محمدرضا حیدری کردزنگنه

تجربه‌های سال‌های قبل و بعد از انقلاب اسلامی نشان داده است که برخی مجریان دولتی به‌علت داشتن اختیارات گسترده، سلایق خویش را تحت عنوان مصلحت به مرحله اجرا گذاشته و اصول و قواعد مسلم را نادیده گرفته و باعث ایجاد بی‌نظمی و خطا در سیستم‌های اداری و تشکیلاتی خود شده‌اند و قدر مسلم آن است وقتی مدیری اصول را زیر پا گذاشت و مورد مواخذه قرار نگرفت، قطعا بقیه نیز این کار را خواهند کرد. از این زاویه، مواردی از قبیل نقض قوانین و نقص مقررات و موانعی در تاسیس بانک‌های خصوصی در بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار وجود دارد که به پاره‌ای از آنها اشاره خواهم کرد:

ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مقرر می‌دارد: «بانک‌های غیردولتی و موسسات مالی و اعتباری و سایر بنگاه‌های واسطه پولی که قبل و بعد از تصویب این قانون تاسیس شده یا می‌شوند و بانک‌های دولتی که سهام آنها واگذار می‌شود، صرفا در قالب شرکت‌های سهامی عام و تعاونی سهامی عام مجاز به فعالیت هستند. سقف مجاز تملک سهام به طور مستقیم یا غیرمستقیم برای هر شرکت سهامی عام یا تعاونی سهام عام یا هر موسسه و نهاد عمومی غیر‌دولتی ده درصد (۱۰ درصد) و برای اشخاص حقیقی و سایر اشخاص حقوقی پنج درصد (۵ درصد) تعیین می‌شود. معاملات بیش از سقف‌های مجاز در این ماده توسط هر یک از اشخاص مذکور باطل و ملغی الاثر است.»

بنابراین این سوال مطرح است که آیا محدودیت فوق الذکر (۱۰ درصد) تنها در خصوص یک شرکت سهامی عام است یا شامل شرکت‌های هلدینگ هم می‌شود ؟

الف ) ماده ۵ قانون اصل ۴۴ دلالت بر ممنوعیت تملک برای هر شرکت سهامی عام دارد، آیا این عبارت شامل برخی از هلدینگ‌ها که خود مشتمل بر چندین شرکت سهامی عام و خاص به‌صورت مستقل از یکدیگر و با میزان سهام از یک درصد تا صد درصد هستند، می‌شود؟ آنچه از مفاد ماده مذکور استنباط می‌شود ممنوعیت فوق تنها در خصوص هر شرکت سهامی عام صدق می‌کند و شامل شرکت‌های هلدینگ نمی‌شود و از طرفی شرکت‌های هلدینگ دارای شرکت‌های تابعه (مشمول تلفیق با بیش از مالکیت ۵۱ درصد سهام) و شرکت‌های وابسته هستند که در چنین شرکت‌هایی تملک سهام به‌طور غیرمستقیم است و قانون‌گذار در ماده ۵ تعریف خاصی از سهام غیرمستقیم بیان نکرده است و اگر منظور قانون‌گذار از سهام غیر‌مستقیم از ۱ درصد تا ۱۰۰ درصد باشد که این امر بی‌عدالتی است و پایمال کردن حقوق سایر سهامداران شرکت‌های هلدینگی و عدم‌رعایت قواعد اخلاقی مشروع جامعه از طرف قانون‌گذار و محدودیت سرمایه‌گذاری بخش خصوصی که قطعا منظور مقنن چنین نبوده، بلکه احیانا این تفسیری است که مسوولان بانک مرکزی از قانون می‌کنند.

