دنی رودریک

بینش عمیقی که از درون سرخوردگی‌های اجماع واشنگتنی بیرون آمد این است که اصلاح سیاستی موفقیت‌آمیز در هسته اصلاح حکمرانی واقع است. اصلاحات در حوزه‌هایی مثل سیاست تجاری یا مالی مستلزم کاری بیش از کاهش‌دادن تعرفه‌ها و ایجاد توازن در بودجه است. اگر می‌خواهیم به تغییر ماندگار برسیم و تاثیر واقعی بر رفتار کارگزارانی بگذاریم که موفقیت اصلاحات را تضمین می‌کنند باید «قواعد بازی» را تغییر دهیم- منظور روشی که سیاست تجاری اتخاذ می‌شود یا سیاست مالی هدایت می‌گردد. این بینش با کمک و تقویت ادبیات دانشگاهی درباره نهادها و رشد، دستور کار توسعه‌ای جدید با تمرکز بر فهرست گسترده اصلاحات حکمرانی به‌وجود آورده است. این اصلاحات فهرست طولانی از اهداف را ردیف کرده است، شامل کاهش فساد، بهبود حاکمیت قانون، افزایش پاسخگویی و کارآمدی نهادهای عمومی و امکان دسترسی و اظهار نظر شهروندان. این دستور کار با مجموعه داده‌های حکمرانی کافمان- کرای به خوبی نشان داده شده و به صورت کمی درآمده است.

اکثر اینها به سود جامعه هستند. به ویژه گرایش به سمت حکمرانی، این مزیت را دارد که توجه اصلاحات را به سمت اهدافی می‌برد که به خودی خود اهداف نهایی مطلوبی هستند. اقلامی که در دستور کار اجماع واشنگتنی اولیه وجود داشت همگی در بهترین حالت ارزش ابزاری داشتند. بالا و پایین کردن جداول و نرخ‌های مالیاتی و تعرفه‌ای و ترکیب مخارج دولت فقط تا آن حد ارزشمند هستند که ما را به سایر اهدافی برسانند که واقعا برایمان اهمیت دارند: افزایش رشد، کاهش فقر، برابری بیشتر. برعکس، بحث کردن درباره موضوعی با اهمیت ذاتی بهبود حکمرانی در امتداد ابعاد گوناگون آن، دشوار خواهد بود: حاکمیت قانون، شفافیت، اظهارنظر، پاسخگویی، دولت کارآمد. ما ممکن است حتی بگوییم حکمرانی خوب همان توسعه اقتصادی است.

بنابراین حکمرانی خوب هم هدف و هم وسیله است. حکمرانی خوب هدف اصلی توسعه در تعریف وسیع کلمه است. آن هم چنین ابزاری برای رسیدن به سیاست‌گذاری بهتر و بهبود برون‌دادهای اقتصادی است. هر بحث معناداری از حکمرانی باید این تمایز را به روشنی در نظر بگیرد. و نیز باید روشن سازد که کدام یک از این دو معنای حکمرانی «مشکلی» است که تلاش در حل آن داریم.

در ادامه به نکات زیر می‌پردازم. نخست اقتصاددانان نمی‌توانند کمک مفیدی به حکمرانی به مثابه هدف توسعه بکنند. دوم در حالی‌که آنها حرفی برای گفتن درباره حکمرانی به مثابه وسیله دارند آنچه آنها می‌گویند اغلب آن چیزی نیست که آنها باید بگویند. جایی که اقتصاددانان می‌توانند مفید باشند در طراحی ترتیبات نهادی برای اصلاحات سیاستی خاص با هدف برداشتن محدودیت‌های الزام‌آور رشد است- آنچه «حکمرانی در اندازه کوچک» نامیده می‌شود. این دستورکار با دستور کار حکمرانی گسترده، تفاوت دارد که در مورد دومی حرف‌های زیادی زده شده است و سوم برخی اوقات بده-بستان‌هایی بین حکمرانی به مثابه هدف و حکمرانی به مثابه وسیله وجود دارد که سیاستگذاران و مشاوران باید از آن آگاه باشند.

۱) حکمرانی در جایگاه هدف

علامت مشخصه یک جامعه توسعه یافته «پیشرفته»، دولتی است که ویژگی‌های حکمرانی خوب- شفافیت، کارآمدی، حاکمیت قانون، نبود فساد، حق اظهار نظر و مشارکت- را داشته باشد. اقتصاددانان از زمان آدام اسمیت به این سو، اهمیت این ویژگی‌ها را تشخیص داده‌اند، اما آنها حرف چندانی ندارند که کشورها چگونه به آنها برسند و دلیل خوبی هم برای آن وجود دارد. این ویژگی‌ها عمیقا در ترتیبات اجتماعی، سیاسی و حقوق اساسی جای گرفته‌اند که بازارها- و تحلیل‌های اقتصادی- نوعا پیش فرض می‌گیرند. از این جهت آنها در حوزه کار دانش‌پژوهان حقوقی و دانشمندان سیاسی و نه اقتصاددانان هستند. اقتصاددانان ابزارهایی دارند که می‌تواند وضوح تحلیلی و گاهی توصیفی به این مسائل بدهد و اینها امکان فایده‌مندی عظیمی دارند به محض اینکه بحث از حیث تصریح یک چند درجه تنزیل می‌یابد، اما اقتصاددانان عموما مزیت مطلق و نسبی برای اندیشیدن درباره ایجاد حاکمیت قانون در یک جامعه، بالا بردن حق اظهار نظر و پاسخگویی یا کنترل فساد ندارند.

