علی دینی ترکمانی*
بخش شانزدهم
رویکرد حکمرانی
نظریه حکمرانی رویکرد متاخری در مباحث اقتصاد توسعه است که البته سابقه آن به مباحث اقتصاددانانی چون گونار میردال به هنگام بحث درباره «دولت سست» با رویکردی نهادگرایانه باز می‌گردد. با وجود این، از دهه ۱۹۹۰ به این سو این رویکرد به دو دلیل مورد توجه بیشتری قرار گرفته است.

اول اینکه چنانچه پیش‌تر ذکر کردیم، نظریه‌های توسعه در دهه‌های 1950 تا 1970 عمدتا بر محور شکست بازار و ضرورت دخالت دولت در اقتصاد شکل گرفتند. انقلاب کینزی نیز به پیشبرد این پروژه فکری کمک فراوانی کرد؛ اما پیامدهای مداخله‌گرایی دولتی در بسیاری از اقتصادهای در حال توسعه چندان قرین با موفقیت نبود. این تجربه‌ها موجب شد تا در کنار تاکید بر شکست بازار، بر شکست دولت نیز تاکید شود. به این صورت، در مورد شکست دولت قرائت‌های مختلفی با آبشخورهای فکری متفاوتی پیدا شد. برای مثال، نظریه «انتخاب عمومی» به رهبری اقتصاددانانی چون جیمز بوکانان و گوردون تالوک بر آن است تا با تاکید بر چنین شکستی، نظریه دولت حداقل نئوکلاسیکی متعارف را با روایتی غیر‌ریاضی تبیین کند. در سوی دیگر، رویکردهای توسعه چه با آبشخور فکری قدیمی آن و چه با آبشخور فکری چون نهادگرایی جدید برآنند تا ریشه‌های چنین شکستی را در نبود نهادهای کارآمد حکمرانی جست‌و‌جو کنند. حضور اقتصاددانانی چون جوزف استیگلیتز، داگلاس نورث، ویتو تنزی و پیتر ایوانز در تدوین گزارش توسعه سال 1997 بانک جهانی با عنوان «نقش دولت در جهان در حال تحول»1 و همین‌طور انتشار سالانه شاخص‌های حکمرانی به تفکیک کشوری از سال 1997 توسط بانک جهانی، بانک را وادار به تجدید نظر در سیاست‌های پیشین بازارگرای فارغ از نهاد خود کرد بانک طی دهه‌های 1970 و 1980 بیشتر تحت تاثیر رویکرد «اجماع واشنگتنی» بود که پشتوانه نظری آن را نظریه‌های افراطی بازارگرای پولی، طرف عرضه و انتظارات عقلایی فراهم می‌کرد. «سیاست‌های تعدیل ساختاری و تثبیت اقتصادی» اجرا‌شده طی دهه‌های 1980 و 1990 ریشه در این رویکرد دارد. در حالی که اقتصاددانانی چون استیگلیتز، رویکرد حکمرانی را «فراسوی رویکرد واشنگتنی» می‌نامند و در چارچوب آن ضمن تلاش برای پاسخ نهادی به شکست‌های دولت، رویکرد اجماع واشنگتنی را به خاطر سرسپردگی تام و تمام به ایده سازوکار خودکار بازار آزاد به نقد می‌کشند، برخی اقتصاددانان رادیکال از جمله بن فاین چنین رویکردی را گامی در جهت فرافکنی به دست نهادی چون بانک جهانی در توجیه شکست سیاست‌های پیشنهادی خود تعبیر می‌کنند و خواستار فراتر رفتن حتی از آن هستند. این قلم که هم تحت تاثیر تجربه اقتصاد ایران طی سال‌های گذشته و هم تحت تاثیر مباحث گونار میردال، از دهه 1360 با مفهوم حکمرانی آشنا شده‌ام و از ابتدای دهه 1370 بر آن تاکید کرده‌ام، این رویکرد را گامی به پیش ارزیابی می‌کنم و بر این باورم که طرح آن طی سال‌های اخیر کمک موثری به جلب توجه به آنچه فضای کسب‌و‌کار و نقش حکمرانی خوب در آن نامیده می‌شود، داشته است.



رویکرد سرمایه اجتماعی
سرمایه اجتماعی، دیگر نظریه مطرح‌شده در سال‌های اخیر است که ارتباط وثیقی با رویکرد حکمرانی دارد. بنا بر مطالعه اشام و دیگران (2002)، طی سال‌های 1990 به این سو، بیشترین ارجاع در مجلات معتبر موجود در بانک اطلاعاتی EconLit مربوط به کلید‌واژه سرمایه اجتماعی بوده است. همین‌طور بنا بر نظر سر‌دبیر مجلهQuarterly Journal of Economics، از مجلات معتبر در حوزه اقتصاد رایج و غالب، یک‌چهارم ارجاعات مجله در دهه 1990 مربوط به اثر 1993 پاتنام بوده است (2001). در توضیح این گرایش قابل توجه، صرف نظر از مدگرایی علمی و آکادمیکی که معمولا وجود دارد، می‌توان به ویژگی بین‌رشته‌ای بودن این مفهوم و نظریه‌پردازی متناسب با آن پرداخت.