ب) بر اساس تبصره ۱ ماده فوق الاشاره، «اشخاص حقیقی سهامدار بنگاه‌های موضوع این ماده و اعضای خانواده آنها شامل همسر، فرزندان و همسران آنان، برادر، خواهر، پدر و مادر منحصرا تا سقفی مجاز هستند سهام داشته باشند که نتوانند مشترکا بیش از یک عضو هیات‌مدیره را در این بنگاه تعیین کنند» به این ترتیب اگر قانون‌گذار می‌خواست در مورد شرکت‌های هلدینگ (گروه) نیز ممنوعیتی مقرر دارد، مانند اشخاص حقیقی این ممنوعیت را بیان می‌کرد، سکوت در مقام بیان مقنن، با توجه به اصل اباحه، نشان‌دهنده این است که این ممنوعیت قابل تسری به شرکت‌های هلدینگ (همگروه) نیست. نکته قابل‌توجه اینکه تبصره ۱ با مفاد ماده ۵ در تناقض است، ماده مذکو ر سقف مجاز تملک سهام را برای اشخاص حقیقی و سایر اشخاص حقوقی پنج درصد تعیین نمود؛ در حالی که تبصره ۱ تا سقف یک عضو هیات‌مدیره را مجاز دانسته است که معمولا در شرکت‌هایی که هیات‌مدیره آن ۵نفر است تا ۲۰ درصد و در شرکت‌هایی که هیات‌مدیره تا ۷ نفر است، می‌توان تا ۲۸/۱۴ درصد سهام را داشته باشند.

ج) در لایحه اصلاحی قسمتی از قانون تجارت که یک قانون عام درباره شرکت‌های سهامی است محدودیت و ممنوعیتی برای مالکیت سهام یک شرکت و تعیین سقف برای آن مقرر نشده است، بنابراین حکم ماده ۵ قانون اصل ۴۴ که یک قانون خاص تلقی می‌شود، درصدد بیان ممنوعیت می‌باشد و این برخلاف اصل و روح قانون تجارت بوده و حکمی استثنایی تلقی می‌گردد، معمولا احکام استثنایی را باید تفسیر مضیق نمود و از گسترش دامنه آن خودداری کرد.

د) استنادات و اصرار بانک مرکزی مبنی بر ممنوعیت بیش ۱۰ درصد سهام برای هر شخص حقوقی، مصوبات جلسات شماره ۹۴۸ مورخ ۲۰/۹/۱۳۷۹ (در رابطه با اساسنامه بانک‌های غیردولتی) و جلسه ۹۵۵مورخ ۳۰/۲/۱۳۸۰ شورای پول و اعتبار است که مصوبه شماره ۹۴۸ به‌طور مستقیم و مصوبه ۹۵۵ به تبع آن طی دادنامه شماره ۳۵۶ و ۳۵۷ مورخ ۸/۱۰/۱۳۸۱ دیوان عدالت اداری به‌علت عدم‌اختیارات آن شورا در وضع مقررات دولت مستندا به قسمت دوم ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری ابطال گردیده‌اند. در همین ارتباط نکات ذیل اهمیت دارد:

اولا: مصوبات شورای پول و اعتبار در سال‌های ۷۹ و ۸۰ به تصویب رسیده‌اند؛ در حالی که ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم در سال ۱۳۸۷ به تصویب رسیده است، بنابراین با تصویب قانون متاخر، مصوبه مقدم، اعتبار نداشته و قابل استناد نیست. ثانیا: مطابق اصل ۱۷۰ قانون اساسی، مفاد تصمیمات قوه مجریه در صورتی اعتبار دارد که مخالف با مصوبات مجلس نباشد.

در غیر‌این صورت هر کس حق دارد از دیوان عدالت اداری ابطال آنها را تقاضا کند و از طرفی قوانین از حیث درجه اعتبار و قدرت دارای سلسله مراتبی است که به ترتیب اولویت عبارت است از: قانون اساسی، قانون عادی (مصوبات مجلس شورای اسلامی) و نظامنامه‌های قوه‌مجریه که شامل: تصویب‌نامه‌ها، آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌ها است؛ بنابراین احکام و نظام نامه‌های دولتی

هیچ گاه نباید مخالف قوانین باشد.

ثالثا: براساس قانون تجارت و اساسنامه بانک‌های غیردولتی، چنانچه این گونه مصوبات به تصویب مجمع عمومی فوق‌العاده هر کدام از بانک‌ها نرسند فاقد اعتبار خواهند بود.

