دنیای اقتصاد: تجارب جهانی نشان می‌دهد که نظارت عمومی از پایین به بالا، اولین عامل کشف فساد است. گزارش‌های بین‌المللی نشان می‌دهد که در سال ۲۰۱۲، نزدیک به نیمی از فسادها در سازمان‌های دولتی از طریق گزارش‌دهندگان مردمی کشف شده است. اما استفاده از این منبع ضدفساد، نیاز به بسترهای نهادی دارد که باید از سمت قانون‌گذار و حاکمیت تامین شود. بستر قانونی برای پیگیری حقوقی گزارش‌کننده، حمایت امنیتی از گزارشگر و ایجاد نظام تشویقی سه ضرورتی است که می‌تواند دایره ناظران را از تعداد محدود ناظران حکومتی به عموم جامعه گسترش دهد. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «استفاده از ظرفیت‌های مردمی برای مبارزه و پیشگیری از فساد»، پیش‌نیازهای این موضوع را با نگاهی به تجارب جهانی بررسی کرده است.

دو روش مقابله با فساد

محققان گزارش، در ابتدا برخی دالان‌های فساد در نظام اداری را بازگو کردند؛ نظام مالیاتی و گمرک از جمله سازمان‌هایی است که افراد سودجو در مواجهه با ماموران دولتی با پیشنهاد رشوه یا کم‌اظهاری مالیاتی، شمع فساد را روشن می‌کنند. محققان مرکز پژوهش‌ها این سوال را مطرح کردند که چطور می‌توان در موقعیت‌های گوناگون با فساد مقابله و آن را برملا کرد؟ آنها در وهله اول روش‌های رایج کشف فساد را بررسی و محدودیت‌های آن را مطرح کردند. در این گزارش روش‌های کشف فساد به دو دسته نظارت متمرکز و نظارت عمومی تقسیم شده است. در نظارت متمرکز، یک یا چند سازمان خاص، متولی نظارت و کشف فساد است؛ درحالی که در نظارت عمومی، از ظرفیت عموم جامعه برای کشف فساد استفاده و اصطلاحا وظیفه نظارت «جمع‌سپاری» می‌شود.

محدودیت‌های نظارت متمرکز

نظارت متمرکز معمولا از سازمان‌های نظارتی یا حسابرسان داخلی و خارجی برای شناسایی فساد بهره می‌گیرد. در این گزارش ۵ نقص یا محدودیت برای سازوکار نظارت متمرکز تشریح شده است. اولین کاستی که در روش‌های رایج کشف فساد دیده می‌شود، عدم تقارن اطلاعات بازرسان و متخلفان است. در اثر عدم تقارن اطلاعات، بازرس اطلاعات لازم را برای برخورد با تخلف ندارد و از طرفی متخلف این اطلاعات را در اختیار دارد؛ در نتیجه دست بالا با متخلف است. این کاستی در اثر حلقه محدود ناظران است، زیرا اطلاعات را می‌توان از تعداد محدود افراد پنهان کرد اما اگر دایره ناظران گسترده باشد، احتمال اینکه بتوان از تمامی افراد اطلاعات را مخفی کرد، اندک است. در این گزارش برای روشن شدن موضوع یک مثال نیز آورده شده است. اگر یک کانتینر حامل کالای قاچاق را در نظر بگیریم، امکان مخفی کردن محتوای محموله از ناظر وجود دارد، اما صاحب کالا، کارگران جابه‌جا‌کننده، شرکت‌های انباردار و.... از محتوا خبر دارند. دومین محدودیتی که برای نظارت متمرکز در نظر گرفته شده، نبود امکان حضور در تمام موقعیت‌ها است. این محدودیت هم به نوعی به تعداد محدود ناظران برمی‌گردد. باید توجه شود که مقصود این نیست که تعداد ناظران دولتی افزایش یابد، بلکه هدف گسترش دایره نظارت به کل جامعه است. مسلما تعداد محدود ناظران نمی‌توانند در هر لحظه و در هر موقعیتی حاضر باشند.

نقص‌ سوم وجود زمینه برای تبانی بین بازرس و مفسد است. حتی اضافه شدن یک ناظر جدید نیز اصل مساله را تغییر نمی‌دهد و اگر منافع جمعی ناظران در وقوع تخلف باشد، استعداد شکل‌گیری فساد سازمان‌یافته وجود خواهد داشت.

