تحلیلی بر نحوه شناسایی داراییهای عمومی توسط شهرداری تهران
فاطمه دادبه
مقدمه
در همه کشور‌های جهان، منابع واستعداد‌هایی طبیعی وجود داشته که گاه کسی به آنها توجهی نکرده و به سادگی از کنار آنها عبور کرده‌اند. اما با گذشت زمان و شناخت و درک اهمیت و کارآیی موثر آنها، کم کم مورد توجه قرار گرفته و جایگاه خود را در جامعه پیدا کرده و به عنوان بخش مهمی از داراییهای جامعه شناخته شده‌اند.
سید محمد باقرآبادی
فاطمه دادبه
مقدمه
در همه کشور‌های جهان، منابع واستعداد‌هایی طبیعی وجود داشته که گاه کسی به آنها توجهی نکرده و به سادگی از کنار آنها عبور کرده‌اند. اما با گذشت زمان و شناخت و درک اهمیت و کارآیی موثر آنها، کم کم مورد توجه قرار گرفته و جایگاه خود را در جامعه پیدا کرده و به عنوان بخش مهمی از داراییهای جامعه شناخته شده‌اند. تا جایی که این منابع به عنوان داراییهای جامعه که تحت حاکمیت شهرداری‌ها و دولت‌ها هستند، سر از صورت‌ها و گزارش‌‌های مالی در آورده و به عنوان یک الزام برای ارائه اطلاعات لازم در خصوص آنها برای متولیان ایجاد تعهد کرده اند. باتوجه به تغییر سیستم حسابداری شهرداری تهران از مبنای نقدی به تعهدی کامل در سال ۱۳۸۵ و مباحث مختلف مطرح شده در خصوص نحوه شناسایی و ثبت داراییهای عمومی، این مقاله سعی دارد تا به بررسی نحوه شناسایی این اموال در شهرداری تهران و سیر تحول و فرآیند نحوه برخورد با این‌گونه دارایی‌ها و تعریف و موارد مشمول این‌گونه اموال را در کشور‌های پیشرو در این زمینه از نظر حسابداری و گزارشگری و در نتیجه ایفای مسوولیت پاسخگویی آنها بررسی کرده تا بتوان از نتایج آن برای ارتقای سطح گزارشگری در شهرداری تهران استفاده برد.
چارچوب نظری نهاد‌های بزرگ بخش عمومی نظیر شهرداری‌ها، بیشتر در پایه مفهوم مسوولیت پاسخگویی عمومی تدوین یافته است. در این قبیل چارچوب‌‌های نظری که اغلب آنها بر اساس ویژگیهای محیط فعالیت و نیاز‌های اطلاعاتی استفادهکنندگان تدوین یافته است، مفهوم مسوولیت پاسخگویی عمومی در درجه اول اهمیت قرار دارد و جزء جدایی ناپذیر هدف‌‌های گزارشگری مالی محسوب می‌شود.
هدف‌‌های گزارشگری مالی این قبیل نهادها نیز تحت تاثیر نیاز‌های اطلاعاتی استفادهکنندگان و هدف‌‌هایی که ذی نفعان برای آن از گزارش‌‌های مالی استفاده می‌کنند، قرار دارد. تحقق هدف‌‌های گزارشگری مالی فعالیت حاکمیتی نهاد‌های عمومی که منابع مالی مورد نیاز برای انجام آنها بیشتر از محل مالیات و عوارض تامین می‌شود، مستلزم اندازه گیری منابع و گزارش وضعیت و عملکرد مالی آنها از طریق گزارش‌‌های مالی است.
سال‌ها پیش پرفسورر.ک. ماتز ادعا کرد که اموال عمومی نباید به عنوان دارایی در ترازنامه شهرداری منظور شود. او بیان کرد که درواقع آثار تاریخی و عمومی یک نوع بدهی است. همفکران وی بلافاصله دیدگاه او را به باد انتقادگرفتند و بیان کردند که این آثار یک ثروت ملی است. بامشاهده این انتقادات ماتز نیز نظر آنها را پذیرفت، ولی بیان کرد که این نوع دارایی‌ها باید به طور جداگانه ثبت و نگهداری شوند.
این ماجرا درباره اینکه اموال عمومی یک دارایی است یا بدهی موضوعی جدید را در حسابداری بخش عمومی به وجود آورد. بسیاری از بخش‌‌های دولتی در کشور‌های پیشرو در امر حسابداری با پذیرش سیستم تعهدی کامل، پیشنهاد می‌کنند که همه اموال عمومی باید به عنوان دارایی شناسایی شده و در ترازنامه شهرداری‌ها ثبت شوند. این نظریه به‌صورت انتقادی توسط برخی صاحبنظران رد و توسط برخی دیگر به شدت مورد دفاع قرار می‌گیرد. در ادامه به بحث و بررسی در خصوص انواع دیدگاه‌‌های موجود در این زمینه و مقایسه آن با نحوه عمل شهرداری تهران می‌پردازیم، تا با
جمع‌بندی موارد مطرح شده بتوانیم راهکاری کاربردی در خصوص نحوه شناسایی این نوع دارایی‌ها در شهرداری تهران ارائه نماییم.