سرمایه اجتماعی از یکسو برای جامعه‌شناسان و سیاست‌شناسان جاذبه دارد، چرا که در کنار سرمایه فیزیکی و طبیعی و سرمایه انسانی قرار می‌گیرد که به نظر می‌رسد دقت نظری بهتری دارند. برای اقتصاددانان دگراندیش که نظریه متعارف اقتصادی را به دلیل غفلت محض از ساخت‌های اجتماعی و سیاسی و تقلیل‌گرایی بیش از اندازه مورد نقد قرار می‌دهند، سرمایه اجتماعی مفهومی است با ظرفیت نظری قابل توجه که اجازه می‌دهد با استفاده از آن صورت‌بندی مناسب‌تری از علل تحولات اقتصادی ارائه شود.
در حوزه دانش اقتصاد، ظهور دوباره رویکرد‌های نهادگرایی و توسعه انسانی و اشاعه قابل توجه آنها طی سال‌های اخیر که هم خود تحت تاثیر گرایش به مطالعات بین‌رشته‌ای و چند‌بعدی بوده و هم بر این گرایش تاثیر گذاشته، نقش مهمی در توجه به مفاهیمی چون سرمایه اجتماعی و حکمرانی داشته است. سرمایه اجتماعی در واقع نام دیگری است برای نهادهای غیررسمی و غیر‌بازاری مورد تاکید نهادگرایان جدید و عادات و هنجار‌های اجتماعی مورد تاکید نهادگرایان قدیم. مفهوم و نظریه «قابلیت» مورد تاکید آمارتیا سن و تاکید وی بر نقش مهم عوامل محیطی در ارتقای توانایی‌های افراد برای انجام امور مورد نظر خود، مسیر جدیدی را به روی مطالعاتی گشوده که بر توجه بیشتر به شبکه‌های اجتماعی و نظام‌های همیاری در برنامه‌های توسعه از جمله فقر‌زدایی تاکید دارند. همین طور ظهور نظریه «اقتصاد اطلاعات» و مفاهیم همراه با آن مانند «تقارن اطلاعات» و «مخاطرات اخلاقی»، به رهبری جوزف استیگلیتز و جرج آکرلوف بر توجه به نقش شبکه‌های اجتماعی در تامین دانش و اطلاعات برای اعضا کمک فراوانی کرده است.


شکست برنامه‌های تعدیل و تثبیت ساختاری یا رویکرد موسوم به «اجماع واشنگتنی» در بسیاری از کشورها از جمله روسیه و برخی از کشورهای شرق اروپا، آفریقا، آمریکای لاتین و جنوب آسیا اقتصاددانانی چون جوزف استیگلیتز و جامعه‌شناسان توسعه‌ای چون پیتر ایوانز را به این جمع‌بندی رسانده که بدون وجود ساخت قدرت و حکمرانی مناسب و سرمایه اجتماعی قوی نمی‌توان بنای اقتصادی قوی را پی گذاشت. در راستای همین نقدها، بانک جهانی از اواسط دهه 1990 با کنار گذاشتن رویکرد تقلیل‌گرای غالب به بررسی نقش نهادها در تحولات توسعه‌ای پرداخت. ابتدا گزارش توسعه جهانی 1997 را به «نقش دولت در جهان در حال تحول» اختصاص داد و در آن بر نقش نهادهای غیر‌بازاری در عملکرد اقتصادی تاکید کرد؛ سپس در سال 1999 مجموعه مقالاتی با عنوان «سرمایه اجتماعی: یک نمای چند‌وجهی» را با ویراستاری داسگوپتا و سراج‌الدین منتشر کرد. در واقع عبور از رویکرد «اجماع واشنگتنی» به آنچه رویکرد «فراسوی اجماع واشگتنی» نامیده می‌شود، تا حد زیادی ریشه در شکست سیاست‌های «تعدیل ساختاری و تثبیت اقتصادی» دارد.
