کاربرد اوراق مشارکت شهری برای تامین مالی نوسازی بافت‌های فرسوده
میثم ‌هاشم‌خانی*، سیدمحسن موسوی**
تامین مالی انواع پروژه‌های شهری از طریق فروش «اوراق قرضه شهری» (Municipal Bond)، در بسیاری از شهرهای کوچک و بزرگ دنیا سابقه‌ای بسیار طولانی داشته و در مورد برخی از شهرداری‌ها و دولت‌های محلی، قدمتی در حدود یکصد سال دارد. شهرداری‌ها و دولت‌های محلی در سراسر دنیا، همواره بخشی از فرآیند تامین مالی پروژه‌های شهری را از طریق استقراض مستقیم از شهروندان و در چارچوب انتشار و فروش «اوراق قرضه شهری» پیگیری نموده‌اند.

از سوی دیگر طراحی ابزار مالی معادل اوراق قرضه به صورت منطبق با قوانین اسلامی نیز، سابقه‌ای نسبتا طولانی داشته و مدت‌ها از طراحی «اوراق مشارکت» به عنوان جایگزین اسلامی «اوراق قرضه» می‌گذارد. با این وجود، متاسفانه انتشار و عرضه اوراق مشارکت توسط شهرداری‌های مختلف ایران، امری بسیار نوظهور و نه چندان گسترده محسوب شده و بخش عمده اوراق مشارکت شهری نیز تاکنون توسط 2 شهرداری (شهرداری تهران و مشهد) منتشر شده است. مایه تاسف است که آشنایی ناچیز شهرداری‌های مختلف کشور با تامین مالی از طریق فروش اوراق مشارکت شهری، باعث تعویق مکرر ساخت بسیاری از پروژه‌های شهری سودآور شده و شهروندان را از منافع اقتصادی و اجتماعی این پروژه‌ها محروم ساخته است.
در این مقاله، ابتدا توضیحاتی کلی در مورد اوراق قرضه شهری مطرح شده و سپس مطالبی در مورد نوسازی بافت‌های فرسوده شهری ارائه می‌گردد. سرانجام نیز به بررسی تامین مالی پروژه‌های نوسازی بافت‌های فرسوده از طریق انتشار اوراق مشارکت شهری خواهیم پرداخت:
مقدمه‌ای در مورد اوراق قرضه شهری
هم‌اکنون در مناطق مختلف دنیا، شاهد گسترش روزافزون تامین مالی پروژه‌های بزرگ شهری از طریق فروش اوراق قرضه هستیم. برای مثال در حال حاضر در بازار اوراق قرضه شهری آمریکا، اوراق قرضه مربوط به بیش از ۵۰۰۰ شهرداری (از شهرداری‌های کوچک‌ترین شهرها گرفته تا شهرداری‌های مرکزی و نیز شهرداری‌های منطقه‌ای در شهرهای بسیار بزرگی مانند نیویورک) خرید و فروش می‌شود و مجموع ارزش این اوراق در سال ۲۰۰۸ بالغ بر ۲۵۰۰ میلیارد دلار بوده است (The Bond Market Association: ۲۰۰۸).
دلیل رونق روزافزون استفاده از اوراق قرضه شهری به مزایای مختلف این فرآیند در مقایسه سایر فرآیندهای تامین مالی (مانند قرض گرفتن از بانک‌ها) مربوط می‌شود که مهم‌ترین آنها عبارتند از:
الف) قرض گرفتن شهرداری‌ها از بانک برای پروژه‌های بزرگ شهری، معمولا با موانعی مانند تامین وثیقه قابل قبول بانک مواجه است؛ ضمن آنکه منابع مالی بسیاری از بانک‌ها به اندازه‌ای نیست که بتوانند سرمایه مورد نیاز برای تامین مالی پروژه‌های شهری بسیار بزرگ را تامین نمایند
(B. Biais & R. Green: 2007).
ب) تسریع در ساخت بسیاری از پروژه‌های شهری، دارای «اثرات جانبی مثبت» برای بخشی از شهروندان خواهد بود؛ مانند شهروندانی که املاکی در مجاورت بافت‌های فرسوده دارند و در اثر نوسازی این بافت‌ها از افزایش ارزش املاک خود برخوردار خواهند شد.
