شیوه‌های بهره‌برداری و مدیریت رانت نفت

دکتر مسعود کارشناس

دکتر حسن حکیمیان

مترجم: دکتر جعفر خیرخواهان

پس از وقوع هر شوک قیمتی مثبت در کشورهای صادرکننده منابع طبیعی مثل نفت، همواره این پرسش پیش کشیده می‌شود که بهترین شیوه بهره‌برداری از رانت منابع در مسیر متنوع ساختن اقتصاد و توسعه اقتصادی چیست. مطلب حاضر سه روش برای بهره‌برداری از رانت نفت را معرفی کرده و سومین روش را در وضعیت کنونی ایران مناسب می‌داند. آن چه در پی می‌آید، ترجمه بخشی از مقاله «مدیریت منابع نفت و متنوع ساختن اقتصاد در ایران» است که در کتاب «ایران در قرن بیست و یکم» با ویراستاری هما کاتوزیان و حسین شهیدی به چاپ رسیده و در سال ۲۰۰۸ میلادی منتشر شده است. یکی‌از نویسندگان مقاله دکتر مسعود کارشناس استاد اقتصاد در دانشگاه لندن است که مقالات بسیاری در حوزه اقتصاد کشورهای خاورمیانه به نگارش درآورده است و کتاب «نفت، دولت و صنعتی شدن در ایران» وی به فارسی ترجمه شده است. دکتر حسن حکیمیان نیز مدرس اقتصاد در مدرسه بازرگانی کاس در شهر لندن است که متخصص در توسعه اقتصادی کشورهای خاورمیانه بوده و مقالات متعددی از وی نیز به فارسی ترجمه شده است.

تقریبا همه اقتصادهای نفتی، مدت زمان طولانی است که با مسائل مربوط به شیوه‌ها و مکانیسم‌های بهره‌برداری از رانت نفت دست به گریبان هستند. هر طرح اساسی در این مورد به ایجاد نهادهای مناسب در اقتصادهای نفتی کشورهای در حال توسعه ربط پیدا می‌کند که بتوانند سیاست‌های دموکراتیک و شفاف را با رانت‌های نفت که منبع قابل توجه درآمد در اقتصاد است، آشتی دهند. این قضیه احتمالا در بطن هر بحثی در فرآیند اصلاحات سیاسی و دموکراتیزه کردن در ایران و سایر اقتصادهای نفتی خاورمیانه در سال‌های آتی جای می‌گیرد. نویسندگان در بررسی‌های اخیر راجع به شیوه بهره‌برداری از رانت نفت تعدادی پیشنهاد را به بحث گذاشته‌اند، به این منظور که تعلق گرفتن رانت نفت به دولت را با روش‌های حکومتی غیرمتمرکزتر و دموکراتیک‌تر آشتی داده و برون‌دادهای اقتصادی متنوع‌تری داشته باشد. تا آنجایی که اطلاع داریم به هیچ کدام از این پیشنهادها، خصوصا در بافت اقتصادهای نفتی خاورمیانه توجه کافی نشده است. دغدغه اصلی در این پیشنهادها، ظاهرا معطوف به رابطه بین نفت و سیاست است و بنابراین آنها فقط بر مالکیت و مکانیسم‌های توزیع درآمدهای نفت توجه نموده‌اند، به جای اینکه به شیوه بهره‌برداری بهینه از این درآمدها توجه کنند. همان طور که در زیر استدلال می‌کنیم، تفکیک بحث مکانیسم‌های توزیع از بهره‌برداری در برخی موارد بسیار مشکل‌زا می‌شود. ما مختصرا درباره دو پیشنهادی را که اغلب در نوشته‌های اخیر به آنها اشاره می‌شوند، بحث کرده و در پایان پیشنهاد سوم و ترجیح داده شده خود را توضیح خواهیم داد.