البته آنچه در چارچوب مفهوم و نظریه سرمایه اجتماعی مورد بحث قرار می‌گیرد، پیش‌تر توسط اندیشمندان بزرگی چون مارکس، دورکیم و وبر مورد بحث قرار گرفته است. بحث مارکس درباره روابط و مناسبات اجتماعی، بحث دورکیم درباره «تراکم اخلاقی» به مثابه رکن تقسیم کار اجتماعی و بحث وبر درباره «اخلاق پروتستانی و روحیه سرمایه‌داری» ناظر بر شاخص‌های مختلف سرمایه اجتماعی است. از این‌رو چالش نظری که در این میان به ویژه بین مارکس و وبر وجود داشته، در بحث سرمایه اجتماعی نیز همچنان باقی است. برای مثال، اقتصاددانان رادیکالی چون بن فاین، اساسا موضوعیت داشتن مفهوم سرمایه اجتماعی را رد می‌کنند. در این دیدگاه، سرمایه به تعبیری که مد نظر مارکس بود، فی‌نفسه ترجمان مادی رابطه اجتماعی سلطه‌گرایانه‌ای است که میان دو طبقه‌ مالک ابزار تولید و بدون ابزار تولید وجود دارد. بنابراین تجزیه مفهوم سرمایه به مفاهیمی چون سرمایه فیزیکی و طبیعی، سرمایه انسانی و سرمایه اجتماعی و کاربرد آن مورد نقد قرار می‌گیرد، چرا که بر واقعیت طبقاتی بودن جامعه و نظریه‌پردازی متناسب با آن سایه می‌اندازد. در سوی دیگر نظریه‌پردازانی همچون وبر قرار دارند که با ربط دادن عملکرد متفاوت اقتصادی مناطق مختلف یک جامعه به عوامل فرهنگی و اجتماعی، معتقد به رابطه علی از سوی سرمایه اجتماعی به عملکرد اقتصادی هستند.
فارغ از نگرش‌های حدی به نظر می‌رسد که رابطه علی چند سویه‌ای میان عوامل اقتصادی، سیاسی و اجتماعی وجود دارد که در مقاطعی خاص، هر کدام می‌تواند بسته به شرایط خاص تاریخی هر جامعه و اتفاقات و حوادثی که رخ می‌دهد، نقش غالب و تعیین‌کننده‌تر را داشته باشد. علاوه بر این، همانگونه که پیش‌تر اشاره شد، مفهوم سرمایه اجتماعی به عنوان لایه زیرین هر نظام اقتصادی، کمک می‌کند تا صورت‌بندی مناسب‌تری از تحولات توسعه‌ای ارائه شود.

رابطه میان سرمایه اجتماعی و عوامل اقتصادی و سیاسی
سرمایه اجتماعی را شاید بتوان در یک نگاه وسیع و در سطح کلان، مجموعه‌ای از موجودی فضیلت‌های اخلاقی و مناسبات اجتماعی همساز با تحولات توسعه‌ای دانست که هم تحت تاثیر عملکرد اقتصادی است و هم تحت تاثیر عملکرد سیاسی و ساخت قدرت و حکمرانی متناسب با آن؛ در عین حال که بر این دو تاثیر متقابل
می‌گذارد.
تاثیر عامل اقتصادی بر سرمایه اجتماعی: عملکرد اقتصادی از دو طریق بر شکل‌گیری سرمایه اجتماعی تاثیر می‌گذارد: اول از طریق تاثیر بر سطح معیشت و درآمد سرانه، سطح آموزش‌های عمومی و سلامت فکری و جسمانی افراد یک جامعه، بر میزان پایبندی آنان به ارزش‌های اخلاقی و اجتماعی اثر می‌گذارد. دوم از طریق تاثیر بر توزیع ثروت و دارایی و در تحلیل نهایی، درآمد قابل تصرف افراد بر همبستگی اجتماعی و میزان پایبندی آنان به میثاق‌های اجتماعی تاثیر می‌گذارد. هرچه توزیع ثروت و دارایی از منظر افراد یک جامعه نا‌عادلانه‌تر به نظر آید، میزان همبستگی اجتماعی و پایبندی افراد به داشتن زندگی و جامعه‌ای سالم، ضعیف‌تر خواهد بود و بر عکس.