- نحوه عمل شهرداری تهران:
در سالیان قبل و همزمان با استفاده از سیستم حسابداری نقدی در شهرداری تهران، دارایی‌ها در ترازنامه ثبت نمی‌شدند و کلیه مخارج صورت گرفته در این خصوص به عنوان هزینه دوره ثبت، و در پایان دوره مالی در صورت درآمد و هزینه به عنوان رقم کاهنده درآمدها شناسایی می‌شد. در سال ۱۳۸۵ و با تغییر سیستم حسابداری از نقدی به تعهدی، شهرداری مبادرت به شناسایی و احصای دارایی‌ها به ارزش‌‌های کارشناسی داخلی و به طرفیت حساب ارزیابی دارایی‌ها که مستقیما در سرفصل ارزش ویژه قرار داشت، کرد و ازآن پس هزینه‌‌های احداث و تعمیر و نگهداری و حفاظت صورت گرفته در این خصوص را به بهای تمام شده داراییهای شناسایی شده اضافه می‌کرد. با توجه به عدم وجود استاندارد یا قانونی در خصوص نحوه شناسایی و استهلاک اموال عمومی در ایران، این ارقام هر سال به شکل انباشته موجب متورم شدن ترازنامه می‌شدند و این امر منجر به ارائه اطلاعات نامربوط به استفادهکنندگان می‌شد.
بنابراین در سال ۱۳۸۸ و بر اساس مصوبات کمیته اصلاح نظام مالی شهرداری و در راستای تطابق با ماده ۴۵ آیین نامه مالی شهرداری‌ها که بیان می‌دارد اموال عمومی متعلق به شهر بوده و برای استفاده عموم اختصاص یافته است و تنها در صورتی‌که بعضی از اموال عمومی شهر به نحوی تغییر حالت و موقعیت دهد که قابلیت استفاده عمومی از آن سلب شود به تشخیص انجمن شهر (شورای اسلامی شهر) جزو اموال اختصاصی می‌شوند. با توجه به عدم امکان حقوق مالکانه به این قبیل دارایی‌ها به‌موجب مفاد یاد شده اخیر و تعلق عمومی آنان به شهر مقرر شد مانده حساب مزبور به طور کامل مستهلک شده و ازآن پس هزینه‌‌های احداث و تعمیر و نگهداری و حفاظت محتمله از این بابت در پایان هر سال به‌طور صددرصد مستهلک شود. در نتیجه چون گذشته (سیستم نقدی حسابداری) داراییهای عمومی در پایان هر سال در صورت درآمد و هزینه شناسایی می‌شوند.
- طبیعت و ماهیت اموال عمومی:
اموال عمومی، داراییهای فیزیکی هستند که یک جامعه خواهان حفظ و نگهداری آن به‌خاطر فرهنگ، تاریخ و اهمیت محیطی و همچنین نقش این اموال در ایجاد رفاه اجتماعی، برای همیشه و بدون قید هستند. در اجرای وظایف برشمرده به موجب بند ۱ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها، در ایجاد داراییهای عمومی از قبیل ایجاد بزرگراه‌ها، خیابان‌ها، کوچه‌ها، میدان‌ها، باغ‌‌های عمومی، مجاری آب و اماکن تربیتی و پرورشی از وظایف اساسی شهرداری‌ها است. این‌گونه اموال نه به منظور استفاده شهرداری یا ایجاد در آمد، بلکه برای حفظ فرهنگ، میراث تاریخی واهداف اجتماعی و افزایش رفاه عمومی نگهداری می‌شوند. اموال عمومی مورد بحث برای اهداف حسابداری دارای شرایط زیر هستند:
۱- این اموال برای مقاصد اجتماعی و نه به قصد اداره شهر و کسب منافع مالی، نگهداری می‌شوند.
۲- تامین هزینه‌‌های این اموال به‌طور عمده توسط ارگان‌‌های عمومی از طریق اخذ مالیات و عوارض یا کمک‌های بخش خصوصی صورت می‌پذیرد.
۳- این اموال بخاطر شهرت و محبوبیت آنها نزد جامعه، در شرایط ایده آلی برای تداوم و بقا نگهداری می‌شوند.
۴- این اموال قابل خرید و فروش نیستند.
۵- این اموال برای بهره برداری عموم آزاد بوده و جریان منافع آن برای عموم می‌باشد ونه فقط برای واحد اداره‌کننده آن.
۶- عموم جامعه به استفاده از این اموال به‌صورت رایگان یا در قبال هزین‌های اندک تشویق می‌شوند.
۷- بهای تمام شده برخی از آنها مانند بنا‌های تاریخی، خیابان‌هاو... جذب و مستهلک شده است.
۸- بیشتر آنها غیر‌منقول هستند.
۹- عمر برخی از این داراییهای عمومی غیرقابل تعیین است.
با این مشخصات، اموال عمومی به شکل قابل توجهی از داراییهای بخش خصوصی متمایز است. به‌طوری که می‌توانیم بگوییم که اینها کالا‌های عمومی بوده و بنابراین اصول حسابداری تجاری نباید در مورد آنها به کار برده شود.