۱) پیشنهاد خصوصی‌سازی

با پیشنهاد خصوصی‌سازی شروع می‌کنیم، چون به ما اجازه می‌دهد تا برخی از مفاهیم اساسی در رابطه با مالکیت، کنترل و روش‌های عملیات صنعت نفت را برجسته ساخته و نیز برخی واقعیات اساسی در رابطه با صنعت نفت خاورمیانه به طورکل و نفت ایران به طورخاص را روشن سازیم. این پیشنهاد، به دفاع از خصوصی‌سازی صنعت نفت، چه از طریق فروش دارایی‌های صنعت و حقوق تولید به شرکت‌های خصوصی یا با توزیع سهام قابل خریدوفروش به ملت برمی‌خیزد. استدلال این است که خصوصی‌سازی از یک سو به حیات و پویایی بخش خصوصی و جامعه مدنی کمک کرده و از سوی دیگر دولت را به دولتی مالیاتی تبدیل می‌کند که پاسخگوتر خواهد شد. استدلال ادامه می‌یابد که نتیجه ترکیبی این دو گرایش، به تشکیل قالب‌های دموکراتیک‌تر در دولت خواهد انجامید.

این پیشنهاد از دو جنبه مورد انتقاد قرار می‌گیرد. نخست اینکه دارایی‌های صنعت نفت یا نهایتا در انحصار چند غول داخلی در می‌آید، مشابه پیدایش الیگارشی روسی پس از برنامه خصوصی‌سازی در آنجا، یا اینکه به دست شرکت‌های نفتی بین‌المللی خواهد افتاد. سایرین به دفاع از این پیشنهاد برخاسته و می‌گویند این همان شیوه‌ای است که نظام سرمایه‌داری در عمل کار می‌کند و در هر صورت، چنین برون‌دادی چه از لحاظ سیاسی و اقتصادی، بهتر از حالتی است که صنعت نفت در انحصار دولت باشد. اما به نظر ما مشکل اصلی این پیشنهاد، این است که توجه مقتضی و لازم به ویژگی‌های صنعت نفت و ماهیت ذخایر نفتی در خاورمیانه نمی‌کند. به منظور بحث درباره قضیه مالکیت به شیوه‌ای منظم، بسیار مفید خواهد بود که بین مالکیت ذخایر نفتی و مالکیت دارایی‌های سرمایه‌ای دخیل در فعالیت‌های عملیاتی صنعت نفت، تفکیک قایل شویم. با این‌کار می‌توان واقعیت مهمی را برجسته ساخت که مالکیت صنعت نفت و مالکیت ذخایر نفتی، دو مقوله جداگانه هستند. مالکیت بر ذخایر نفتی، مالکان را مستحق دریافت رانت اقتصادی می‌کند، در حالی که مالکیت صنعت توسط بنگاه‌ها، آنها را مستحق دریافت بازدهی از سرمایه و تخصص‌شان می‌سازد. حقوق و تعهدات این دو نوع نگهداشت دارایی و ماهیت ارتباط بین این دو، از لحاظ تاریخی با انواع گوناگون قراردادهای نفتی تنظیم شده است. قضیه بهره‌برداری از درآمدهای نفتی، در بستر نفت خاورمیانه، عمدتا مرتبط با مساله مالکیت ذخایر نفتی است. ما دلالت‌های خصوصی‌سازی را در رابطه با این دو جنبه از مالکیت به ترتیب به بحث خواهیم گذاشت.

مالکیت صنعت نفت و شرکت‌های ملی نفت

بحث مالکیت صنعت نفت، که بسیار متفاوت از مالکیت بر ذخایر و کنترل رانت‌های نفتی است، مستلزم مجموعه‌ای از مسائل است که دست‌کم، در اصل، سرراست‌تر از قضیه رانت‌های نفتی و دموکراتیزه‌سازی هستند. نگاهی مختصر به ویژگی‌های اساسی صنعت نفت و توسعه شرکت‌های ملی نفت در خاورمیانه به بحث کمک خواهد کرد.

