اقتصاد سیاسی اصـلاحـات در چین
مقدمه
در گذشته وقتی به موضوع اصلاحات اقتصادی توجه می‌شد، این مساله مطرح بود که سیاست‌های اقتصادی مناسب برای این مقصود چیست.
ترجمه و تالیف: علی سرزعیم *
مقدمه
در گذشته وقتی به موضوع اصلاحات اقتصادی توجه می‌شد، این مساله مطرح بود که سیاست‌های اقتصادی مناسب برای این مقصود چیست. تجربیات گوناگون کشورها و آزمودن توصیه‌های سیاستگذاری مختلف پاسخ لازم برای این سوال را فراهم کرده است. امروز دیگر در میان سیاستگذاران اقتصادی تردیدی نسبت به اصلاح قیمت‌ها، خصوصی‌سازی، تنظیم‌گری کارآمد دولت و بازشدن اقتصاد وجود ندارد و نوعی اجماع نسبت به این سیاست‌ها در میان اقتصاددانان دیده می‌شود. به‌رغم اینکه نسخه شفابخش برای اقتصاد کشورهای در حال توسعه وجود دارد، بازهم بسیاری از این کشورها پای در مسیر توسعه اقتصادی نمی‌گذارند. بررسی‌ها و دقت‌نظرهایی که نسبت به این مساله صورت گرفت نشان داد که عامل اصلی این امر، عدم تمایل سیاستمداران کشورهای در حال توسعه می‌باشد. تا زمانی که سیاستمداران تمایلی به اجرای این سیاست‌ها نداشته باشند، اجرای آنها منتفی خواهد بود. لذا مساله اصلاحات اقتصادی از یک مساله فنی اقتصادی به یک مساله اقتصاد سیاسی تبدیل شد.
اجرای اصلاحات اقتصادی به معنی آن است که وضع موجود در اقتصاد تغییر کند و چون از وضع موجود برخی منتفع می‌گردند، آنها بیشترین پتانسیل مخالفت با اجرای اصلاحات اقتصادی را دارند. تجربه کشورها نشان داده است که تا وقتی بر مقاومت سیاسی بازندگان غلبه نشود، اصلاحات اقتصادی صورت نخواهد گرفت. غلبه بر این مقاومت سیاسی به اشکال مختلف می‌تواند انجام گیرد. یکی از رایج‌ترین و امکان پذیرترین روش‌ها این است که به نحوی از انحا منافع منتفعین از وضع موجود تامین گردد و همراهی آنها با اصلاحات اقتصادی «خریده» شود. روشن است که اجرای اصلاحات اقتصادی موجب بهبود وضعیت اقتصاد خواهد شد و همه اعم از برندگان وضع موجود وبازندگان از آن بهره‌مند می‌گردند. لذا منفعت اجرای اصلاحات اقتصادی در طول زمان و در آینده ظاهر می‌گردد. پارادوکسی که مطرح است این است که چگونه می‌توان منتفعین وضع موجود را راضی کرد که از منفعت موجود بگذرند تا منفعتی بزرگ‌تر در آینده به‌دست آورند؟ از آنجا که معمولا نمی‌توان چنین تضمینی داد، سیاست‌های اصلاح ساختار مورد پذیرش قرار نمی‌گیرد. مشکل دومی که وجود دارد محدودیت منابع است. اگر کشور آنقدر به لحاظ مالی غنی بود که می‌توانست به منتفعین وضع موجود ما به ازای نقدی
منفعت شان را بدهد تا رضایت آنها را بخرد، اجرای اصلاحات اقتصادی ممکن بود. اما معمولا این حجم از منابع مالی وجود ندارد چرا که در هر بخش از اقتصاد منتفعین گوناگونی وجود دارند و بخش‌های مختلف اقتصاد آنقدر گسترده و زیاد هستند که نیاز به حجم بالایی از منابع مالی وجود خواهد داشت. از این رو نمی‌توان به طور همزمان اصلاحات اقتصادی را در بخش‌های مختلف به کار بست.