- انواع کالا‌های عمومی:
اموال عمومی برای طیف وسیعی از اهداف فرهنگی، علمی، آموزشی و غیره برای استفاده عموم نگهداری شده و به صورت نامحدود و غیر انحصاری که همه شهروندان حق استفاده از آن را دارند، به عموم عرضه می‌شود. این اموال به صورت غیر‌تجاری عرضه شده و اساسا از در‌آمد‌‌های عمومی مانند عوارض و مالیات و... تامین مالی می‌شوند، بنابراین به آنها کالا‌های عمومی اطلاق می‌شود، اقتصاددانان بین کالا‌های خصوصی و عمومی به عنوان مبنایی برای توجیه دخالت ارگان‌‌های عمومی در ارائه برخی از کالاها، تفکیک قائل می‌شوند. این تفکیک به خاطر برخی از پیامدهای خارجی مبادلات اقتصادی است.
پیامدهای خارجی زمانی رخ می‌دهند که بهای یک کالا توسط جامعه تحمل شده ولی همه منافع آن به جامعه برنگردد، در اینجاست که بازار آن کالا، ناکارآمد بوده و باید دولت به عنوان یک تعدیل‌کننده در بازار دخالت کند. دولت می‌تواند منافع اجتماعی و شخصی را از طریق مالیات یا رویه‌‌های سیاسی در بازار کالا‌های خصوصی تحت تاثیر قرار داده یا خود کالا‌هایی را که به کالا‌های عمومی معروف هستند به خاطر افزایش آسایش و رفاه اجتماعی جامعه، تولید وعرضه کند.
دو نوع اثرخارجی در مورد کالا‌های عمومی عبارتند از ۱- مصرف غیررقابتی این کالاها که باعث می‌شود منافع حاصل از کالا بین همه تقسیم شود. ۲- عدم امکان استثناء قائل شدن برای مصرف‌کنندگان خاص، در مصرف این‌گونه کالاها. در جایی که این دو اثر کاملا با هم، همسو و منطبق باشند کالای مورد نظر یک کالای کاملا عمومی بوده و در سایر موارد کالاها نیمه عمومی یا مختلط هستند.
داشتن حق اختیار انحصاری یا حقوق مالکانه برای کالا‌هایی که برای مصرف خریداری می‌شود، می‌تواند از استفاده دیگران از آن کالاجلوگیری کند. در صورتی که در خصوص کالا‌های عمومی، مستثنی کردن هر مصرف‌کننده از مشارکت درمنافع کارآمد نیست، زیرا میزان مصرف کالای عمومی نمی‌تواند مصرف دیگران را تحت تاثیر قرار دهد. در واقع می‌توان گفت هزینه نهایی کالای عمومی صفریا بسیارناچیز است.
منافع کالا‌های عمومی به‌صورت مالکانه واگذار نشده و مصرف آن غیررقابتی است. مصرف موثر منابع موجد کالای عمومی ایجاب می‌کند که قیمت آنها درست برابر هزینه نهایی آنها باشد. از طرفی چون هزینه نهایی مصرف‌کنندگان کالا‌های عمومی بسیار ناچیز است بنابراین موسسات خصوصی نمی‌توانند متوسط هزینه‌ها را پوشش بدهند بنابراین این نوع کالاها توسط بخش خصوصی قابل ارائه نیستند. تنها راه چاره این است که این‌گونه کالاها توسط بخش عمومی تولید شده و هزینه‌‌های آن از بودجه شهر تامین شود.
باتوجه به مطالب بیان شده، شهرداری‌ها به علت اینکه توسط اموال عمومی می‌توانند خدمات و کالا‌های عمومی را به‌طور موثرتر و کارآتر از بازار خصوصی به عموم ارائه دهند، سعی می‌کنند این کار را انجام داده و هزینه‌‌های آن را از طریق در آمد‌های عمومی تامین کنند. در یک جامعه مردمی همه شهروندان حق دارند که از پارک‌ها، گالری‌‌های هنری عمومی، موزه‌ها، خیابان‌ها، پل‌ها و غیر‌استفاده کنند. این حق ذاتی در مفهوم یک شهرداری جایگاه داشته و در واقع ادای احترام به مردم و حق شهرداری نسبت به پرداخت عوارض توسط شهروندان است. در واقع دادن حق استفاده از اموال عمومی به عموم مردم در قبال تامین هزینه‌‌های این اموال از طریق اخذ عوارض، نوعی پاسخگویی و ایفای مسوولیت شهرداری به جامعه بوده که خود یکی از ویژگیهای محیط فعالیت‌‌های شهرداری در خصوص نوع حسابداری فعالیت‌‌های عمومی است. این ویژگی که با عنوان رابطه پرداخت‌کنندگان عوارض به خدمات دریافتی معروف است، از ویژگیهای اصلی محیط فعالیت‌‌های شهرداری محسوب می‌شود.
