مبانی نظری و عوامل تعیین‌کننده استقلال بانک مرکزی
بخش نخست
عکس: نگار متین‌نیا
این روزها بحث استقلال بانک مرکزی در مجلس شورای اسلامی، دولت و محافل دانشگاهی و گردهمایی‌های مردمی و بازار مطرح است
دکتر ابوالقاسم جمشیدی
بخش نخست
عکس: نگار متین‌نیا
این روزها بحث استقلال بانک مرکزی در مجلس شورای اسلامی، دولت و محافل دانشگاهی و گردهمایی‌های مردمی و بازار مطرح است . درجه استقلال واقعی و عملی بانک مرکزی بستگی به میزان پذیرش دموکراسی در کشور و نوع حکومت و حاکمیت دارد. درجه آزادی اجتماعی مردم نیز به نوع انتخاب حکومت، حاکمیت و میزان مشارکت آنها در سرنوشت خود بستگی دارد. عوامل ژئوپلتیک و ژئوجغرافیایی، وضعیت آب و هوا و وجود منابع و امکانات و محدودیت‌های طبیعی در شکل‌گیری میزان آزادگی ملت‌ها و نوع روابط و وابستگی آنها نقشی دارد.
با ملاحظات محدود فوق، بر آن شدم که مطالعات علمی و تطبیقی به عمل آمده در مورد اثرات استقلال بانک مرکزی بر تورم، ثبات قیمت‌ها، رشد اقتصادی، اشتغال، حفظ ارزش پول ملی و حفاظت از تراز پرداخت‌ها و ... را بار دیگر به محضر بزرگواران نقش‌آفرین در کشور تقدیم داشته تا فهم مشترک بین جامعه و مسوولین به زبان علمی ایجاد گردد. تئوری‌ها و مولفه‌های نظری محققین و اندیشمندان علم اقتصاد با تمرکز بر زمینه اثرات حاصل از استقلال بانک مرکزی در ۲۶ کشور توسعه یافته و در حال توسعه به این نتیجه رسیده‌اند که ثبات قیمت‌ها و حفظ ارزش پول ملی نشان از وجود استقلال در سیاستگذاری پولی دارد.
حوزه‌های استقلال بانک مرکزی که شامل استقلال در سیاستگذاری پولی، پرسنلی و مالی می‌شود، می‌توانند بانک مرکزی را در دستیابی به اهداف غایی مندرج در ماموریت بانک و به کارگیری ابزار بازار باز کمک نماید. شایان توجه است که بانک، مستقل از حوزه‌های سیاسی می‌تواند بدون حساسیت به رشد اقتصادی که می‌تواند در کوتاه مدت تورم‌زا باشد، به طور منطقی و عقلایی در نیل به رشد اقتصادی کشور که رسالت اصلی سیاستگذاران برنامه‌های توسعه‌ای است، تقویت‌کننده سیاستهای مالی باشد، لیکن با اولویت بخشی به مهار تورم و حفظ قدرت خرید در تحقق انتظارات مردم، مصون از گرایش‌های سیاسی دولت و تداخل سیاستهای مالی سیاستگذاری نماید. بر مبنای مطالعات انجام گرفته، می‌توان چنین استنباط و استدلال کرد که بی‌ثباتی سیاسی غالبا در کشورهای در حال توسعه بیشتر رخ می‌دهد که منجر به کاهش استقلال بانک مرکزی می‌گردد. این پدیده بیشتر در مواقع انتخابات و تغییر و تحول دولت‌ها بروز می‌نماید زیرا معمولا سیاستمداران تسلط خود را بر بانک مرکزی غیرمستقل تحمیل نموده و وضعیت مالی دولت را فرایند تصمیم‌گیری سیاستگذاری پولی بر آن بانک اعمال می‌نمایند.
از آنجایی که شدت استقلال بانک مرکزی در کشورهای مختلف متفاوت می‌باشد و به میزان توسعه یافتگی و به ویژه به میزان گستردگی بازار آزاد آنها بستگی دارد، بنابراین استقلال و بالا بردن درجه اعتبار بانک مرکزی به خواست و اراده مردم و اصولا به فرهنگ سیاسی و اجتماعی جامعه و جایگاه سیاسی هر کشور در جامعه جهانی و میزان استیلای حکومت بر مردم و صف‌بندی‌های سیاسی بستگی دارد. در مقاله به بررسی چگونگی، علل و اثرات اقتصادی، اجتماعی و سیاسی استقلال بانک مرکزی پرداخته می‌شود و متعاقبا عوامل تعیین کننده استقلال بانک مرکزی به عنوان یکی از مقولات مهم این بررسی مورد تجزیه و تحلیل قرار خواهد گرفت. در بررسی‌های اقتصادی مشاهدات عینی حاکی از آن است که ثبات قیمت‌ها نشانه‌ای از استقلال بانک مرکزی است ولی سوال اساسی آن است که با فرض ثابت بودن سایر شرایط که چرا استقلال بانک مرکزی موجب ثبات قیمت‌ها یا کاهش تورم می‌گردد؟
مساله مغایرت زمانی بین سیاستگذاری و اجرا مساله تفاوت زمانی بین سیاستگذاری و اجرای سیاست‌ها.
(Time Inconsistency) به عنوان مهم‌ترین علت استقلال بانک مرکزی مورد توجه بسیاری از علمای اقتصادی قرار گرفته است. محققینی نظیر: (Kydland and Prescott ۱۹۹۷) و (Gordon and Barro ۱۹۸۳) و(Calvo ۱۹۷۸) این مساله را مورد بررسی قرار داده‌اند. اشکال مزبور ناشی از تغییر شرایط و نوسانات اقتصادی غالبا به نحوی است که تصمیمات و راهکارهای صلاحدیدی اتخاذ شده در حین اجرا، مقبولیت خود را از دست می‌دهند. شدت خود مختاری بانک مرکزی تنها در صورتی می‌تواند نقش هدفمندی را ایفا نماید که بانک مزبور بتواند در تعامل با دولت، تاکید غیر متعارفی بر یکی از اهداف یا یک خط مشی آلترناتیو (انتخابی) داشته باشد. در صورتی که سیاست پولی با صلاحدید یک بانک مرکزی محافظه کار تدوین گردد، میانگین نرخ تورم کمتری و با تطابق زمانی شکل خواهد گرفت. طرفداران اصالت (ثبات) سیاست پولی در بحث انتخاب روش «قاعده» برای اولین‌بار به این مساله اشاره کرده‌اند. به گفته نیومن (Neuman ۱۹۹) وضعیت نامطلوب حاصل از انطباق زمانی سیاستهای صلاحدیدی، اقتصاددانان طرفدار اصالت سیاستهای پولی (Monetarist) را بر آن داشت تا سیاستگذاری پولی را در چارچوب قواعد و مقررات برای کنترل عرضه پول انتخاب نمایند.
دانشمندانی نظیر میلتون فریدمن، مدل‌های ریاضی طراحی کرده‌اند و روابط بین تورم، درآمد ملی حال و آینده و شکاف بین درآمد ملی بالفعل و تولید ملی بالقوه را در شرایط اشتغال کامل ارائه نموده‌اند. لیکن کلیه قواعد و مدل‌ها طوری طراحی شده‌اند که حیطه عملیاتی مسوولین بانک مرکزی را با تدوین قواعد مشخص برای سیاستهای پولی محدود نموده تا سیاست آتی برای کارگزاران بخش خصوصی قابل پیش‌بینی باشد. بر اساس برخی از نظریه‌ها و بافرض عدم همکاری بین مردم و دولت منتخب آنان، مدل‌هایی شبیه‌سازی شده‌اند (Nash games) و همچنین با توجه به فروض مختلف در انگیزه‌های دولت‌ها نتایج متعددی از مدل‌ها تحصیل می‌گردد که با هم متفاوت‌اند.