تاثیر عامل سیاسی بر سرمایه اجتماعی: ساخت قدرت نیز از طریق آنچه طی سال‌های اخیر به نام حکمرانی وارد متون توسعه‌ای شده است، بر موجودی سرمایه اجتماعی تاثیر می‌گذارد. شکل‌گیری سازمان‌های غیردولتی موثر، وجود صداهای اعتراضی و نقاد حاکمیت، وجود قوانینی که حقوق مدنی و شهروندی افراد را به رسمیت بشناسد و تضمین کند، پاسخگویی و مسوولیت‌پذیری، ثبات سیاسی و نبود خشونت و نظام اداری قوی و سالم، جنبه‌های مختلفی از یک ساخت قدرت کارآمد توسعه‌خواه است که بر میزان همکاری گروهی بین افراد، اعتماد آنها به حکومت و به همدیگر و همین طور تخلفات اداری و مالی تاثیر می‌گذارد. دولت از طریق وضع قوانینی چون حقوق مالکیت، فضای مطمئنی برای کسب‌وکار خصوصی فراهم می‌کند، از دلشوره‌ها و نگرانی‌ها می‌کاهد و به این صورت هم بر سطح اعتماد جامعه به دولت می‌افزاید و هم اعتماد افراد به یکدیگر را تقویت می‌کند. علاوه بر این، همانگونه که پیتر ایوانز با استفاده از مفهوم «هم‌افزایی» نشان می‌دهد، دولت‌ها با استفاده از توانمندی‌های بخش خصوصی می‌توانند پروژه‌های مشترکی را اجرا کنند که ضمن کاهش هزینه‌ها، آثار مثبتی چون تقویت همکاری و اقدام جمعی در جهت نیل به اهداف توسعه‌ای را نیز در پی دارد.
تاثیر سرمایه اجتماعی بر عوامل اقتصادی و سیاسی: ارزش‌ها و فضایل اخلاقی، لایه زیرین نظام اجتماعی است. درستکاری، صداقت، رعایت حقوق شهروندی، اعتماد به هم، نظم‌پذیری، تساهل و مدارا و خردگرایی از طریق هم‌افزایی که میان دولت و بخش خصوصی و میان گروه‌های مختلف اجتماعی ایجاد می‌کند، بر عملکرد اقتصادی و سیاسی اثر می‌گذارد. قراردادهای اجتماعی غیررسمی یا به تعبیر دسوتو، «خارج از قانون»، بسترهای شکل‌گیری نظام‌های حقوقی رسمی تضمین‌کننده حقوق مالکیت و شهروندی افراد را تشکیل می‌دهند. علاوه بر این، همانگونه که سن و یونس محمد تاکید می‌کنند، میزان فقر افراد و خانوارها علاوه بر درآمد، تحت تاثیر قابل توجه ارتباطات اجتماعی افراد از جمله عضویت در شبکه‌ها و سازمان‌های اجتماعی همیاری نیز هست. چنین ارتباطاتی قابلیت‌های افراد را ارتقا می‌دهد و موجب می‌شود که آنان بتوانند با اعتماد به نفس بیشتری در جامعه حضور پیدا کنند.
از همین رو رفع محرومیت‌های اجتماعی فقرا از طریق تقویت شبکه‌های اجتماعی و سازمان‌های غیر‌دولتی، نقش مهمی در برنامه‌های فقرزدایی و اثربخشی بیشتر برنامه‌های اقتصادی معطوف به افزایش درآمد فقرا دارد. در عین حال، به تعبیر یوجیرو‌هایامی، اخلاق کاری معطوف به موفقیت و همکاری سازمانی به عنوان جنبه‌هایی از سرمایه اجتماعی، نقش مهمی در موفقیت بنگاه یا
«کارآیی سازمانی‌» دارد. نبود روابط مناسب بین نیروی کار و مدیریت و همین‌طور بین لایه‌های مختلف یک بنگاه و سازمان، بر اثربخشی هزینه‌های صرف‌شده تاثیر منفی می‌گذارد و کارآیی سازمانی و در نهایت کل کارآیی بنگاه را کاهش می‌دهد. نبود اعتماد، اثر‌بخشی هزینه‌های صرف‌شده بابت نوسازی اقتصادی، برای مثال تجهیز شبکه بانکی به دستگاه‌های پول‌شمار یا تجهیز بنگاه‌ها و سازمان‌ها به امکانات الکترونیکی را کاهش می‌دهد (اگر در جامعه‌ای اصل اسناد به دلیل تخلفات مکرر با چون‌و‌چرا مورد پذیرش قرار ‌گیرد، رونوشت الکترونیکی آنها با تردید فراوانی مواجه می‌شود).
رابطه چند‌وجهی میان عوامل اقتصادی، سیاسی و اجتماعی مذکور را می‌توان به صورت نمودار1 نشان داد. چنانچه تاثیر مثبت دو طرفه‌ای میان این عوامل وجود داشته باشد، دور فزاینده‌ای از تحولات توسعه‌ای به وجود می‌آید و در صورت تاثیر منفی بر یکدیگر و تشدید آن در گذر زمان دور باطل به وجود می‌آید. چه در دور فزاینده و چه در دور باطل، اینکه قوه محرک اولیه کجاست را باید در چارچوب زمانی و مکانی هر جامعه‌ جست‌و‌جو کرد.

پاورقی:
۱- موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی در سال ۱۳۷۷ این گزارش را با ترجمه گروهی از مترجمان و ویراستاری این قلم منتشر کرده است.

* استادیار موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی