مبانی نظری و عوامل تعیین‌کننده استقلال بانک مرکزی
عوامل و مولفه‌های استقلال بانک مرکزی
بخش دوم و پایانی
در بخش پیشین به الگوهای مختلف در زمینه استقلال بانک مرکزی، تاثیر آن بر رشد، تورم و شاخص‌های کلان اقتصادی پرداخته شد.
بخش دوم و پایانی
در بخش پیشین به الگوهای مختلف در زمینه استقلال بانک مرکزی، تاثیر آن بر رشد، تورم و شاخص‌های کلان اقتصادی پرداخته شد.
در این قسمت این مبحث را پی می‌گیریم. آلسینا چهار الگوی اقتصادی - سیاسی در رابطه با توازن بین تورم و بیکاری را به شرح زیر بیان نموده است:
الف - الگوی اول مبتنی بر شرایط وجود سیاستمداران غیر آرمان‌گرا (بدون ایدئولوژی) و رای‌دهندگان تنگ‌نظر است. ویژگی نظریه مزبور حاکی از وجود رکود اقتصادی در آغاز دوره تصدی دولت‌ها و شکوفایی اقتصادی درست قبل از انتخابات مجدد آنان است.
ب - الگوی دوم، سیاستمداران را غیر آرمان‌گرا می‌پندارد لیکن رای‌دهندگان را منطقی قلمداد می‌کند.اثرات این الگوی سیاسی در چرخه‌های اقتصادی خصوصا برای برخی از ابزارهای سیاست‌گذاری همانند الگوی اول است با این تفاوت که در بلند‌مدت اثر الگوی مزبور بر تولید کل و اشتغال کاملا روشن نیست.
ج - الگوی سوم مبتنی بر نظرات سیاستمدارانی است که دارای ایدئولوژی و برنامه مشخص بوده و سیاست‌های اقتصادی آنان با منحنی فیلیپس منطبق است. به عبارتی برای دولت‌های چپگرا (با گرایش چپ) کاهش بیکاری و تورم بالا و برای دولت‌های دست راستی کاهش تورم به فرض افزایش بیکاری را بیان می‌نماید.
د- الگوی چهارم شامل سیاستمداران آرمان‌گرا (صاحب ایدئولوژی) و رای‌دهندگان خردگرا است. نتیجتا برای دولت چپگرا گسترش فعالیت‌های اقتصادی را در آغاز دوره تصدی و برعکس برای دولت‌های دست راستی رکود اقتصادی را در ابتدای دوره تصدی پیش‌بینی می‌نماید. آلسینا در آخرین تحلیل خود اظهار می‌دارد که، «در قسمت آخر دوره تصدی دولت‌های مختلف، بین تولید کل و بیکاری تفاوت قابل تشخیص نمی‌باشد. (تمایز قابل توجهی به چشم نمی‌خورد) در حالی که ممکن است در طی حکومت‌های دست چپی تورم در سطح بالاتری قرار گیرد.»
آلسینا چنین نتیجه‌گیری می‌کند که ثبات اقتصادی و ثبات سیاسی دارای همبستگی (Correlation) قابل توجهی می‌باشند. کشورهایی که دارای چارچوب سیاسی با ثبات‌تری بوده و فاقد چند دستگی هستند، عملکرد اقتصادی برتری را از خود نشان می‌دهند. هر چند که، کاملا واضح نیست که ثبات سیاسی یا اقتصادی کدام یک بر دیگری رجحان دارد، لیکن شواهد عینی حاکی از آن است که ثبات سیاسی منجر به ثبات اقتصادی خواهد شد. ذکر این نکته شایان توجه است که کوکیرمن و وب (Cukierman and Webb 1995) معتقدند که در دوران تحولات و جابه‌جایی‌های سیاسی، احتمال تغییر ریاست کل بانک مرکزی در یک دوره 6ماه پس از هر تحولی امکانپذیر است. لیکن در دوران غیر سیاسی چنین تغییراتی محدودتر می‌گردد.
حوزه‌های استقلال: انواع استقلال بانک مرکزی
موضوع استقلال بانک مرکزی در سه حوزه قابل بررسی می‌باشد. اصولا در این زمینه‌ها اختیار و نفوذ دولت حاکم می‌بایست تفویض شده یا به طور قابل ملاحظه‌ای محدود گردد (Hasse 1990). زمینه‌هایی که مشمول حصول استقلال قرار می‌گیرند عبارتند از انتخاب و گزینش نیروی انسانی و برانگیختن انگیزش پرسنل، استقلال در عملیات مالی بانک مرکزی و بالاخره استقلال مربوط به اجرای سیاست‌ها و تصمیم‌گیری‌ها. نمودار زیر حوزه‌های استقلال بانک مرکزی را نشان می‌دهد:
تعریف اجمالی سه مولفه فوق به شرح زیر می‌باشد:
الف)استقلال سیاست‌گذاری: به امتیازاتی اشاره دارد که در تدوین و اجرای وظایف اصلی بانک مرکزی در زمینه سیاست‌گذاری پولی و انتخاب تاکتیک‌های راهبردی به بانک مرکزی تفویض می‌گردد.
ب)استقلال در عملیات مالی: میزان قدرتی که به دولت در رابطه با تامین هزینه‌هایش
(به طور مستقیم یا غیرمستقیم) از طریق اخذ اعتبارات از بانک مرکزی تفویض می‌گردد.
پ) استقلال پرسنلی: بر میزان دخالت در تعیین رویه‌های اداری، استخدامی، گزینش کارکنان، مدیران و مسوولین بانک مرکزی اشاره دارد.
شایان توجه است که این انتخابات و انتصاب رییس کل بانک مرکزی در کانون ویژه این بحث قرار دارد. طبق مقررات بانک جهانی، در صورتی که مدیران عالی‌رتبه موسسه‌ای توسط دولت (یا یک نهاد دولتی) منصوب شوند موسسه مزبور خصوصی تلقی نخواهد شد (مصاحبه نویسنده با هیات بازاریابی و سرمایهگذاری بانک جهانی اعزامی به ایران در سال ۹۴-۱۹۹۳).
گریلی، ماشاندرو و تابلینی (Grilli, Masciandaro and Tabellini 1991) استدلال می‌کنند که قابلیت سیاست‌گذاران پولی در تعیین و دستیابی به اهداف سیاست‌گذاری نهایی (Final goals) اصولا به سه طریق به شرح زیر تعیین می‌گردد:
الف-فرآیند و رویه تعیین و انتخاب اعضای هیات اجرایی بانک مرکزی
ب-قرابت بین ارگان‌ها و مدیریت‌های بانک مرکزی با دولت
ج- مسوولیت، وظایف و الزامات رسمی بانک مرکزی
تعیین مولفه‌های استقلال بانک مرکزی
شایان توجه است که میزان استقلال بانک مرکزی حتی در میان کشورهای صنعتی به نحو چشمگیری متفاوت است. در اینجا این سوال مطرح می‌شود که چه عواملی نهایتا میزان استقلال بانک مرکزی را تعیین می‌نمایند؟ همانگونه که در ابتدای این بحث بیان شد عوامل سه‌گانه زیر به‌منظور بررسی ویژگی‌های استقلال بانک مرکزی معرفی گردیدند لیکن نظریه قطعی بیان شده است.
1) بدهی دولت و تورم
۲) جایگاه نظارت بر عملیات نهادهای مالی و پولی
3) فقدان ثبات سیاسی
۱ -رابطه بدهی دولت با تورم
حجم دیون سنواتی دولت عامل تعیین‌کننده‌ای در استقلال بانک مرکزی است. هر اندازه که نیاز مالی دولت از طریق بازارهای آزاد پولی (غیربانکی) و سرمایه تامین گردد احتمالا (در انتخاب سیاست تامین مالی) وزن بیشتری به انتظارات تورمی کمتر و نتیجتا به کاهش نرخ بهره اسمی در بازار داده می‌شود. در بازارهای مالی نیز مقابله با تورم به عنوان عاملی تعیین‌کننده دیده می‌شود. پوزن (Posen 1993) از نوعی سیاست پولی و استقلال بانک مرکزی دفاع می‌نماید که نهادهای مالی در تامین منابع مالی برای دولت از طریق به کارگیری و تجهیز دستگاه‌های سیاسی در تقابل با تورم اثرگذار باشند. «پوزن» اظهار می‌دارد که تقابل بازارهای مالی با تورم نه تنها حائز اهمیت است بلکه مخالفت عمومی نسبت به تورم و حمایت از اهداف سیاست‌های ثبات پولی می‌تواند به عنوان عوامل مهم دیگری درخصوص استقلال بانک مرکزی به حساب آیند. هنگامی که جامعه‌ای در گذشته نرخ‌های تورم فوق‌العاده شدیدی را تجربه کرده باشد، مخالفت عمومی با تعصب و حساسیت بیشتری مورد توجه قرار می‌گیرد.
۲ -جایگاه نظارت بر موسسات مالی و پولی
نظارت بر نهادهای مالی من‌جمله نظارت بانکی را می‌توان به عنوان یک عامل تعیین‌کننده سیاسی - اقتصادی به‌منظور تعیین درصد استقلال بانک مرکزی به‌حساب آورد. در این رابطه گودهارت و شون میکر
(Goodhart and Schoenmaker ۱۹۹۳) نظارت بر سیستم‌های مالی را در ۲۶ کشور مورد بررسی قرار داده‌اند. جدول شماره۱ نشان می‌دهد که تقریبا در کلیه کشورهای مورد مطالعه بانک مرکزی مسوولیت نظارت بر نهادهای مالی را عهده‌دار است. در کشورهایی که عملیات نظارت با پذیرش مسوولیت اجرایی نسبت به سیاست‌های پولی همراه است، در جدول با علامت اختصاری (C) نشان داده شده است. سایر کشورهایی که این مسوولیت را به نهاد دیگری نظیر وزارت امور اقتصادی و دارایی محول کرده‌آند با نماد (S) مشخص شده‌اند. براساس مطالعات صورت گرفته و در صورت جدایی مسوولیت نظارت از بانک مرکزی در نهادهای مالی، دلیلی بر عدم یا وجود استقلال بانک مرکزی مترتب نیست.
3) فقدان ثبات سیاسی و اثرات آن بر استقلال بانک مرکزی
براساس مطالعات انجام گرفته، می‌توان چنین استدلال کرد که بی‌ثباتی سیاسی منجر به کاهش استقلال بانک مرکزی خواهد شد زیرا در مواقع تغییر و تحول دولت احتمالا سیاستمداران مسوول، تسلط خود را بر بانک مرکزی تحکیم بخشیده و بر فرآیند تصمیم‌گیری آن بانک تاثیرگذار خواهند بود.
کوکیرمن (Cukierman 1992, 1994) بین بی‌ثباتی سیاسی در احزاب و بی‌ثباتی سیاسی کل نظام حکومتی، تفاوت قائل است. در حالت اول نوعی اجماع قابل‌قبول درخصوص مصالح ملی وجود دارد در حالی که حالت دوم فاقد چنین هماهنگی است. نتایج تجربی تحقیقات کوکیرمن نشان می‌دهد که روابط ملموسی بین ثبات سیاسی و استقلال بانک مرکزی وجود دارد. لیکن آیفنگر و دهان(Eijffinger and De Haan 1996) نتایج حاصله را مورد تردید قرار می‌دهند. آنان همچنین اشاره می‌نمایند که در کشورهای در حال توسعه، وجود استقلال قانونی ممکن است معیار مناسبی برای تعیین استقلال واقعی بانک مرکزی نباشد.
کوکیرمن و وب (Cukierman and Webb ۱۹۹۵) نیز در مطالعات خود مساله تاثیرات بی‌ثباتی سیاسی را مورد توجه قرار داده‌اند و اشاره دارند که سطح بالایی از بی‌ثباتی سیاسی نه تنها مستقیما موجب تورم می‌شود بلکه آسیب‌پذیری بانک مرکزی را نیز تشدید می‌نماید. همچنین دهان و سیرمن (De Haan and Sierman) نیز در تحقیقات خود به تحولات منظم (نظیر انتخابات دوره‌ای مسوولان سیاسی) و غیر منظم
(نظیر کودتا) به عنوان معیاری برای تعریف عدم‌ثبات سیاسی و تاثیر آن بر استقلال بانک مرکزی اشاره دارند. اگرچه در این مقاله بر عوامل سه‌گانه موثر در استقلال بانک مرکزی تاکید شده است، لیکن عوامل موثر دیگری نیز، به ویژه در کشورهای در حال توسعه مطرح می‌باشند. با این حال طبقه‌بندی سه‌گانه که ذیلا به آنها اشاره می‌شود می‌تواند به عنوان مبنای اصلی تحلیل مورد استفاده قرار گیرد. همان گونه که از نمودار شماره2 مستفاد می‌شود طبقه‌بندی‌های کلی عوامل تاثیرگذار به سه بخش سیاسی، اقتصادی و مالی تقسیم گردیده و سایر متغیرها با توجه به قالب موجود در مکان‌های مناسب جانمایی می‌شوند.
مآخذ: با اقتباسی از Eijffinger and De haan 1996
(**بانک‌هایی که به جز در حوزه اصلی عملیات خود (بازار پول و تامین مالی) در سایر بخش‌ها نیز فعالیت می‌کنند، بانک‌های فراگیر یا Universal Banks نامیده می‌شود.) بنابراین فعالیت‌هایی نظیر انتشار اوراق بهادار، سپرده‌گذاری، سرمایهگذاری و اعطای وام و اعتبارات جزو عملیات جاری این موسسات محسوب می‌گردد (Balderston,۱۹۹۲) مقررات حاکم در بسیاری از کشورها ورود بانک‌ها را به بازارهایی به غیر از بازار پول (مانند بازار سرمایه، کالاو ... ) محدود می‌نمایند.
برای مثال در ایالات متحده آمریکا این گونه بانک‌ها اجازه فعالیت ندارند در حالی که در آلمان، اتریش و سوئیس به صورت گسترده مشاهده می‌شوند، به ترتیبی که بانک‌ها به عنوان سهامدارن عمده تسهیلات و اعتبارات مختلفی را در اختیار شرکت‌های تولیدی، صنعتی و خدماتی قرار داده و مستقیما مدیریت آن را نیز تعیین می‌نمایند. در این حالت بانک‌ها در قالب شرکت‌های سرمایهگذاری (Corporate Finance) ایفای نقش می‌نمایند. یکی از انگیزه‌های اصلی برای اجازه تاسیس اینگونه بانک‌ها، امکان جمع‌آوری اطلاعات صحیح و کنترل مستمر عملیات شرکت‌ها می‌باشد
به ترتیبی که با حضور نمایندگان بانک‌ها در هیات مدیره شرکت‌ها، مشکلات ناشی از انتخاب نامناسب و مخاطرات اخلاقی برای بانک‌ها کاهش خواهد یافت. (Hubbard,۱۹۹۶).
خلاصه و نتیجه‌گیری
در این بحث ارتباط استقلال بانک مرکزی با اهداف ثبات قیمت‌ها و رشد اقتصادی از دیدگاه نظری مورد بررسی قرار گرفت. نظریه‌های متعددی نشان می‌دهند که هدف غائی ثبات قیمت‌ها یا مهار تورم در ارتباط تنگاتنگ با استقلال بانک مرکزی است. این ارتباط در ادبیات علمی بر اساس سه نظریه تشریح شده است:
1)مشکل مغایرت زمانی در سیاست پولی یا اثر تاخیری سیاست پولی
۲)تحلیل سارجنت و والاس یا تداخل سیاست‌های پولی و مالی
3)مباحث انتخاب عمومی
مساله تفاوت زمانی بین تصمیم‌سازی، سیاست‌گذاری و اجرای سیاست‌ها علت استقلال بانک مرکزی شناخته شده است. اشکال مزبور، ناشی از تغییر شرایط اقتصادی به نحوی است که تصمیمات و راهکارهای اتخاذ شده در هنگام اجرا غالبا مقبولیت خود را از دست داده‌اند. در ارتباط تنگاتنگ با مشکل مغایرت زمانی، مساله انتخاب بین سیاست‌گذاری، تحت قاعده و روش سیاست‌های «صلاحدیدی» قرار دارد. در این مبحث نگارنده با معرفی دو مدل یک به تبعیت از الگوهای آیفینگر و دهان و دیگری مبتنی بر نظرات روگوف، نظریه‌های مطروحه در خصوص تایید روش سیاست‌گذاری «قاعده‌مند» را ارائه داد.
در مدل‌های معرفی شده از سوی اندیشمندان نظریه استقلال بانک مرکزی، سیاست‌گذاران در چارچوب یک تابع هدف (Objective Function) حرکت می‌کنند که در آن برای تحریک و تشویق اشتغال یک وزن مثبت و برای تورم یک وزن منفی تبیین شده، در نظر می‌گیرند. تابع هدف در قالب یک تابع زیان یا تابع منفی (معکوس) (Loss Function) تعریف می‌گردد و سیاست‌گذار سعی در به حداقل رساندن آن دارد. همچنین دیده شده در مدل‌هایی که مطابق نظریات روگوف تدوین شده‌اند، جامعه‌ای که با انتخاب بانکداری محافظه کار به سمت ریاست بانک مرکزی برای ثبات قیمت‌ها و مهار تورم اولویتی به مراتب بالاتر نسبت به سایر اهداف غائی اجتماعی و اقتصادی (از جمله دستیابی به رشد اقتصادی) قائل است، از دید اقتصادی در موقعیت بهتری قرار خواهد گرفت.
قاعده کلی نشان می‌دهد که در طی تصدی ریاست‌‌محافظه‌کارانه سیاست‌گذار پولی، سطح تورم کاهش یافته و نوسانات آن نیز تقلیل می‌یابد. از طرف دیگر نظرات متعددی نیز در تائید روش سیاست‌گذاری صلاحدیدی معرفی شدند. مشکل وجود سیاست‌گذاری تحت مقررات انعطاف‌ناپذیر (قاعده پولی) همانا نبود یک مقام برتر و مسوولیت‌پذیر در سلسله مراتب حکومتی به نحوی که بتواند خود را مسوول ایفای تعهدات یا مسائل اجرایی نماید، می‌باشد. با تفویض اختیار به بانک مرکزی از سوی مقامات سیاسی (اختیارات حکومتی) ممکن است بتوان این مشکل را حل کرد و حتی آن را به عنوان یک تعهد نسبی به حساب آورد. در این خصوص نظرات کیدلند و پرسکات و همچنین بررسی‌های نیومن معرفی شدند. در آخر نیز به بحث مولفه‌های استقلال بانک مرکزی پرداختیم.
ارسال نظر