بر این مبنا دو مدل ارائه می‌گردد. در هر مدل سیاستگذاران سعی در به حداقل رساندن اثرات منفی در رحجان انتخاب هر یک از مولفه‌های تورم، درآمد ملی، تولید ملی و اشتغال دارند. در مدل استادانی نظیر آیفینگر و دهان (Eijffinger and De ا) Hann ۱۹۹۶، سیاستگذار پولی از یک تابع هدف پیروی می‌کند که در آن وزن مثبت برای تشویق اشتغال و وزن منفی برای تورم درنظر گرفته شده است. بنابراین سیاستگذار پولی سعی می‌کند که تابع منفی (زیان) (Loss Function) در انتخاب اولویت اشتغال با تورم را بر حسب تورم مورد انتظار به حداقل برساند.
در مدل (Rogoff ۱۹۸۵) فرض بر آن است که ریاست کل بانک مرکزی بدون پذیرش مستقیم سایر مسوولیت‌ها و ماموریت‌ها در سیاستهای کلان اقتصادی به صورت یک مدیر محافظه‌کار، فقط به مساله ثبات قیمت‌ها پرداخته و رشد اقتصادی (تولید ناخالص ملی) و همچنین مشارکت با سیاستهای کلان در زمینه توسعه اشتغال را در ماموریت خود در اولویت کمتری قرار می‌دهد.
در این حالت می‌توان نشان داد که حد مطلوب نسبی میزان تورم مورد انتظار برای جامعه با انتخاب ریاست کل «محافظه‌کار» بانک مرکزی که اولویت بیشتری برای ثبات قیمت‌ها قائل است، به دست می‌آید که در این روش مهار تورم در ماموریت بانک مرکزی در اولویت قرار می‌گیرد. که قاعدتا در دوره ریاست «محافظه‌کارانه» بانک مرکزی، با اولویت‌بخشی به سیاست ثبات قیمت‌ها دامنه تورم محدود‌تر خواهد بود. در این حالت، انحراف استاندارد تولید - اشتغال جاری با میزان محافظه‌کاری بانک مرکزی مرتبط می‌باشد. مضاف بر این، توازن (Trade - Off) بین درجه اعتبار و انعطاف‌پذیری سیاستهای بانک مرکزی برقرار می‌گردد. به عبارت دیگر این وضعیت نشان می‌دهد که انتخاب یک بانکدار محافظه کار (مسوول بانک مرکزی) در واقع برای جامعه مطلوبیت دارد. بارو و گوردون (Barro and Gordon ۱۹۸۳) در یک نظریه مهم جهت حل مشکل مغایرت تغییر‌پذیر، برقراری و مقررات و قواعد ثابت (Fixed Rule) در اجرای سیاست پولی را پیشنهاد می‌نمایند، یا به عبارت دیگر مسوولان بانک مرکزی را موظف به رعایت قواعد و مقررات از پیش تعیین شده
(Policy Rule) می‌نمایند. بارو و گوردون با اشاره به موضوع شهرت‌طلبی و ایجاد هیجانات اجتماعی (Surprise) در دوران‌های خاص سیاسی برای کسب قدرت (مثلا در زمان انتخابات ریاست‌جمهوری و یا انتخابات مجلس) تاکید می‌کنند که معمولا در رژیم‌هایی که به طور سنتی سیاستهای پولی را بر مبنای صلاحدید (Traditionally Discretionary Regime) تدوین می‌کنند، مقامات پولی، پول بیشتری را چاپ و منتشر نموده و موجب افزایش تورم بالاتر از حد مورد انتظار مردم می‌گردند.
تورم ناگهانی که بدین نحو بر جامعه تحمیل می‌گردد برای کل اقتصاد هزینه‌ساز است، لیکن به ویژه در کوتاه‌مدت می‌تواند منشا گسترش سازوکار و رشد فعالیت‌های اقتصادی گردد. شایان توجه است که یک تورم ناگهانی ممکن است به کاهش ارزش واقعی تعهدات اسمی دولتی منجر گردد به‌طوری‌که از دید اطلاعات نامتقارن چنین اقدامی ممکن است مشوقی برای دولت ( یا یک بانک مرکزی رادیکال) در ایجاد تورم باشد. با این حال، از آنجایی‌که مردم مقاصد مقطعی سیاستگذاران پولی را درک می‌کنند، این نوع شک‌های تورمی و منافع احتمالی آن نمی‌تواند به طور منظم موجب تعادل اقتصادی گردد. بارو و گوردون چنین نتیجه‌گیری می‌کنند که مردم به منظور نفی شوک‌های تورمی با تعدیل انتظار خویش از تورم احتمالا عکس‌العمل نشان می‌دهند.