-آیا اموال عمومی، داراییهای شهرداری هستند؟
مبنای حسابداری و رویکرد اندازه گیری مفاهیمی هستند که در حوزه حسابداری و گزارشگری مالی نهاد‌های بزرگ بخش عمومی نظیر شهرداری‌ها از اهمیت در خور ملاحظ‌های برخوردارند. مفهوم مبنای حسابداری بر عنصر زمان تاکید دارد و زمان شناسایی، ثبت و گزارشگری رویداد‌های مالی در کانون مبنای حسابداری قراردارد. رویکرد اندازه گیری مبین آن است که چه عنصری از عناصر صورتهای مالی در گزارشگری وضعیت و عملکرد مالی واحد گزارشگر منعکس شود. به بیانی دیگر، تمرکز رویکرد اندازه‌گیری بر اقلامی است که قرار است در صورتهای مالی واحد گزارشگر ارائه شود تا صورتهای مالی بتوانند وضعیت و عملکرد مالی واحد گزارشگر را منطبق با هدف‌‌های گزارشگری مالی گزارش کنند.
هیچ شکی نیست که اموال عمومی، گنج‌‌ها و داراییهای ملی بوده و مالکیت آنها با جامعه است. این‌گونه اموال نباید به عنوان یک قلم در صورتهای مالی و در بخش داراییهای شهرداری ثبت و طبقه‌بندی شود. بحث‌‌هایی که در این خصوص مطرح است از این موضوع سرچشمه می‌گیرند که آیا ارزش ذاتی این‌گونه اموال می‌تواند به ارزش‌‌های مالی تبدیل شود و اگر چنین است آیا باید به عنوان داراییهای شهرداری برای اهداف گزارشگری مالی عمومی تلقی شود؟ برای بررسی این مطلب تعریف دارایی‌ها طبق مفاهیم گزارشگری مالی ایران و مسائلی در خصوص ارزیابی این اموال مرور می‌شود و سپس در خصوص روی‌های که بتواند برای بیان نقش و ویژگیهای این‌گونه اموال به نحو مناسب وجود داشته باشد، بحث خواهد شد. در حال حاضر یک رویه حسابداری رسمی، برای گزارشگری داراییهای عمومی در ایران وجود ندارد. مفاهیم نظری گزارشگری ایران، دارایی‌ها را چنین تعریف می‌کند:
عبارت است از حقوق نسبت به منافع اقتصادی آتی یا سایر راه‌‌های دستیابی مشروع به آن منافع که درنتیجه معاملات یا سایر رویداد‌های گذشته به کنترل واحد تجاری درآمده است.
همانگونه که از تعریف مشخص است دو فاکتور اصلی یک دارایی عبارتند از ۱- منافع اقتصادی آتی ۲- تحت کنترل بودن این منافع.
- منافع اقتصادی آتی:
منافع اقتصادی قابل تشخیص، همیشه می‌تواند با استفاده از ابزار مالی اندازه گیری شود، حتی اگر این اندازه گیری غیر قابل اتکا باشد.
منافع آتی اموال عمومی به خاطر ویژگیهای که قبلا بیان شد بیشتر اجتماعی بوده و غیر مالی هستند. داراییهای عمومی توسط شهرداری برای اهداف اجتماعی نگهداری می‌شود. منابع تخصیص یافته برای تامین مخارج هنگفت این اموال کافی نبوده و بهای تمام شده نهایی ارائه خدمات این اموال صفر یا خیلی ناچیز است چون جامعه ترجیح می‌دهد که تامین مالی این هزینه‌ها توسط عوارض صورت گیرد تا اینکه از طریق پرداخت هزینه‌ها در قبال استفاده و بهره‌برداری از آنها توسط استفادهکنندگان.
روش دیگری که با آن ارزش اقتصادی آتی ایجاد می‌شود، فروش دارایی به ارزش مبادلاتی است اما این روش نیز به دلیل ممنوعیت‌ها و محدودیت‌‌های شدید در خصوص فروش اموال عمومی عملی نیست.
ارزشیابی مالی را تنها می‌توان از طریق بازار‌های تجاری که در آن منابع می‌توانند جریان نقدی برای ارزش مورد استفاده یا ارزش مبادل‌های ایجاد کنند به دست آورد. استفاده از اموال عمومی برای اهداف اجتماعی مانع از چنین ارزشیابی مالی می‌شود.
- تحت کنترل بودن منافع توسط ذی‌نفع:
تعریف دارایی، مالک را ملزم می‌کند که بر داراییهای خود به قدری کنترل داشته باشد که بتواند منافع اقتصادی آتی حاصل از آن را کسب کند. این ویژگی درمورد داراییهای تجاری موسسات که به صاحبانشان حقوق مالکانه می‌دهند، مصداق پیدا می‌کند. این حق، مالک را قادر می‌سازد تا در برابر پرداخت‌ها و خرید‌های متحمل شده، منافع آن را نیز کسب کند. در صورتی که منافع اموال عمومی درجامعه توزیع شده و این ویژگی غیر رقابتی بودن و غیر‌انحصاری بودن، آثار خارجی را سبب می‌شود. داراییهای عمومی به دلیل اینکه توسط عموم مورد استفاد قرار گرفته و تنها شهرداری از آنها استفاده نمی‌کند ارزش مورد استفاد‌ه‌ای برای مالک آن ندارند. این دلیلی است که این‌گونه اموال به عنوان داراییهای عمومی طبقه‌بندی می‌شوند.
علاوه بر این، شهرداری مردم را به ترویج و استفاده مجانی یا با هزینه کم از این اموال تشویق کرده تا منافع اجتماعی حاصل از اموال عمومی افزایش یابد. این واقعیت درست عکس داراییهای تجاری بوده که مالک آنها تلاش می‌کند تا همه منافع آن را برای خود حفظ کرده و مصرف‌کنندگانی را که قادر به پرداخت ارزش آنها نیستند، مستثنی کند؛ بنابراین مشاهده می‌شود که اموال عمومی، دو معیار موجود برای شناسایی دارایی را پوشش نمی‌دهد.
پالوت در مقال‌های در باب ماهیت داراییهای بخش عمومی، تفات‌‌های بیشتری بین داراییهای تجاری و دولتی برای اهداف اجتماعی عنوان کرده است. او حقوق مالکیت دارایی را به سه دسته زیر تقسیم می‌کند:
۱. حق مدیریت ۲- حق منافع ۳- حق واگذاری دارایی.
به وضوح مشخص است که شهرداری از حق اول برخوردار است، درصورتی که حق منافع حاصله برای عموم بوده و درمورد حق سوم، شهرداری برای واگذاری دارایی، حق بدون قید و شرطی ندارد. از طرف دیگر استانداردها برخی از الزمات را برای شناسایی یک دارایی به قرار زیربیان می‌کنند:
یک دارایی زمانی باید در ترازنامه شناسایی شود که فقط و فقط دو شرط زیر را همزمان دارا باشد:
الف: جریان منابع اقتصادی آتی دارایی به واسطه رخداد‌‌های آتی محتمل بوده،
ب: دارای یک بهای تمام شده یا ارزشی باشد که بتوان به‌طور قابل اتکایی آن را اندازه‌گیری کرد.
همانگونه که قبلا عنوان شد، اموال عمومی، بیشتر منافع اجتماعی ایجاد می‌کند تا منافع اقتصادی، بنابراین مشمول تعریف استاندارد دارایی‌ها نمی‌شود. همچنین بهای تمام شده یا ارزش‌‌های قابل اتکا برای این‌گونه اموال بنابر مقتضیات، گوناگون و متفاوت است. در اغلب موارد به جهت محدودیت بازار‌های این‌گونه اموال، ارزیاب نمی‌تواند قیمت قابل اتکایی که بین یک خریدار مایل و مطلع و فروشنده مایل ومطلع مورد موافقت قرار می‌گیرد را تعیین کند. از طرفی نیز نباید برای ارزشیابی داراییهای عمومی از ارزشیابی تجاری استفاده کرد، زیرا این نوع ارزشیابی نمی‌تواند در تعیین ارزش ذاتی این‌گونه اموال عمومی نقش موثری ایفا کند. زیرا ارزیابی تجاری، دارای دو ویژگی اصلی به شرح زیر است:
الف - بسیاری از هزینه‌‌های اجتماعی، مانند آلودگی را در نظر نگرفته بنابراین این غفلت، جریان وجه نقد (منافع) را در این نوع ارزیابی افزایش داده در نتیجه ارزش دارایی‌ها اضافه تر از ارزش بهینه اجتماعی آنها ارزیابی می‌شود.
ب - منافع اجتماعی را که عموم مردم از آن منتفع شده را نیز نادیده می‌گیرد. این نادیده گرفتن نیز ارزش داراییهای عمومی را کمتر ارزیابی می‌کند.
بنابراین ارزشیابی تجاری برای این‌گونه دارایی‌ها با اهداف عمومی نمی‌تواند به عنوان یک معیار قابل اطمینان برای ارزشیابی اجتماعی مورد استفاده قرار گیرد.
بنابر دلایل یاد شده، اموال عمومی درتعریف دارایی‌ها طبق مفاهیم نظری گزارشگری و استانداردهای ایران نگنجیده و ارزشیابی بازار آنها، بیشتر یا وجود نداشته یا به دلیل اینکه آثار خارجی اموال عمومی را نادیده می‌گیرد، غیرقابل اتکا است.
- آیا اموال عمومی بدهیهای شهرداری هستند؟
ماوتز پیشنهاد کرده است که می‌توان با اموال عمومی به دلیل جریان نقدی منفی حاصل از نگهداری آنها و عدم قابلیت فروش آنها، به عنوان بدهیهای شهرداری رفتار کرد. در شرکت‌‌های تجاری، این‌گونه دارایی‌ها به جز در مواردی که جریان منافع داشته یا در نهایت به فروش برسند، نگهداری نمی‌شود.
در مفاهیم گزارشگری مالی بدهی این‌گونه تعریف شده است: بدهی عبارت است از تعهد انتقال منافع اقتصادی توسط واحد تجاری ناشی از معاملات یا سایر رویداد‌های گذشته. طبق تعریف فوق بدهیهای قانونی که برای حفظ و نگهداری اموال عمومی در شرایط ایده‌آل برای استفاده عموم ایجاد می‌شود، باید به عنوان بدهی شهرداری ارائه و افشا شود. اما برای ارزیابی اینکه آیا این تعهدات بدهی هستند یا خیر نیازمند توضیح بیشتری است. اولا استاندارد، بین تعهد فعلی و تعهد آتی تفاوت قائل شده و این مطلب حائز اهمیت است که تنها قصد مصرف منابع اقتصادی در آینده، برای ایجاد یک بدهی کافی نیست. چنین قصدی ایجاد یک تعهد جاری نمی‌کند. کسری نقدینگی عملیات آتی، یک بدهی موجود نیست، زیرا این نوع کسری نقدینگی‌ها باید در ارائه خدمات آتی به عموم محقق شوند. ثانیا این تعریف بیان می‌کند که این تعهدات برای خارج از سازمان است. بنابراین کسری نقدینگی عملیات آتی جزوچنین تعهداتی نیست و بنابراین درهر مورد اموال عمومی نمی‌تواند به عنوان بدهی شهرداری در ترازنامه طبقه‌بندی شود.