با توجه به این دو محدودیت، اینگجای کیان چین شناس برجسته و استاد اقتصاد دانشگاه برکلی با نظر به تجربه توسعه اقتصادی در چین، راه حل بدیلی عرضه کرده است. وی پیشنهاد می‌کند تا سیاست‌های اصلاح ساختار به طور تدریجی و محدود در بخش‌هایی از اقتصاد صورت گیرد که پتانسیل‌های رشد خوبی دارد و در عین حال منفعت کمی را در حال حاضر برای سیاستمداران و قدرتمندان فراهم می‌کند. وقتی اجرای این اصلاحات در این بخش‌های کوچک منجر به نتیجه مطلوب شد و منابع قابل‌توجهی ایجاد شد، آنگاه محدودیت دوم تا حدودی مرتفع می‌شود و می‌توان دامنه اصلاحات اقتصادی را وسیع‌تر نمود. وقتی اصلاحات اقتصادی در سطح وسیعی صورت گرفت، آنگاه نوبت به تعمیق اصلاحات اقتصادی از طریق دگرگون‌سازی نظام حقوقی ناظر بر مالکیت خواهد بود تا نظامی جایگزین گردد که پاسدار مالکیت خصوصی و امنیت سرمایه گردد. به عبارت دیگر در ابتدا اصلاحات به صورت تدریجی صورت می‌گیرد اما از یک مرحله‌ای به بعد اصلاحات به شکل عمیق، وسیع، دفعی و با شتاب انجام خواهد شد. به شرحی که گفته خواهد شد این شیوه عملکرد دارای محاسنی است که در شیوه‌های ساده شوک درمانی مشاهده نمی‌گردد. شاید یکی از دلایل اینکه اجرای اصلاحات اقتصادی در چین و دیگر کشورهای اروپای شرقی به نتایج متفاوتی منجر شد، همین نکته باشد.
محدودیت‌های سیاسی در چین
در کشورهای دموکراتیک، مخالفین اجرای اصلاحات اقتصادی می‌توانند از طریق پوپولیسم و دامن زدن نسبت به نااطمینانی نسبت به آینده نظر اکثریت را به خود جلب کرده و از طریق انتخابات مانع اجرای اصلاحات اقتصادی شوند. در حالی که در چین، بدلیل غیردموکراتیک بودن، چنین مسائلی مطرح نبود. در چین تصمیم‌گیری پیرامون اصلاحات اقتصادی از طریق بوروکراسی‌ها صورت می‌گرفت. نظام بوروکراسی نیز به خوبی می‌دانست که سیاستمداران از وضع موجود منتفع هستند و باید سیاست‌های اصلاح ساختار به شکلی انجام شود که هیچ بازنده‌ای باقی نگذارد. به عنوان مثال آنها روش بازارهای موازی( Dual Track) را به جای آزادسازی قیمتی در پیش گرفتند. در آزادسازی قیمتی، همه کالاها و خدمات به قیمت رایج در بازار آزاد به فروش می‌رسد اما در شیوه مبدعانه چینی‌ها، بازار به دو بخش رسمی و آزاد تقسیم می‌شود. مردم چین از جمله کشاورزان موظف بودند تا تولیدات خود را مطابق با مقدار و قیمت تعیین شده به دولت عرضه کنند اما مازاد تولید خود را می‌توانستند در بازار آزاد به فروش رسانند. به این ترتیب مسوولان سیاسی همواره از برخورداری خود نسبت به تولیدات موجود، مطمئن بودند. لذا حساسیت کمی نسبت به ایجاد بازار آزاد نشان می‌دادند.
یک مدل‌سازی ساده
فرض کنیم که اگر اصلاحات اقتصادی وسیع و گسترده‌ای صورت گیرد، حاکمیت قانون و قاعده بازی چنان تغییر می‌کند که قراردادها در بلندمدت مورد حمایت قانونی قرار می‌گیرند. لذا اگر با انجام اصلاحات منافعی ایجاد شد و برخی شرکت‌ها به سودهای کلان دست یافتند مطمئن خواهند بود که سود آنها توسط حکومت مصادره نخواهد شد. اما اگر اصلاحات اقتصادی به صورت جزئی و تدریجی انجام شود، تنها برخی اقدامات و فعالیت‌ها توسط برخی عاملان اقتصادی مجاز خواهد شد. مثلا دهقانان اجازه یابند تا مازاد تولید خود را در بازار آزاد به فروش برسانند اما تضمینی نیست که چنین اجازه‌هایی دوام داشته باشد. فرض کنیم که سیاستمداران در دو سطح دولت مرکزی و مسوولان محلی وجود دارند و هر دو به نسبتی از وضع موجود منتفع می‌گردند. اگر سیاست‌های اصلاح ساختار به طور وسیع و همه جانبه و در عین حال عمیق اجرا شود، هم منافع حاکمان محلی و هم منافع سیاستمداران مستقر در پایتخت را به خطرخواهد انداخت. تنها راه رفع این نگرانی‌ها این است که از دست رفتن این منابع به نحوی جبران گردد که نیازمند حجم بالایی از درآمد است.