به این ترتیب در صورت اطلاع‌رسانی مناسب در مورد «آثار جانبی مثبت» پروژه‌های شهری، قابل انتظار است که مثلا بخشی از شهروندان مالک املاک در مجاورت بافت‌های فرسوده، انگیزه‌های مضاعفی برای خرید اوراق قرضه مربوط به تامین مالی نوسازی بافت‌های فرسوده داشته و استقبال گسترده‌تری برای خرید اوراق مذکور داشته باشند
(M. R. Chalmers: ۱۹۹۸).
ج) تامین مالی پروژه‌های شهری در چارچوب فروش اوراق قرضه شهری، به تقسیم بار مالی پروژه‌ها در طول زمان کمک نموده و به افزایش ثبات و پیش‌بینی‌پذیری در هزینه‌ها و درآمدهای شهرداری‌ها منجر می‌شود.
د) انتشار اوراق قرضه شهری و مدیریت موفق آن (شامل نظم در پرداخت سود علی‌الحساب و اصل سرمایه و نیز ایجاد قابلیت نقدشوندگی مناسب برای این اوراق)، می‌تواند اعتبار مالی شهرداری مربوطه را افزایش داده و باعث شود تا اوراق قرضه مربوط به پروژه‌های شهری بعدی، با استقبال بیشتر خریداران حقیقی و حقوقی مواجه گردد (K. K. Raman , ۱۹۸۱).
در حال حاضر بسیاری از شهرداری‌های دنیا که دارای سابقه طولانی در انتشار «اوراق قرضه شهری» هستند، توانسته‌اند با کسب اعتبار مالی مناسب برای اوراق قرضه خود، به انتشار اوراق قرضه دارای تاریخ سررسید بسیار بلندمدت بپردازند؛ اوراقی که در برخی موارد تاریخ سررسید آنها 15 ساله بوده و امکان تامین مالی پروژه‌های بسیار بزرگ، طولانی‌مدت و دیربازده را نیز فراهم می‌سازد.
اهمیت بالای نوسازی بافت‌های فرسوده
یکی از مهم‌ترین ویژگی‌ها در تعریف بافت‌های فرسوده، معماری بسیار قدیمی و در نتیجه آسیب‌پذیری ساختمان‌ها در برابر حوادثی مانند زلزله است. به دلیل ضعف مالی بخش عمده ساکنان این بافت‌ها، این معماری قدیمی نوسازی نشده و شرایط آن روز به روز بدتر می‌شود. در بافت‌های فرسوده، معمولا شبکه گذربندی فاقد کارآیی لازم بوده و مشکلاتی کلیدی در زمینه نحوه دفع فاضلاب‌های خانگی به چشم می‌خورد. در واقع در بافت‌های فرسوده، معمولاً فاضلاب‌ها به طور مستقیم و از طریق جوی معابر به شبکه جمع‌آوری آب‌های سطحی می‌پیوندد.
همچنین ساکنان بافت‌های فرسوده، معمولا با محرومیت از دسترسی به خدمات عمومی (مانند مراکز خرید، بازار روز، مراکز فروش میوه و تره‌بار، کافی‌نت، خشکشویی و نظایر آن) مواجه هستند و همین مساله باعث تمایل پایین شهروندان به سکونت در این مناطق می‌شود. نتیجه آن است که پس از مدتی فقط افرادی حاضر به سکونت در بافت‌های فرسوده می‌شوند که توانایی مالی خرید یا اجاره واحد مسکونی در هیچ نقطه دیگری از شهر را ندارند. به این ترتیب، تدریجا اکثریت قاطع ساکنان بافت‌های فرسوده دارای ویژگی‌های فرهنگی و اجتماعی خاصی خواهند بود که می‌توان نمادهای آن را در قالب «بعد خانوار» بالا، بی‌سوادی و کم‌سوادی بالا، سطح سواد پایین‌تر زنان نسبت به مردان، بیکاری بالا برای زنان و نیز نسبت جنسیتی (نسبت تعداد مردان به زنان) مشاهده نمود.