مساله صلاحدید (Discretion) در مقابل قواعد (Rules)
مشکل وجود یک سیاستگذاری نظام‌مند و تحت‌مقررات انعطاف‌ناپذیر (قاعده) همانا، نبود یک مقام برتر و مسوولیت‌پذیر در سلسله‌مراتب حکومتی است به نحوی که بتواند خود را مسوول ایفای تعهدات یا مسائل اجرایی نماید. با تفویض اختیار به بانک مرکزی از سوی مقامات سیاسی (اختیارات حکومتی) ممکن است بتوان این مشکل را حل کرد و حتی بتوان آن را به عنوان یک تعهد نسبی به حساب آورد (Rogoff ۱۹۸۵; Neumann۱۹۹۱; Cukierman ۱۹۹۲)کیدلند و پرسکات (Kydland and Presscott ۱۹۷۷) در بحث مساله مغایرت در برنامه‌ریزی مطلوب با نگرشی متفاوت، چنین استدلال می‌کنند که حتی اگر یک تابع هدف ثابت در جامعه فرض شود (Fixed Social Objective Function) و سیاستگذار پولی نیز زمان و دامنه تاثیرات سیاستگذاری خود را پیش‌بینی نماید، سیاستهای صلاحدید به عنوان مجموعه‌ای از تصمیمات که بر مبنای وضعیت جاری و پیش‌بینی صحیح وضعیت در پایان دوره تدوین می‌شوند، لزوما منجر به بهینه‌سازی تابع هدف در اجتماع نخواهد شد. دلیل این تناقض آن است که سیاستگذاری و برنامه‌ریزی اقتصادی یک بازی علیه طبیعت جامعه نیست بلکه یک بازی متناسب در برابر عوامل متغیر اقتصادی خردگرا است که از طریق آن «نظریه کنترل» برای برنامه‌ریزی (سیاستگذاری) قابل‌اجرا باشد. نیومن (Neumann ۱۹۹۱) نیز دارای نگرشی یکسان می‌باشد لیکن به نتایج متفاوتی رسیده است. طبق الگوی نیومن، بانک مرکزی مستقل به «مقررات پولی سطحی» رجحان دارد زیرا نسبت به ثبات قیمت‌ها دارای تعهدات کارآمدتری است. صرفنظر از مسائل اجرایی، اصولا هیچ گونه مقرراتی به‌عنوان «قاعده» نمی‌تواند پدیده‌هایی نظیر تغییر روند سرعت گردش پول را به طور مناسبی مدنظر قرار دهد. در بحث مطلوبیت نسبی سیاستگذار پولی به فرض همگرایی زمانی، می‌باید مسوول و پاسخگوی دکترین تصمیمات خود باشد. نیومن چنین نتیجه‌گیری می‌کند که «منزلت و اعتبار یک بانک مرکزی مستقل، مسوولین بانک را با انگیزه و توانمندی خاصی در جهت مقابله با تورم به طور پایدار تجهیز می‌نماید.»
تاثیر استقلال بانک مرکزی بر نوسانات تورم
در بررسی‌های قبلی چنین استنباط شد که وجود یک بانک مرکزی مستقل، به‌خصوص در شرایطی که به‌صورت محافظه‌کارانه اداره شود، به‌ویژه در هنگام انتخابات (سیاسی شدن جامعه) از اعمال نفوذ در سیاستهای پولی جلوگیری می‌نماید. در این حالت ثبات رشد پایه پولی حفظ گردیده نوسانات تورم کمتر می‌شود. دلایل دیگری نیز برای اثبات رابطه مستقیم بین استقلال بانک مرکزی و کاهش نوسانات نرخ تورم وجود دارند. سیاستمداران غالبا سعی می‌نمایند که دوره تصدی خود را در مسوولیت‌های سیاسی تا حد امکان و در حدود قانون افزایش دهند و عموما جهت‌گیری سیاسی دارند (Hibbs ۱۹۷۷). شواهد موجود دال بر آن است که نسبت
بیکاری- تورم به طور منظم با صف‌بندی‌های سیاسی و تغییر در انتصابات دولتی رابطه مستقیم دارد. چنین تصور می‌شود که دولت‌های «دست راستی» معمولا اولویت بیشتری را برای کاهش تورم و ثبات قیمت‌ها قائل می‌شوند در حالی که دولت‌های «چپ‌گرا» معمولا گرایش بیشتری در جهت رفع مشکل بیکاری از خود نشان می‌دهند.