- آیا اموال عمومی جزئی از ترازنامه شهرداری هستند؟
آیا اموال عمومی که به‌طور عادی ارزشی نداشته یا ارزش تجاری جزئی درمبادلات دارند، باید بخشی از ترازنامه شهرداری باشند یا خیر؟ صورت وضعیت مالی (ترازنامه) باید قادر به بیان مطالب در شرایط اقتصادی قابل گزارش باشد. وضعیت مالی مفهومی است که چند فاکتور را شامل می‌شود، سرمایه گذاری در دارایی‌ها (ارزش دارایی‌ها) و منابع تامین مالی این سرمایه گذاری‌ها (ساختار مالی). اطلاعات وضعیت مالی، مدیریت داخلی را ملزم می‌کند تا ظرفیت سازمان را برای تداوم فعالیت در آینده و توانایی باز پرداخت بدهیهای کوتاه مدت (نقدینگی) و بلند مدت (انعطاف پذیری) و بخشی از ریسک مالی را اندازه گیری کند. اگر اموال عمومی دارای چنین ارزش‌هایی نباشند، بنابراین گمراه‌کننده است که آنها را در برابر بدهی‌ها با هم مطابقت دهیم، چون آنها منابعی نیستند که بتوان برای ایجاد وجه نقد برای بازپرداخت بدهی‌ها از آن استفاده کرد بنابراین گنجاندن آنها در ترازنامه برای مدیریت و اعتبار دهندگان گمراه‌کننده است. همانگونه که در استانداردهای اموال عمومی در سطح بین الملل و به طور مشخص طبق بند ۱۱ بیانیه مفاهیم حسابداری مصوب هیات تدوین استانداردهای حسابداری بخش عمومی بنیاد تحقیقات حسابداری استرالیا و هیات بررسی استانداردهای حسابداری بیان شده است، گزارشگری مالی با مقاصد عمومی به خودی خود هدف نیست، بلکه وسیله‌ای برای انتقال اطلاعات مرتبط و درخور اعتماد درباره یک واحد مستقل گزارشگر به استفادهکنندگان است. هدف مشخص این بیانیه بر نیاز‌های اطلاعاتی استفادهکنندگان تاکید دارد. این قبیل نیازها به نوبه خود به فعالیت‌‌های واحدهای گزارشگرو تصمیمات استفادهکنندگان در مورد آنها بستگی دارد.
جمعی از محققان بین الملی از جمله کارنیگ و ولنایزر(۲۰۰۲) در این زمینه بیان داشته‌اند که به‌طور تاریخی لغت دارایی به عنوان یک مایملک یا یک حق قانونی است که می‌تواند برای بازپرداخت بدهی‌ها مورد استفاده قرارگیرد و هنوز در فرهنگ لغت آکسفورد از این کلمه به عنوان مال موجود برای باز پرداخت بدهی یاد می‌شود. بنابراین اموال عمومی اجزای مربوطی برای نقدینگی، انعطاف پذیری مالی و دیگر معیار‌های مالی برای موسس‌های که چنین تصوری از دارایی داشته و نیز آن چیزی که به‌طور تکنیکی در مفاهیم گزارشگری مالی بیان شد، نیستند. به دلیل اینکه ازاین اموال برای اهداف اجتماعی استفاده شده تا اهداف مالی، پس استفاده از این اموال برای ارزیابی عملکرد مالی واحد مدیریتی در بلند مدت نیز مربوط نیست.
- اموال عمومی به عنوان کالا‌های امانی:
به علت کارکرد‌های مختلف اموال عمومی، اغلب این اموال با داراییهای تجاری مقایسه شده و برخی عقیده دارند که تحت عنوان داراییهای ثابت طبقه‌بندی شوند، همچنین برخی براین عقیده‌اند که باید جدا از سایر دارایی‌ها طبقه‌بندی شده، و تحت عنوان داراییهای جامعه عنوان شود. به تازگی مجامع حرفه‌ای و استانداردگذار بین‌المللی پیشنهاد کرده‌اند که اموال عمومی به طور جداگانه به عنوان داراییهای مباشرتی به حساب گرفته شده و در صورت وضعیت واحد گزارشگر عنوان نشوند. این پیشنهاد به این ترتیب است که با اموال عمومی به عنوان داراییهای امانی برخورد شده و به‌طور خودکار نیازمند این است که از دارایی‌ها عملیاتی شهرداری تفکیک شود.