رابعا: با توجه به لایحه اصلاحی قسمتی از قانون تجارت که آزادی تملک هر مقدار سهام هر شرکت را برای اشخاص حقوقی و حقیقی محترم شمرده و با عنایت به عدم‌تصریح قانون اصل ۴۴ مصوب مجلس شورای اسلامی به محدودیت ۱۰ درصدی تملک سهام بانک توسط شرکت‌های هلدینگ (همگروه)، مصوبات شورای پول و اعتبار یا آیین‌نامه مصوب دولت نمی‌تواند محدودیتی مضاعف وضع کند و همچنین با توجه به اصل ۴۷ قانون اساسی که مقرر می‌دارد: مالکیت شخصی که از راه مشروع باشد محترم است ( که در این اصل عبارت قید مشروع به معنای مالکیتی که مخالف با نظم عمومی و اخلاق است)، مصوبات شورای پول و اعتبار و آیین‌نامه‌های مصوب دولت نمی‌تواند محدودیتی مضاعف وضع کند و حکمی خلاف مفاد و روح قانون اصل ۴۴ را به شرکت‌های همگروه سرایت دهد و آیین‌نامه باید تابع قانون باشد و نباید حکمی اضافه بر حکم قانون مقرر دارد و از طرفی مطابق تبصره ۲ ماده ۵ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، تکلیف تدوین آیین‌نامه درخصوص ماده ۵ قانون اصل ۴۴ با دولت است و بانک مرکزی نقش پیشنهاد دهنده این آیین‌نامه به شورای پول و اعتبار را به عنوان تایید‌کننده آیین‌نامه دارد. بنابراین شورای پول و اعتبار حق وضع آیین‌نامه برای تبصره ۲ ماده ۵ قانون برنامه چهارم را ندارد. خامسا: بر اساس تبصره ماده ۱۳ اساسنامه مصوب بانک‌های غیر دولتی، هر شخص حقوقی به علاوه اشخاصی که بیش از ۱۰ درصد سهام آن را دارند و همچنین اشخاص حقوقی که بیش از ۱۰ درصد سهام‌شان در مالکیت شخص حقوقی متقاضی تاسیس بانک است، یک شخص محسوب می‌شوند. بنابراین می‌توان چنین استدلال کرد که چنانچه شرکتی دارای سهام بیش از ۱۰ درصد شرکت دیگر باشد، این دو شرکت، همگروه محسوب شده و مجموعا مشمول محدودیت تملک سهام یک بانک می‌شوند؛ بنابراین سهام مورد تملک هر دو شرکت نباید بیش از ۱۰ درصد سهام یک بانک باشد. به عنوان مثال: چنانچه شرکت ایران خودرو، (هلدینگ کمپانی) دارای ۱۰ درصد سهام یک شرکت باشد، این شرکت‌ها روی هم نباید بیش از ۱۰ درصد سهام بانک پارسیان را داشته باشند.حال این سوال مطرح می‌شود که جرم ۹۰ درصد سهامداران شرکت فرعی که متقاضی خرید سهام بانک پارسیان است، چیست؟ ممکن است که مسوولان بانک مرکزی اعلام نمایند که منظور از مصوبه شرکت‌های تابعه شرکت ایران خودرو است که طبق استانداردهای حسابداری مشمول تلفیق حساب‌ها هستند و ایران خودرو بیش از ۵۰درصد سهام آنان را دارد، باز این سوال مطرح می‌گردد که جرم آن ۴۹ درصد سهامداران شرکت فرعی که متقاضی خرید سهام پارسیان است، چیست؟ آیا این سهامداران نباید هیچ وقت سهامدار بانک شوند؟