اما اگر اصلاحات در یک بخش کوچک صورت گیرد و یک سرمایه‌گذار مجاز شناخته شود تا سرمایه‌گذاری مطلوبی صورت دهد، منفعت ناچیزی از مسوولان دولتی پایتخت و مسوولان محلی به خطر خواهد افتاد. سرمایه‌گذار مذکور می‌تواند به راحتی این دغدغه‌ها را مرتفع سازد و این انگیزه را ایجاد کند تا آنها با فعالیت او موافقت نمایند. حال وقتی این کار صورت گرفت و سود خوبی به دست آمد دو راه در پیش است. یا این سود به‌دست آمده مجددا در بخش دیگری از اقتصاد به کار گرفته شود یا در خارج از کشور سرمایه‌گذاری شود چرا که امنیت سرمایه و مالکیت شخصی چندان وجود ندارد. اگر سرمایه‌گذاری خارجی مجاز نباشد، چاره‌ای جز راه حل اول وجود نخواهد داشت. وقتی کمی سرمایه داخلی از محل پس‌انداز و سود فعالیت قبلی ایجاد شد امکان همکاری مشترک(Joint Venture) با شرکت‌های خارجی پدید می‌آید.
معمولا موفقیت قبلی مخالفت‌ها را با برداشتن گام‌های جدید کاهش می‌دهد و احتمال انجام اصلاحات وسیع‌تر و عمیق‌تر را بیشتر می‌کند. همزمان بخش‌های دیگر اقتصاد که مزایای چنین آزادسازی‌هایی را در یکی از بخش‌ها مشاهده کرده‌اند، خواهان چنین اختیاراتی می‌گردند. همزمان مسوولان و سرمایه‌گذارانی که در مرحله قبل توانستند سرمایه‌گذاری سودآوری انجام دهند خواهان تغییرات وسیع‌تر در نظام حقوقی اقتصاد می‌شوند چرا که فرصت‌های سودآوری بیشتری را مشاهده می‌کنند و هزینه فرصت تاخیر در انجام اصلاحات اقتصادی را جدی‌تر مشاهده می‌کنند. علت اینکه مسوولان محلی انگیزه زیادی برای چنین اقداماتی دارند این است که وقتی برخی شرکت‌ها در منطقه آنها سودآوری بیشتری داشته باشند، نفع آن به آنها نیز منتقل می‌شود. مالیات بیشتر به شکل مستقیم و ایجاد اشتغال برای مردم آن منطقه که منجر به افزایش رضایت عمومی می‌شود به طور غیرمستقیم منافع این حاکمان محلی خواهد بود. حاکمان محلی برای اینکه بتوانند سیاستمداران مقیم پایتخت را برای انجام اصلاحات عمیق‌تر مجاب کنند باید منافع آنها را تامین کنند که این امر نیاز به منابع زیادی دارد و منوط به وجود سرمایه‌گذاری خارجی در سطحی کلان است. گاه اصلاحات اقتصادی در همین مرحله شکست می‌خورد چرا که اولا نگرش‌های ایدئولوژیک مسوولان مرکزی چنان قوی است که متقاعد کردن آن به راحتی ممکن نیست، ثانیا ممکن است سرمایه‌گذاران مختلف نتوانند به شکلی منسجم با هم هماهنگ شوند تا فشار لازم را بر حکومت وارد سازند تا به انجام تغییرات مذکور مجاب شود، ثالثا ممکن است برخی صنایع داخلی موجود و سیاستمداران مرکز موتلف شوند تا از شکل‌گیری صنایع جدید ممانعت کنند.
تجربه چین
در چین در دهه هفتاد و اوایل دهه هشتاد، اصلاحات اقتصادی از مناطقی آغاز شد که سود چندانی ایجاد نمی‌کرد. لذا سیاستمداران طمع چندانی نسبت به این مناطق نداشتند اما در این مناطق پتانسیل رشد خوبی وجود داشت. وقتی در این مناطق و این بخش‌ها اصلاحاتی انجام شد و سود خوبی به دست آمد، پس‌انداز مردم آن افزایش یافت و آنها به این امر تمایل پیدا کردند که سرمایه‌گذاری خود را در بخش‌های دیگر ادامه دهند. در این بخش‌های جدید حساسیت سیاستمداران و حداقل سرمایه‌گذاری لازم بیشتر بود و در عین حال انتظار سود سرمایه‌گذاری کمتری می‌رفت. در دهه ۹۰ کاملا احساس شد که اقتصاد نیازمند انجام تغییرات وسیع و نسبتا شدید است. در این مقطع سود فعالیت‌های اقتصادی در بخش‌هایی که اصلاحات انجام گرفته بود چنان وسیع بود که می‌توانست زیان ناشی از انجام اصلاحات عمیق‌تر و وسیع‌تر را جبران کند.