طبقه‌بندی این اموال به عنوان داراییهای امانی، متناسب با نقش ویژه ای است که آنها برای حفظ و توسعه فرهنگ ملی، آثار تاریخی، رفاه اجتماعی و محیط زیست دارا هستند. از طرف دیگر می‌توان بیان داشت که این اموال به عنوان یک مجموعه، به ملت تعلق داشته و توسط شهرداری به عنوان نماینده از طرف شهروندان اداره و کنترل می‌شوند. از شهرداری انتظار می‌رود که آنها را نگهداری کرده و برای ایجاد منافع آتی از آنها حمایت و پشتیبانی کند و اجازه ندهد که از بین بروند. داراییهای امانی مانند اموال عمومی، نباید جزو بدهی‌ها و داراییهای موجود در صورت حساب مالکیت شهرداری قرار گیرند.
در حسابداری امانی، امین متعهد است که داراییهای امانی را از اموال شخصی خود جدا کرده و آنها را جداگانه گزارش کند. در مواردی مانند پارک‌‌های ملی، موزه‌ها، گالری‌‌های هنری و کتابخانه‌ها، خیابان‌ها و پل‌ها و... طبقه‌بندی این اموال باید جدا از داراییهای عملیاتی سازمان از قبیل تجهیزات، وسائط نقلیه، ساختمان‌ها و غیره بوده و جداگانه گزارش شود. در حالی که مبنای تعهدی کامل می‌تواند برای داراییهای تجاری سازمان به‌کار رود، لزوما نمی‌تواند برای دارایی‌ها امانی تحت مدیریت شهرداری نیز مورد استفاده قرار گیرد. حسابداری داراییهای امانی متفاوت از حسابداری عادی نبوده و می‌توان از هریک از مبانی نقدی یا تعهدی مطابق با نیاز‌های اطلاعاتی امین و ذی‌نفعان استفاده کرد. تفاوت ظاهری حسابداری امانی در این است که داراییهای تحت امانت یک واحد حسابداری جداگانه بوده و معاملات دارایی‌ها و بدهیهای آن باید جدا از واحد مورد مدیریت امین نگهداری شود.
- سیستم اطلاعاتی مناسب برای ثبت و شناسایی اموال عمومی:
اموال عمومی، داراییهای با ارزش ملی بوده که رفاه اجتماعی را افزایش داده و باید تا حد امکان به‌صورت مناسب و موثر برای افزایش منافع آن مورد استفاده قرار گیرند.
طبق تعاریف موجود در سطح بین الملل: واحدهای گزارشگر، منابع خود را کنترل می‌کنند و از طریق تهیه کالا و خدمات، تعیین قیمت‌ها و نرخ‌های مالیاتی و تحمیل هزینه‌ها و همچنین تحصیل و سرمایه گذاری منابع مالی، افراد جامعه را تحت تاثیر قرار می‌دهند. منافع جامعه زمانی به بهترین شکل تامین می‌شود که منابع تحت کنترل واحدهای گزارشگر، به واحد‌هایی تخصیص یابد که می‌توانند این قبیل منابع را با موثرترین شیوه‌ها در جهت تهیه کالا و خدمات مورد استفاده قراردهند. استفاده کارا از منافع موجب افزایش بازده منابع و آثار مطلوب اقتصادی کلان از طریق افزایش سطح اشتغال و استاندارد زندگی می‌شود و همچنین موجب می‌شود هدف‌‌های مربوط به خط مشی‌‌های اجتماعی با حداقل هزینه تحقق یابد.
باید توجه کرد که سیستم اطلاعاتی حسابداری تجاری برای این اموال که الزامات حسابداری را برای شناخت به عنوان دارایی یا بدهی را ندارند نا مناسب بوده و یک سیستم اطلاعاتی جدید برای آسان کردن مدیریت و پاسخگویی این اموال لازم است. هر سیستم اطلاعاتی که به کارگرفته می‌شود باید برای پاسخ به اهداف و محیطی که موسسه موبوطه در آن فعالیت می‌کند طراحی شود. این مساله ضروری است که اطلاعات خروجی این سیستم برای پاسخ به آن اهداف، مربوط باشند. حسابداری تعهدی کامل طی سالیان دراز برای تامین نیاز‌های موسسات تجاری در بازار‌های کالا‌های خصوصی توسعه یافته است؛ بنابراین همه اطلاعات حسابداری لزوما باید با اصطلاحات و ابزار‌های مالی ارزیابی شده تا پاسخگوی اهداف منفعتی موسسات و چرخه‌‌های سرمایه‌گذاری و عایدات آنها باشد.
البته این شکل حسابداری برای اموال عمومی، به علت ویژگیهای فیزیکی این اموال که بسیار متفاوت از داراییهای تجاری هستند نامناسب هستند. بنا براین یک رویکرد جدید لازم است تا مشخصات ویژه اموال عمومی و بازار‌های آن را به حساب آورد. بازار‌های اموال و کالا‌های عمومی بسیار پیچیده‌تر از بازار‌های تجاری هستند، زیرا سطح گسترده اجتماع، آموزش، ارزش، علم، بوم شناسی و موضوع‌‌های سیاسی که در خصوص بازار‌های اموال عمومی تاثیرگذار هستند، بسیار بیشتر از موضوعات و بازار‌های مالی هستند.