هزینه‌های سنگین ریخته (سوخت شده) و سرمایه‌بری بالا، ریسک زیاد و صرفه‌های مقیاس قابل توجه خصوصا در بخش حمل و نقل و بازاریابی‌، از ویژگی‌های شناخته شده صنعت نفت هستند. نتیجه اینکه صنعت نفت از همان روزهای اولیه پیدایش خود تحت تسلط تعداد اندکی شرکت‌های بزرگ ادغام عمودی بوده است. دوره اخیر ادغام‌ها و تملک‌ها در صنعت نفت، گواهی می‌دهد که آن تمایل فروکش نکرده است. اگرچه غول‌های نفتی به شکل فزاینده‌ای به سمت متنوع‌سازی یا سرمایه‌گذاری در سایر منابع انرژی می‌روند و نیز درگیر در پیمانکاری فرعی به ارائه‌کنندگان خدمت کوچک‌تر هستند. شرکت‌های ملی نفت، که از دهه ۱۹۵۰ در اکثر کشورهای خاورمیانه به‌وجود آمدند، ابتدا به عنوان بانک‌های دانش و اطلاعات جهت تسهیل مذاکرات با شرکت‌های نفتی غول خارجی و به عنوان کارگذارانی برای تسهیل شراکت با شرکت‌های نفتی مستقل کوچک‌تر برای توسعه میادین نفتی در حوزه‌هایی که تحت پوشش امتیازات نفتی به شرکت‌های بزرگ نبود، تاسیس شدند. با گذشت زمان، شرکت‌های نفت دولتی به شرکت‌های ادغام عمومی تبدیل شدند که بر صنعت نفت در همه کشورهای صادرکننده نفت خاورمیانه‌ای مسلط گردیدند. این فرآیند خصوصا پس از دهه ۱۹۷۰ زمانی که توافقات امتیازدهی قدیمی فسخ شد و ثروت‌های جدید به دولت‌ها اجازه داد تا رویاهای صنعت نفتی خویش را، احتمالا در تلاش برای تقلید از تجربه تاریخی شرکت بریتیش پترولیوم دنبال کنند، تشدید گردید. اما برون‌داد کلی، ایجاد هویت‌هایی بسیار ناکارا، پرهزینه و پیچیده‌ای بود که فقط به ضرب و زور یارانه‌های عظیم، تخصیص بخش نسبتا عظیمی از درآمدهای صادراتی نفت جهت نگهداشت این شرکت‌ها یا دسترسی به نفت ارزان یارانه‌ای، امکان بقا یافته‌اند. اشتغال‌زایی مازاد بر نیاز در این شرکت‌ها، و فساد همه جاگیر در سطوح بالاتر نیز نقش مهمی در روابط سیاسی حامی‌پروری در دولت‌های غیردموکراتیک در این کشورها ایفا می‌کند. ادغام عمودی در این مورد، بیش از آنکه به منطق اقتصادی صنعت نفت ربط پیدا کند، با مریدگرایی سیاسی در ارتباط است.

از آنجا که بحث ما در اینجا، مساله مالکیت است، باید به خاطر داشت که شرکت ملی نفت ایران یا هر شرکت نفت ملی دیگر در منطقه، مالکیتی بر ذخایر نفت ندارد. این شرکت‌ها اقدام به توسعه ذخایر نفتی از جانب دولت می‌کنند و بودجه آنها درعوض خدماتی که ارائه می‌دهند، معمولا سهمی از درآمدهای صادراتی نفت است. بنابر این بحث درباره آینده این شرکت‌ها و انواع مالکیت‌شان باید محدود به سرمایه، تکنولوژی، تخصص و سایر دارایی‌های مولدشان باشد. احتمال هست که استدلال‌های تامل برانگیزی برای خصوصی‌سازی این شرکت‌ها وجود داشته باشد، اما آنچه مهم‌تر است اینکه نوع مالکیت حقوقی آنها هرگونه که باشد، این شرکت‌ها در برابر فشارهای رقابتی حمایت نشوند. شرکت‌های ملی نفت، به عنوان شرکت‌های نفتی ادغام شده باید در یک زمین بازی هموار مثل شرکت‌های نفت خارجی فعالیت کنند. یعنی آنها باید بدون توسل به یارانه‌های دولتی، با هر شکل حقوقی یا ساختاری، قادر به ادامه بقا باشند. پایان دادن به حامی‌گرایی سیاسی در اقتصادهای نفتی در خاورمیانه، بدون حذف یارانه‌های دولتی ممکن نیست. این یکی از پیش شرط‌ها برای ظهور اقتصادی متنوع در راستای مزیت نسبی کشور است. اما با این کار، مشکل کنترل و توزیع رانت‌های نفتی حل نمی‌شود. صنعت نفت کاراتر باعث می‌شود تا ارزش رانت‌های نفتی که به دولت تعلق می‌گیرد، افزایش یابد. البته منظور این نیست که تصمیمات استراتژیک در رابطه با تولید و صادرات نفت به سرمایه‌گذاران خصوصی یا نیروهای بازار واگذار شود. این مسائل ارتباطی نزدیک با قضیه مالکیت و کنترل ذخایر نفتی دارد که در ادامه به آن توجه خواهیم کرد.