بنابراین حرف آخر من برای اقتصاددانان در امر ارائه توصیه به حکمرانی به مثابه هدف بسیار ساده خواهد بود: وارد آن نشوید و توصیه درباره آن نکنید.

۲) حکمرانی در جایگاه وسیله

حکمرانی ارزش ابزاری دارد، مادامی که وضوح بیشتر در قواعد بازی برای تولیدکنندگان و خانوارها فراهم سازد و اطمینان بیشتر به سرمایه‌گذاران بدهد که آنها می‌توانند بازدهی‌های ناشی از تلاش‌های خود را صاحب شوند. این نکته اساسی است که ادبیات نهادها و رشد بر آن تاکید دارند. آن همچنین استدلال اصلی به طرفداری از اصلاحات حکمرانی در بستر راهبردهای رشد است.تناظر بلندمدت بین حکمرانی خوب و درآمدهای بالا، غیرقابل انکار است. وجود رابطه علّی از اولی به دومی اینک پذیرش گسترده‌ای نیز یافته است. آنچه کمتر دانسته شد این است که این تناظر بلندمدت، راهنمای بسیار اندکی برای راهبردهای مناسب جهت ایجاد رشد بالا فراهم می‌کند. آن قطعا نشان نمی‌دهد که ما می‌توانیم اتکای منظمی بر حکمرانی بهبود یافته برای ایجاد رشد بیشتر طی افق‌های زمانی(یک یا دو دهه) بکنیم که برای سیاستگذاران و مشاوران آنها اهمیت دارد. من هیچ شواهد اقتصادسنجی قوی نمی‌شناسم که معیار حکمرانی استاندارد را به رشد مرتبط سازد (همه شواهد درباره میزان درآمدها هستند). و کشورهای بسیاری وجود دارند که به‌سرعت رشد می‌کنند در حالی که حکمرانی ضعیفی دارند- چین، ویتنام و کامبوج چندتایی از نمونه‌های شاخص آسیایی هستند- که بر هر ادعای کلی مخالف آن سایه تردید می‌اندازند. حقیقتا ما باید این قضیه را خبر خوبی بدانیم که تحول نهادی بلندمدت- از نوع ایجاب شده با دستور کار حکمرانی- به هیچ وجه پیش شرطی برای رشد پیدا کردن نیست.در نگاه نخست، این به نظر تناقض‌آمیز می‌رسد، اما نباید این طور باشد. کشورهای فقیر از انبوهی محدودیت‌ها رنج می‌برند و سیاست‌های رشد اثربخش، آنهایی هستند که به مقیدآورترین محدودیت‌های موجود توجه می‌کنند. حکمرانی خوب معمولا محدودیت الزام‌آور در زیمبابوه و برخی کشورهای دیگر است؛ اما ظاهرا در چین، ویتنام یا کامبوج و قطعا در اتیوپی، آفریقای جنوبی، السالوادور، مکزیک یا برزیل این طور نیست. به عنوان یک قاعده، اصلاح حکمرانی خوب، شرط لازم یا کافی برای رشد نیست. شرط لازم نیست چون آنچه واقعا در عمل موثر واقع می‌شود حذف محدودیت‌های الزام‌آور پیاپی است- حال آنها می خواهند مشوق‌های عرضه در کشاورزی، تنگناهای زیرساختی یا هزینه بالای دریافت اعتبار باشند. شرط کافی نیست چون حفظ مواهب اصلاح حکمرانی بدون اینکه رشد داشته باشیم کاملا دشوار است. متعاقب آن، دستور کار کلی حکمرانی به‌ندرت اولویت شایسته را به عنوان بخشی از راهبرد رشد پیدا می‌کند- به استثنای آن موارد نادری که حکمرانی ضعیف مشخصا به عنوان حوزه عمومی محدودیت‌های الزامی شناسایی می‌شود.

۳) اصلاح حکمرانی در خدمت رشد

معمولا در یک برنامه رشد، اصلاح گسترده حکمرانی، اولویت لازم را کسب نمی‌کند؛ اما منظور این نیست که راهبرد رشد نباید عنصری از حکمرانی را در خود داشته باشد. این عنصر، مختص به محدودیت شناسایی شده خواهد بود و آن ترتیبات نهادی را می‌طلبد که به بهترین وجه محدودیت مربوطه را به شیوه‌ای پایدار برمی‌دارد.برای توضیح بیشتر این نکته تصور کنید که در یک اقتصاد خاص، بی‌ثباتی اقتصادکلان را محدودیتی الزام‌آور تصور می‌کنیم. در دوره قبل، یک مشاور اقتصادی، سیاست‌های پولی و مالی خاصی را توصیه کرده است- کاهش مخارج دولت، تعیین سقف بر اعتبارات اعطایی که به بازگشت‌های توازن‌های اقتصادکلان گره خورده است. امروز او به خوبی اینها را با توصیه‌هایی تکمیل می‌کند که ماهیت نهادی‌تری داشته و ارتباط بنیادی با حکمرانی دارند. از این رو احتمال دارد او از استقلال بانک مرکزی - و نیز تغییر دادن نظام حاکم بر سیاست مالی حمایت کند به طوری که احتمال مداخله سیاسی در آینده کمتر شود؛ برای مثال با ایجاد قواعد بودجه‌ای یا مجاز بودن قوه‌مقننه به این که فقط رای به سمت بالا یا پایین روی پیشنهادات بودجه‌ای بدهد. اندیشه در پشت این پیشنهادات این است که شما نیاز به تغییر ترتیبات نهادی زیرساختی دارید اگر بخواهید تعادلی را که برون‌داد‌های سیاسی به سمت آن جذب می‌شوند تغییر دهید.

ادامه دارد