پارکر، این سطح تنوع بازارها واهداف را در حوزه وسیع پاسخگویی شرح داده و آن را با حوزه محدود پاسخگویی مالی در بازار‌های تجاری مقایسه می‌کند. در این‌صورت مدیران اموال عمومی می‌توانند در قبال عملکرد خود در ارتباط با هریک از این حوزه‌ها پاسخگوبوده و چیزی فراتر از پاسخگویی مالی را ارائه کنند.
هدف مسوولیت پاسخگویی یعنی فراهم آوردن اطلاعاتی که استفادهکنندگان را قادر سازد در مورد عملکرد، وضعیت مالی، تامین مالی و سرمایه گذاری واحدهای گزارشگر، قضاوت‌‌های آگاهانه ارائه کنند.
بنا بر تعریف فوق می‌توان گفت که مدیران اموال عمومی می‌توانند همزمان در قبال مسوولیتهای مالی در خصوص مسوولیتهای عملیاتی، سیاسی و اجتماعی نیز به استفادهکنندگان اطلاعات پاسخگو بوده و مسوولیت پاسخگویی خود را در قبال جامعه به نحو مطلوب ایفا کنند.
در طراحی یک سیستم اطلاعاتی برای مدیریت اموال عمومی، باید مراقب بود که مسوولیتهای شهرداری به عنوان اداره‌کننده این اموال برای اجرای اهداف و دستیابی مطلوب به آنها مد نظر قرار گرفته و لحاظ شوند. هیات‌‌‌های حرفه‌ای استانداردگذار در سطح بین‌الملل پیشنهاد کرده‌اند که همه اطلاعات مربوط به اموال عمومی به‌طور جداگانه به عنوان اطلاعات تکمیلی لازم، گزارش شود. این کار نتیجه مشابهی همانند رفتار کردن با اموال عمومی به عنوان دارایی امانی دارد.
بیشتر اطلاعاتی که گزارش می‌شوند توصیفی بوده و وظایف و مسوولیت‌ها مدیریت را بیان می‌کند. اطلاعات گزارش شده عبارتند از ماهیت و جزئیاتی درباره اموال نگهداری شده (مانند مناطق پارک‌ها و خیابان‌ها ومتعلقات مخصوص آنها، اندازه، معماری و اهمیت فرهنگی یک ساختمان تاریخی و...)، اندازه‌گیری عملکرد این اموال (مانند تعداد بازدید‌کنندگان و سطح رضایت آنها)، شرایط فیزیکی دارایی‌ها و فعالیت‌‌های بازسازی اساسی مربوط به آنها گزارشگری این اموال باید برای تسهیل مدیریت این اموال و تا حد ممکن برای دستیابی موثر به اهداف آنها و پاسخگویی مدیریت به دولت به عنوان هیات سیاست‌گذاری از یک طرف و مردم به عنوان مالکان و تامین‌کنندگان منابع مالی آنها از طرف دیگر، جامع و کامل باشد. درکنار این گزارش توصیفی، باید یک صورت در آمد و هزینه نیز ارائه شود. این صورت باید تمام وجوه اهدایی و دیگر در آمد‌های دریافتی در طول دوره و هزینه‌‌های عملیاتی، ترمیم و نگهداری و تحصیلات جدید را هرچند که شامل هزینه استهلاک نمی‌شود، نشان دهد. این صورت می‌تواند هزینه‌‌های عملیاتی و مالی اموال عمومی را اندازه‌گیری کرده و مبالغ مورد نیاز را نیز تعیین کند.
نتیجه گیری:
با پذیرش حسابداری تعهدی کامل، فشار زیادی به مدیریت شهرداری وارد شده تا این اموال را به‌صورت مالی ارزیابی کرده و آنها را در صورتهای مالی خود وارد کنند. در این مقاله، بحث شد که چون این‌گونه اموال تحت تاثیر آثار خارجی هستند، به عنوان کالای عمومی محسوب می‌شوند.
اداره این اموال به‌دست شهرداری و ارائه خدمات آن به عموم مردم، رفاه اجتماعی بیشتر و موثرتری نسبت به ارائه آن توسط بخش خصوصی فراهم می‌آورد. اموال عمومی اگرچه با ارزش هستند، اما به دلیل نقش ویژ‌ه‌ای که در ارائه منافع عمومی به مردم دارند در زمره تعریف دارایی‌ها یا بدهی‌ها توسط مفاهیم گزارشگری مالی قرار نمی‌گیرند. حداکثرسازی ارزش مالی آنها برای اداره‌کنندگان این اموال هدف مناسبی نیست، علاوه بر این در اغلب موارد نمی توان آنها را به‌طور قابل اطمینانی ارزشیابی کرد.
بنابراین چنین اموالی باید به عنوان داراییهای امانی، توسط شهرداری نگهداری و شناسایی شده و به‌خاطر منافع غیر مالی که به جامعه ارائه می‌کنند، قدر و منزلت آنها حفظ شود. باید توجه داشت که نحوه استفاده و شرایط این اموال باید برای مدیریت و اهداف پاسخگویی خارجی صورتهای مالی شهرداری گزارش شوند. شکل و نحوه حسابداری این اموال نیز به ماهیت و اهداف استفاده از این اموال وابسته است.
منابع در روزنامه دنیای اقتصاد موجود است
ارسال نظر