سادسا: این چه منطق اقتصادی است که عده‌ای از اشخاص جامعه را از حق مسلم سرمایه‌گذاری در بخشی از صنایع محروم سازیم. در حالی که ما از سرمایه‌گذاران خارجی می‌خواهیم که در ایران سرمایه‌گذاری کنند و حتی تسهیلات ویژه‌ای برای آنان قائلیم، ولی سرمایه‌داران داخلی را بدون ارائه هرگونه تسهیلات محدود می‌کنیم و سقف برای سرمایه‌گذاری آنها تعیین می‌نماییم؟ که این امر نه شرط عقل و انصاف و نه مصلحت کشور به ویژه در شرایط کنونی است. این رفتار و کردار خلاف قانون و خلاف شرع است، خلاف قانونی آن به شرحی که گذشت؛ اما خلاف شرع آنکه، اسلام هیچ‌گاه محدودیتی برای سرمایه‌گذاران ایجاد نکرده است مگر اینکه مخالف نظم عمومی و اخلاق جامعه اسلامی باشد، همانطور که در فرازی از عهدنامه حضرت علی امیرالمومنین (ع) به جناب مالک اشتر نخعی (ره) در مورد رفتار با صنعتگران می‌فرمایند:

« سپس وصیت مرا درباره تجار و صاحبان صنایع بپذیر و نسبت به آنان به خیر وصیت نما، چه درباره آنان که در یک جا اقامت دارند و چه آنان که مال و سرمایه خود را برداشته و در حرکتند و چه آنها که با نیروی بدن خود کار می‌کنند، چه اینها ماده‌های منافع عمومی و وسایل بهره و آسایش هستند. اینها از راه‌های دور و باراندازهای بیابان‌ها و دریاها و دشت و کوه مواد حیاتی و وسایل معیشت جلب می‌کنند، از جاهایی که عامه مردم در آنجا‌ها به هم دسترسی ندارند و هر کسی قدرت گذاردن پای جرات به آنجاها ندارد. وصیت مرا درباره اینها بپذیر و از اینها نگران مباش زیرا اینها اهل سلم و امنیت و صلحند و از بند و بست‌های سیاسی و توطئه برکنارند.

خود باید به کارها و گرفتاری آنها چه آنها که در محضرت هستند و چه آنها که در اطراف بلاد به سر می‌برند رسیدگی کنی، ولی به آنچه گفته شد، ای مالک این را هم بدان که در بسیاری از این طبقه خوی سختگیری و تنگ نظری خارج از حد و حرص به جمع ثروت و سودبری قبیح ریشه دارد، اینها دچار خوی احتکار منافع عامه و زورگیری و تعدی در معاملات می‌باشند، این روش‌ها و خوی‌ها درهای تجاوز و زیان به عامه و عیب بر والیان است. ای مالک، از احتکار جلوگیری کن زیرا رسول خدا (ص) خود از آن جلوگیری کرده و باید خرید و فروش سهل و آسان انجام گیرد، بر موازین عدل و نرخ‌های خاص به طوری که اجحاف به هیچ یک از مشتری و بایع پیش نیاید. پس از آنکه دستور جلوگیری از احتکار دادی، هر کس به چنین کاری دست زد، چنان عقاب و تنبیهش کن که دیگران عبرت گیرند».

متاسفانه تصمیم سازان پولی سعی می‌کنند که به‌جای حل مساله، صورت مساله را پاک کنند، در صورتی که می‌توان از یک‌طرف دست سرمایه‌گذاران را بازگذاشت و از طرف دیگر کنترل و نظارت بر بانک‌ها را قانونمند کرد، به طوری که اگر خطایی از آنان سرزد به نحوی برخورد شود که کسی جرات دست درازی به بیت‌المال را به خودش ندهد. همانطور که حضرت امام علی(ع) می‌فرماید: چنان عقاب و تنبیهش کن که دیگران عبرت گیرند.علیهذا با عنایت به موارد پیش گفته و با توجه به اصل مستفاد از لایحه اصلاحی قسمتی از قانون تجارت در مورد شرکت‌های سهامی و سکوت قانون خاص (قانون اصل ۴۴ ق. ا) آیین‌نامه و بخشنامه‌های بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار در مورد محدودیت سرمایه‌گذاری بیش از ۱۰ درصد شرکت‌های سهامی عام در بانک‌ها فاقد وجاهت قانونی است و شرکت‌های همگروه (هلدینگ) مانند گروه صنعتی ایران خودرو، بنیاد مستضعفان و ... می‌توانند تا هر سقفی در بانک‌های خصوصی سرمایه‌گذاری کنند و حتی می‌توانند بانک بنام خودشان داشته باشند.