شواهد تجربی موجود حاکی از آن است که واکنش‌های تورم‌زای زنجیره‌ای حتی چپ‌گرایان سیاسی را بر آن داشته تا به سوی سیاستهای انبساطی روی آورده و راست‌گرایان سیاسی را به استفاده از ابزارهای سیاستهای انقباضی برای مهار تورم تجهیز نماید (Alesina ۱۹۸۹). گریلی، ما شاندرو و تابلینی (G.,M.,T., ۱۹۹۱) چنین استدلال می‌کنند که تاثیر عمده استقلال بانک مرکزی همانا «بالا بردن درجه اعتبار» (Credibility) بانک مزبور و ارزش پول ملی است و به همین دلیل به منظور دستیابی هر چه بیشتر به ثبات قیمت‌ها، استقلال بانک مرکزی در اذهان، بعضا به صورت خود مختاری تلقی می‌گردد. هر نوع ویژگی نهادین دیگری نیز که موجب افزایش توان پیگیری ثبات قیمت‌ها شود به افزایش استقلال بانک مرکزی کمک می‌نماید.
تاثیر استقلال بر رشد اقتصادی
تحقیقات علمی حاکی از وجود سه دیدگاه متفاوت در خصوص تاثیرات بانک مرکزی بر رشد اقتصادی است:
الف- اثر کاهنده در رشد اقتصادی
از دیدگاه پژوهشگران این نظریه چنین استدلال می‌شود که نرخ واقعی بهره تابعی از رشد پولی است. چنانچه سیاستهای پولی محدودکننده (انتخاب سیاست انقباضی) منجر به کاهش تورم شود، نرخ واقعی بهره که توسط نرخ تورم تعدیل می‌شود، افزایش می‌یابد. از طرف دیگر افزایش نرخ‌های واقعی بهره اثر منفی بر سطح سرمایه‌گذاری‌ها خواهد داشت و لذا این موضوع باعث جلوگیری از رشد اقتصادی خواهد شد (Alesina and Summers ۱۹۹۳)
ب- اثر فزاینده بر رشد اقتصادی
نظریه متفاوت دیگری حاکی از آن است که استقلال بانک مرکزی به رشد اقتصادی کمک می‌نماید. چون بانک مرکزی مستقل نسبت به تحولات سیاسی کمتر متاثر می‌گردد؛ لذا دارای موضعی شفاف‌تر، با ثبات‌تر و نهایتا دارای هماهنگی بیشتری با شرایط اقتصادی است. در چنین شرایطی ثبات اقتصادی کشور تضمین شده، ریسک اقتصادی که در چارچوب نرخ بهره متبلور است تعدیل گردیده و لذا به رشد اقتصادی تحرک می‌بخشد (Alesina & Summers ۱۹۹۳)
ج - عدم حساسیت رشد اقتصادی
در مباحث عدم حساسیت رشد اقتصادی به استقلال بانک مرکزی، گریلی، ماشاندرو و تابلینی (GMT ۱۹۹۱) دو نظریه اساسی را مطرح می‌نمایند. اولا اینکه استقلال بانک مرکزی بدون در برداشتن هزینه اضافی برای اقتصاد واقعی، موجب کاهش تورم می‌شود (چنانچه ساختار سیاسی درنظر گرفته نشود). ثانیا هیچ‌گونه پیوند آشکاری بین نظام‌های پولی و مالی وجود ندارد. کوکیرمن، کالاتیزیداکیس، سامرز و وب به این نتیجه رسیده‌اند که در اقتصادهای پیشرفته، میانگین رشد واقعی اقتصاد ارتباطی با استقلال بانک مرکزی ندارد (Cukierman. Kalatizidakis, Summers and Webb ۱۹۹۳) مشاهدات تجربی این محققین دارای یک پشتوانه مهم نظری نیز می‌باشد. در این رابطه به نظرات طرفداران کلاسیک اصالت پول یا تحلیل نظریه پول به عنوان یک پوشش (Money as a Veil) (به مفهوم بی‌طرفی پول) باید توجه داشت و به بیانی دیگر پول در بلندمدت اثری بر اشتغال نخواهد داشت.
دو نظریه در ارتباط با استقلال بانک مرکزی و ثبات قیمت‌ها
صرفنظر از مساله مغایرت زمانی، دو نظریه دیگر نیز وجود دارند که کمتر به آن پرداخته شده است. یکی از دو نظریه که ارتباط استقلال بانک مرکزی و ثبات قیمت‌ها را وارد بحث می‌نماید، برای اولین‌بار توسط سارجنت و والاس (Sargent and Wallace ۱۹۸۱) مورد بررسی قرار گرفته است. محققین مذکور در تحقیقات اصلی خود بین (الف) سیاستگذاری مالی و (ب) سیاستگذاری پولی تفاوت قائل شده و این احتمال را مطرح می‌نمایند که در شرایطی سیاستهای پولی بر سیاستهای مالی یا بر عکس تسلط یابد. به عنوان مثال چنانچه سیاستهای مالی بر سیاستهای پولی برتری داشته باشد مراجع تصمیم‌ساز پولی ممکن است بر میزان کسری بودجه دولت و بروز تورم تاثیر‌گذار نباشند.لذا در تحلیل سارجنت و والاس عرضه پول بر حسب عوامل درون‌زای (Endogenous) نظام اقتصادی تعیین می‌گردد. اگر بازارها قادر به جذب دیون بیشتری از طرف دولت نباشند، مراجع پولی به منظور رفع این معضل مجبور به انتشار پول خواهند شد. از طرف دیگر در صورتی‌که سیاستهای پولی بر سیاستهای مالی برتری داشته باشد، مراجع مالی منضبط‌تر شده، لذا موجبات کاهش دیون را فراهم ساخته یا مجبور می‌شوند که بخشی از دیون معوقه را مشمول بخشودگی نمایند. لذا هرچه بانک مرکزی مستقل‌تر عمل نماید کسری بودجه کاهش یافته و نتیجتا پول کمتری انتشار خواهد یافت. علی‌هذا وجود بانک مرکزی مستقل بازار سرمایه‌ای سالم‌تر و نظام اقتصادی کارآمدتر و در بلندمدت اشتغال مناسب‌تری را به ارمغان خواهد داشت.
مباحث انتخاب عمومی در انتخاب بانک مرکزی مستقل با سلسله مراتب سیاسی
طبق نظریه‌های انتخاب عمومی یا آنچه که سلسله مراتب سیاسی نامیده می‌شود (Political Hierarchy)، سیاستگذاران پولی تحت فشارهای سیاسی الزام‌آوری قرار می‌گیرند تا طبق گرایش‌های دولتی عمل نمایند. در این شرایط دولت به سهولت به منابع مالی مورد نیاز برای جبران کسری‌هایش دسترسی پیدا می‌نماید . بنابراین تهیه وام‌های استقراضی با نرخ‌های بهره بالا (Tight Money) موجب رکود اقتصادی، کاهش مالیات‌ها و درآمدهای حاصله شده و لذا نوعی مقاومت طبیعی در مقابل سیاست پولی انبساطی به وجود خواهد آورد. البته می‌توان چنین استدلال کرد که حتی در این چارچوب و در صورت دستیابی آسان به منابع مالی مدیریت مالی از طریق مدل برگشتی به زودی خود را در محیطی توام با نرخ تورم بالاتر و هزینه بیشتر در طرح‌های جاری و عمرانی خواهد دید که طبعا موجب وادار ساختن دولت به کناره‌گیری خواهد شد. بنابراین بانک مرکزی مستقل که از نظام سیاسی جدا باشد، دارای مزایای متعددی در برقراری ثبات قیمت‌ها و نظام اقتصادی سالم خواهد بود.
ادامه دارد...
ارسال نظر