به عنوان مثال به استان گوانگدونگ توجه کنید. در سال ۱۹۷۹ در این استان مجوز چهار منطقه آزاد تجاری داده شد و آنها مجاز شدند تا سرمایه‌گذاری خارجی جذب کنند. از آنجا که این استان یک مرکز صنعتی نبود و به لحاظ تولیدات صنعتی در میان ۳۰ استان چین رتبه ۸ را داشت، حساسیت کمی نسبت به آن دیده می‌شد. مضاف بر آن چون در این مناطق واردات صورت می‌گرفت تا از طریق آن کالاهای صادراتی تولید شود، مسوولان اقتصادی و سیاسی کشور نسبت به مبادلات خارجی آن و خصوصا واردات آنها واکنش نشان نمی‌دادند.
همچنین باید توجه داشت که به دلیل انفکاک مناطق آزاد از داخل کشور، فعالیت‌های صنعتی صورت گرفته در مناطق آزاد تهدیدی برای صنایع داخلی قلمداد نمی‌شد. لذا سیاستمداران مقیم مرکز چیزی در این مناطق نداشتند که از دست بدهند. در مقابل مسوولان محلی دریافتند که فرصت‌های کسب سود فراوانی در اینجا وجود دارد. لذا آقازاده‌های سیاستمداران چین از اولین کسانی بودند که در این مناطق سرمایه‌گذاری کردند و سود کلانی به جیب زدند. همچنین چون بخش بزرگی از این سرمایه‌گذاران، از هنگ کنگ آمده بودند، هزینه چانه زنی و متقاعد کردن مسوولان بسیار کم بود چرا که زبان همدیگر را به خوبی می‌فهمیدند.
در اواسط دهه ۸۰ وقتی نتایج موفقیت آمیز اصلاحات صورت گرفته در بخش کشاورزی و همچنین مناطق آزاد ظاهر شد، شرکت‌های غیردولتی شروع به کار کردند و در سطحی وسیع رواج یافتند. در مناطق روستایی شرکت‌های شهر و روستا
(Township-Village Enterprises) فعال شدند و در مناطق شهری شرکت‌های ناشی از همکاری مشترک خارجی‌ها با دولت به تعداد زیاد تاسیس شدند. شرکت‌های شهروروستا از محل پس‌انداز روستائیان و دهقانان فراهم شده بود. این پس‌اندازها ماحصل اصلاحاتی بود که در سیستم کمونی صورت گرفته و اجازه فروش آزاد مازاد محصولات را داده بود. در مناطق شهری نیز چون شرکت‌های مشترک بیشتر برای صادرات شکل می‌گرفتند تهدیدی برای صنایع داخلی نبودند. لذا به سرعت و بدون مخالفت جدی گسترش یافتند. در دهه هشتاد این شرکت‌های غیردولتی بیشتر در مناطقی گسترش یافتند که شرکت‌های دولتی در آن فعال نبودند. نفع همه این شرکت‌ها متوجه سیاستمداران نیز بود علاوه‌بر اینکه سطح پس‌انداز مردم چین را بالا برد. در نتیجه نیاز به گسترش و تعمیق شدید اصلاحات را به صورت جدی مطرح کرد.
در سال ۱۹۹۴ یعنی زمانی‌که شرکت‌های غیردولتی بخش عمده‌ای از اقتصاد شده بودند، خصوصی‌سازی شرکت‌های کوچک دولتی آغاز شد. باید توجه داشت که حجم فعالیت شرکت‌های غیردولتی و قدرت رقابت آنها عملا موجب شده بود که سودآوری شرکت‌های دولتی به شدت کاهش یابد. برخی از آنها حتی زیان ده شده بودند. لذا سیاستمداران چینی انگیزه زیادی برای مخالفت با خصوصی‌سازی آنها نداشتند.
در سال ۱۹۹۷ بخش غیردولتی عملا ۳/۲درصد کل تولید صنعتی و ۴/۳درصد کل تولید ناخالص ملی را در بر گرفت و خصوصی‌سازی شرکت‌های کوچک دولتی تجربه سه ساله‌ای داشت. با حمایت مناطق گوناگون، نهایتا حزب کمونیست چین در کنگره پانزدهم خود تغییرات قاطع و وسیع را به تصویب رساند. با تغییر قانون، مکانیزم بازار به عنوان مکملی برای برنامه‌ریزی مرکزی خارج شد و بخش مهم اقتصاد قلمداد گردید. به این ترتیب مالکیت شخصی و امنیت آن به رسمیت شناخته شد.
* این متن بر اساس مقاله زیر نوشته شده است:
Laffont, Jean-Jacques and Qian, Yingyi, "The Dynamics of Reform and Development in China: A Political Economy Perspective" . European Economic Review, Papers and Proceedings, April ۱۹۹۹, ۴۳, pp. ۱۱۰۵-۱۱۱۴.
ارسال نظر