارج کردن نفت از دست دولت‌ها به نوعی که سبب ایجاد مالکیت مستقیم مردم یا انتفاع مستقیم مردم شود، باعث ایجاد رابطه و شکل‌گیری مرزهای بسیار متفاوتی بین بازیگران اصلی می‌شود. این مرزها به نوبه خود، باعث ایجاد انگیزه‌های بسیار متفاوتی برای نهادسازی می‌شود، چون هزینه‌های مبادله‌ای و نظارتی بسیار متفاوتی را بر بازیگران درگیر تحمیل می‌کند.
منابع:
۱ - طبیبیان محمد؛ موسی غنینژاد؛ حسین عباسی علیکمر (۱۳۸۰) آزادیخواهی نافرجام: نگاهی از منظر اقتصاد سیاسی به تجربه ایران معاصر، تهران.
۲ - رنانی، محسن (۱۳۸۱)، «ماهیت و ساختار دولت در ایران» در «نقش دولت در اقتصاد» گردآوری سعید فراهانی‌فرد، تهران: پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی.
۳ - Gelb, A.H. and Associates. (۱۹۸۸). 'Windfall Gains: Blessing or Curse?', Oxford: Oxford University Press.
۴ - Auty, R. (۱۹۹۰). 'Resource-based industrialisation: sowing the oil in eight developing countries', New York:Oxford University Press.
۵ - Ascher, W. (۱۹۹۹). 'Why Governments Waste Natural Resources: Policy Failures in Developing Countries', The John Hopkins University Press, Baltimore.
ارسال نظر