با توجه به توضیحات فوق، می‌توان انتظار داشت که با توجه به تراکم بالای افراد کم درآمد و کم‌سواد در بافت‌های فرسوده، شرایط اقتصادی و اجتماعی نامناسب حاکم در این بافت‌ها، مرتبا بازتولید گردد. برای جلوگیری از چنین اتفاقی، در بسیاری از شهرهای دنیا، پروژه‌های مختلفی به منظور تزریق طراوت در مناطق بافت‌های فرسوده اجرا می‌شود که چارچوب کلی آنها بر مبنای تملک بخشی از زمین‌ها و واحدهای مسکونی واقع در بافت‌‌های فرسوده و سپس تخریب و نوسازی این بافت‌ها است؛ نوسازی‌ای بر مبنای بازآرایی بافت فرسوده و تلاش برای بهبود زیرساخت‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی منطقه مورد نظر قرار دارد.
روند استفاده از اوراق مشارکت شهری برای نوسازی بافت‌های فرسوده در ایران
طراحی ابزار مالی اسلامی، یعنی اوراق مشارکت، زمینه را برای گسترش استفاده از اوراق مشارکت در ایران فراهم ساخت. همچنین طبق قانون انتشار اوراق مشارکت، هم دولت، هم نهادهای عمومی غیردولتی و هم شرکت‌های خصوصی می‌توانند جهت تامین اعتبار اجرای طرح‌های سرمایه‌گذاری خود بر اساس آیین‌نامه‌های موجود اقدام به انتشار و فروش اوراق مشارکت نمایند و به این ترتیب شرایط برای استفاده از «اوراق مشارکت شهری» توسط شهرداری‌های ایران کاملا مهیا است. با این وجود تا به امروز انتشار اوراق مشارکت شهری در ایران بسیار ناچیز بوده و بجز اوراق مشارکت منتشرشده توسط شهرداری‌های تهران و مشهد، اوراق مشارکت شهری منتشره توسط سایر شهرداری‌های کشور نزدیک به صفر بوده است.
نکته جالب توجه آنکه اولین برنامه انتشار اوراق مشارکت در ایران بعد از انقلاب، از سوی شهرداری تهران و با هدف نوسازی بافت‌های فرسوده (در چارچوب پروژه نواب) صورت گرفته است. با این اوصاف، طرح اوراق مشارکت پروژه نواب، اولین تجربه ایرانی در تامین مالی پروژه‌های شهری توسط اوراق مشارکت محسوب می‌شد و در نتیجه کم‌تجربگی‌ مدیریت شهری در این زمینه، باعث ایجاد مشکلاتی در مدیریت مالی پروژه نواب گشت. به این ترتیب بروز بی‌نظمی‌هایی در پرداخت تعهدات مالی شهرداری نسبت به خریداران اوراق مشارکت پروژه نواب، باعث شد که انتشار اوراق مشارکت شهری توسط شهرداری‌ها تا مدت نسبتا زیادی به حاشیه رانده شود.
با این وجود، در سال‌های اخیر، مجددا شاهد اقبال برخی از شهرداری‌ها به انتشار اوراق مشارکت شهری بوده‌ایم و به طور خاص شهرداری‌های تهران و مشهد، انتشار اوراق مشارکت برای تامین بخشی از سرمایه پروژه‌های نوسازی بافت‌های فرسوده را در دستور کار خود قرار داده‌اند. ضمن آنکه شهرداری تبریز هم طرحی به منظور انتشار اوراق مشارکت برای نوسازی بافت‌های فرسوده (در چارچوب طرح «عقیق») را در دست بررسی دارد.
در سال‌جاری، براساس مصوبه مجلس شورای اسلامی، شرایط مساعدی برای گسترش انتشار اوراق مشارکت شهری در نظر گرفته شده است. براساس مصوبه مجلس، سقف تعیین‌شده برای انتشار اوراق مشارکت توسط شهرداری‌ها در سال‌جاری، به ۵۰ هزار میلیارد افزایش یافته که این رقم نزدیک به ۵ برابر سقف در نظر گرفته شده برای سال ۸۷ است.
همچنین در سال‌جاری، براساس قانون بودجه کل کشور، شهرداری‌های کلیه مراکز استان‌ها و نیز کلیه شهرهای دارای جمعیت بالای 100 هزار نفر مجاز به انتشار اوراق مشارکت هستند و به این ترتیب مجموعا حدود 85 شهرداری کشور مجاز به تامین مالی پروژه‌های خود از طریق انتشار اوراق مشارکت شهری خواهند بود. طبیعتا چنین قانونی می‌تواند به منزله بستری مناسب برای گسترش انتشار اوراق مشارکت شهری توسط شهرداری‌های مختلف کشور باشد. نکته جالب توجه آن است که براساس مصوبه مجلس برای قانون بودجه کل کشور در سال‌جاری، اصلی‌ترین پروژه‌های شهری مجاز به انتشار اوراق مشارکت شهری، پروژه‌های «نوسازی و بهسازی بافت‌های فرسوده» و نیز «ساماندهی سکونت‌گاه‌های غیر‌رسمی» خواهند بود.
نکات مهم برای موفقیت در تامین مالی پروژه‌های نوسازی بافت فرسوده از طریق اوراق مشارکت
طبیعتا یکی از پایه‌های موفقیت شهرداری‌های مختلف کشور در طراحی و مدیریت طرح‌های تامین مالی پروژه‌های نوسازی بافت فرسوده از طریق انتشار اوراق مشارکت، بهره‌گیری آنها از تجربیات شهرداری‌های پیشرو در این زمینه (عمدتا شهرداری‌های تهران و مشهد) خواهد بود. با توجه به تجربیات تامین مالی طرح‌های نوسازی بافت‌های فرسوده توسط شهرداری‌های تهران و مشهد، برخی از مهم‌ترین نکات برای موفقیت طرح‌های مشابه، به شرح زیر خواهند بود:
الف) طراحی دقیق «امکان‌سنجی»(FS) مالی و فنی طرح:
امکان‌سنجی مربوط به هر طرح نوسازی بافت فرسوده، باید شامل پیش‌بینی جزئیات فنی ساخت پروژه، درآمدها و هزینه‌های طرح و نیز تجزیه و تحلیل امکان‌پذیری پرداخت تعهدات مالی شهرداری نسبت به خریداران اوراق مشارکت (شامل پرداخت به موقع سود علی‌الحساب و نیز اصل سرمایه) باشد.
ب) طراحی بسترهایی برای بازآرایی ساختار اقتصادی و اجتماعی بافت فرسوده:
هدف اصلی در پروژه‌های نوسازی بافت فرسوده، احیای شرایط اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی منطقه است و نه توجه صرف به ساخت واحدهای مسکونی نوساز!
در واقع رمز اصلی موفقیت در پروژه‌های نوسازی بافت فرسوده، توجه به ارتقای زیرساخت‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در منطقه مربوطه است؛ به نحوی که امکان ایجاد پیوند اقتصادی و اجتماعی بین ساکنان بافت فرسوده و سایر مناطق شهر ایجاد گردد.
یکی از مهم‌ترین نکاتی که به منظور بهبود شرایط اقتصادی مناطق دارای بافت فرسوده اهمیت دارد، توجه به بهبود وضعیت زیرساخت‌هایی همچون شبکه فاضلاب و نیز شبکه آبرسانی می‌باشد.
ج) بررسی ویژگی‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و نیز ویژگی‌های جمعیتی منطقه مورد نظر، پیش از آغاز اجرای طرح:
ساکنان بخش عمده مناطق شهری دارای بافت فرسوده، دارای شرایط اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خاصی هستند که ممکن است این شرایط برای طراحان پروژه نوسازی بافت فرسوده قابل پیش‌بینی نباشد. عدم‌توجه به شرایط مذکور، ممکن است موفقیت پروژه را با چالش‌های جدی مواجه سازد.
به عنوان مثال، در صورت نداشتن تحلیل دقیق در مورد وضعیت اقتصادی ساکنان منطقه، ممکن است بخش قابل‌توجهی از ساکنان منطقه قادر به خرید واحدهای مسکونی جدید نباشند. در این صورت با توجه به وضعیت مالی نامطلوب افراد مذکور، ممکن است بسیاری از آنان قادر به خرید یا اجاره واحد مسکونی در سایر مناطق شهر نبوده و در نتیجه به حاشیه‌نشینان بپیوندند.
د) بررسی دقیق وضعیت دسترسی به خدمات عمومی مختلف در منطقه مورد نظر:
در بسیاری از مناطق دارای بافت فرسوده، دسترسی به خدمات مختلف بسیار ناچیز بوده و تنوع خدمات نیز پایین می‌باشد. همچنین در بسیاری از موارد ساکنین این مناطق باید زمان زیادی را برای دسترسی به مراکز خدماتی مختلف صرف نمایند؛ بنابراین لازم است در طراحی جزئیات پروژه نوسازی بافت فرسوده، بسترهایی برای رفع این کمبودها در نظر گرفته شود. برای مثال افزودن ساخت مراکز خرید، ساخت بازار میوه و تره‌بار، ایجاد مراکز عرضه‌کننده خدماتی همچون کافی نت، خشکشویی و نظایر آن، می‌تواند به تزریق هر چه بیشتر نشاط در بافت‌های فرسوده منجر شده و به آسان‌سازی فرآیند فروش واحدهای مسکونی ساخته‌شده کمک کند. به عنوان یک مثال دیگر، با توجه به سکونت خانوارهای نسبتا پرجمعیت در بافت‌های فرسوده، ساخت کتابخانه‌های کوچکی برای مطالعه دانش‌آموزان، می‌تواند جذابیت زیادی برای واحدهای مسکونی ساخته‌شده ایجاد نماید.
ه) ارائه تحلیلی مناسب در مورد روند کلی حاکم بر بازار مسکن در زمان اتمام ساخت پروژه:
با توجه به آنکه بخش عمده بازپرداخت اصل و سود خریداران اوراق مشارکت، از محل فروش واحدهای مسکونی و تجاری ساخته‌شده تامین خواهد شد، لازم است مجریان طرح نوسازی بافت فرسوده، تخمین مناسبی از قیمت مسکن در زمان اتمام ساخت پروژه داشته باشند. بسیار بهتر است اگر تخمین‌های مذکور در قالب ۲ یا ۳ سناریوی خوشبینانه و بدبینانه آماده شده و چگونگی برخورد مجری طرح در صورت رخ دادن هر سناریو نیز به صورت دقیق مشخص گردد.
جمع‌بندی
پدیده شکل‌گیری بافت‌های فرسوده، از مصادیق «شکست بازار» محسوب می‌شود، بدین معنا که مکانیزم بازار به تنهایی قادر به اصلاح پدیده مذکور نبوده و دخالت دولت‌های محلی و شهرداری‌ها در این زمینه ضروری می‌باشد. از طرف دیگر با توجه به شرایط نامناسب اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی حاکم در بافت‌های فرسوده، افزایش شتاب نوسازی این بافت‌ها ضرورتی مهم برای توسعه شهری محسوب می‌گردد.
با این وجود، بسیاری از پروژه‌های نوسازی بافت‌های فرسوده در شهرهای مختلف کشور، به دلیل فقدان منابع مالی کافی مرتبا به تعویق می‌افتند. یکی از روش‌های تامین منابع مالی مورد نیاز برای پروژه‌های نوسازی بافت‌های فرسوده، استفاده از «اوراق مشارکت شهری» است؛ فرآیندی که در شهرهای بزرگی همچون تهران و مشهد با موفقیت نسبی اجرا شده و تجربیات مربوط به پروژه‌های این دو شهر می‌تواند توسط سایر شهرهای کشور مورد استفاده قرار گیرد تا از بروز اتفاقات غیرمترقبه و ناتوانی شهرداری‌های سایر شهرها از ایفای به موقع تعهدات مالی در قبال خریداران اوراق جلوگیری شود.
در پایان مجددا بر این نکته مهم تاکید می‌شود که هدف اصلی پروژه‌های نوسازی بافت‌های فرسوده، احیای شرایط اقتصادی و اجتماعی در مناطق دارای بافت فرسوده می‌باشد و در نتیجه لازم است تا در کلیه پروژه‌های نوسازی بافت فرسوده، علاوه بر نوسازی واحدهای مسکونی و تجاری، برنامه‌های مکملی به منظور ارتقای رونق اقتصادی منطقه، افزایش بهره‌مندی ساکنان از امکانات زیرساختی و نیز پروژه‌های فرهنگی و اجتماعی در دستور کار قرار گیرد.
منابع در دفتر روزنامه موجود است.
*دانشجوی کارشناسی ارشد اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف
(m.hashemkhany@gmail.com)
**دانشجوی کارشناسی ارشد مدیریت مالی دانشگاه شهید بهشتی
(seyedmohsen.mousavi@gmail.com)