۲) مالکیت ذخایر و کنترل رانت‌های نفتی

ذخایر نفت ایران و نیز ذخایر نفت خاورمیانه دو ویژگی مهم دارند؛ نخست، آنها در میدان‌های عظیمی واقع شدند و دوم هزینه تولید در مقایسه با سایر مناطق به‌شدت پایین است. این دو دلالت بسیار مهم دارد، یکی در رابطه با مقررات تنظیمی نفت خاورمیانه در بازار بین‌المللی نفت، دوم در رابطه با ماهیت درآمدهای نفتی و دلالتی که برای اقتصاد داخلی دارد. درباره این‌ها به ترتیب بحث می‌کنیم.

بازار بین‌المللی نفت، و خصوصا نفت کم هزینه خاورمیانه، همیشه تنظیم و کنترل شده بوده است. تا پیش از تشکیل اوپک، این کار را کارتل بین‌المللی نفت انجام می‌داد که ثبات قیمت را در مواجهه با افزایش تولید در چاه‌های کم هزینه خاورمیانه تضمین نمود. از دهه ۱۹۷۰ به این طرف، ترکیبی از انجمن‌های تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان نفت این کار را کردند که اوپک نقش خصوصا مهمی در تنظیم تولید کم هزینه با ظرفیت و ذخایر بالای تولیدکنندگان خاورمیانه‌ای، با درجاتی از موفقیت داشت. به دلیل هزینه پایین و ذخایر بالا در منطقه خاورمیانه، چنین مقررات و تنظیماتی بر تولید نفت منطقه، بی‌نهایت مهم است. بدون چنین مقرراتی، قیمت‌های نفت بسیار بی‌ثبات می‌شود که به ضرر هر دو گروه تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان است. بنابراین مهم است که این توهم را از بین ببریم، توهمی که توسط مفسران رسانه‌ها به‌وجود می‌آید که خاورمیانه باید نفت را در چارچوب «بازار آزاد» تولید و صادر کند. این در بلندمدت نه به نفع کشور صادرکننده و نه مصرف‌کنندگان است. تصمیمات مربوط به سرمایه‌گذاری، تولید، و قیمت‌گذاری نفت باید درون استراتژی ملی گرفته شود که استخراج بهینه منابع نفتی و حداکثر درآمد در بلندمدت را تضمین می‌کند. منظور اینکه از هر گونه تجزیه صنعت نفت مادامی که این تصمیمات استراتژیک دخیل هستند، باید اجتناب شود. در طراحی و اجرای یک استراتژی ملی یکپارچه، نقش شرکت‌های ملی نفت و وزارت نفت، سرنوشت‌ساز خواهد بود. خصوصا نهادهای یکپارچه، قدرتمند و کاملا آگاه ملی نفت برای حمایت از منافع کشور در مذاکرات و چانه‌زنی با شرکت نفتی بزرگ خارجی لازم هستند. همچنین اتمام بهینه ذخایر خاورمیانه از منظری بلندمدت، که با دیدگاه‌های متفرق و اغلب کوته‌نگرانه بخش خصوصی امکان تضمین ندارد نیز به بهترین نحو به منافع مصرف‌کنندگان در بلندمدت خدمت می‌کند.

ادامه دارد