معمولا هر گاه اراده حاکمیت به سوی تشدید نظارت می‌رود، این اراده از طریق افزایش تعداد ناظران بروز می‌کند. نتیجه این اقدام، بالارفتن هزینه‌های مالی ناشی از استخدام ناظران است. هزینه اجرایی بالا، در این گزارش به‌عنوان کاستی چهارم نظارت متمرکز، نام‌گذاری شده است. در اینجا باید در نظر داشت که تمامی این هزینه‌ها صرف ناظرانی می‌شود که خود به دلیل ماهیت شغل‌شان در معرض فساد هستند.

یک تناقض ساختاری در سازمان کشف فساد وجود دارد و آن این است که منافع بقای سازمان نظارتی وابسته به وجود فساد است. اگر فسادی نباشد آن سازمان نیز نخواهد بود. این وابستگی ساختاری باعث می‌شود ناخودآگاه رفتار سازمان‌های نظارتی با این قاعده تنظیم شود. این نقص پنجم نظارت مستقیم است.

سه ضرورت جمع‌سپاری نظارت

گزارش مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد که برای نظارت همگانی، سه بستر ضروری است. در گام اول باید قانون این امکان را برای عموم مردم فراهم کند که بتوانند تخلفات را گزارش و پیگیری حقوق کنند. در کشورهای مختلف ممکن است برای افشای برخی از اطلاعات اختصاصی شرکت‌ها یا ادارات مجازات‌هایی وضع شده باشد. این قوانین ممکن است با گزارش تخلفات در تعارض باشد؛ به همین دلیل از افرادی که تحت فرآیندهای مشخص اقدام به گزارش تخلفات کرده‌اند، در مقابل قوانین مربوط به محرمانگی حمایت می‌شود. به‌عنوان مثال در آمریکا گزارش‌دهنده تخلفی که اقدامش برخلاف قوانین یا دستورهای اجرایی رئیس جمهوری در مورد محرمانگی باشد، به وسیله قانون حمایت می‌شود.

در گام دوم باید سازوکاری وجود داشته باشد که از گزارش‌دهندگان تخلف، حمایت به عمل‌ آید. حمایت امنیتی از آنها برای جلوگیری از انتقام‌گیری ضروری است. این سازوکار باید به شکلی باشد که هویت افراد ناشناخته باشد. در این بین ایجاد نهاد واسط یعنی موسسات حقوقی خصوصی یا مردم نهاد که از جانب گزارش‌دهندگان تخلف، پیگیری پرونده‌ها را برعهده می‌گیرد، تا حد زیادی می‌تواند منتج به مخفی ماندن هویت گزارش‌دهندگان و کاهش هزینه‌های اثبات تخلف برای گزارش‌دهنده فساد شود؛ زیرا نهاد واسط ایجادشده به‌ صورت همزمان نقش تامین مالی و حفظ هویت گزارش‌دهندگان فساد را برعهده خواهد داشت.

در گام سوم نیز باید هزینه‌های مادی و غیرمادی افشاکنندگان در نظر گرفته شود. باید نظام‌های انگیزشی برای تحریک هرچه بیشتر جامعه به مبارزه خودجوش، به بند قانونی درآید. هرچه انگیزه افراد برای گزارش تخلفات بیشتر باشد، ریسک انجام فساد برای متخلفان نیز بیشتر خواهد شد. مثلا جریمه متخلفان و پرداختن بخشی از آن به‌عنوان پاداش به افراد عادی کشف‌کننده تخلف، سبب افزایش انگیزه و مشارکت افراد در فرآیند مبارزه با فساد می‌شود. حتی این روش می‌تواند منجر به شکل‌گیری موسسات تخصصی حقوقی و نوعی بازار برای مبارزه با فساد شود.نکته مهم در این سازوکار اینجاست که هیچ هزینه مالی یا اجرایی برای دولت ایجاد نخواهد شد، چرا که در این سازوکار مشوق‌های پرداختی به گزارش‌دهندگان تخلفات صرفا از محل عایدی حاصل از کشف و برخورد با متخلف تامین خواهد شد.

کارآیی روش مردمی از نگاه آمار

پژوهشگران مرکز پژوهش‌ها در این گزارش، کارآیی روش عمومی را با استفاده از داده‌های انجمن بازرسان گواهی شده تخلف(ACFE) به تصویر کشیدند. این انجمن یک نهاد بین‌المللی مبارزه با فساد است که از سال ۱۹۸۸ میلادی فعالیت خود را شروع کرده است. اعتبار گزارش‌های این سازمان به اندازه‌ای است که پارلمان اتحادیه اروپا در مقالات خود به داده‌های این سازمان استناد می‌کند.

گزارش سال ۲۰۱۲ این سازمان که در آن ۱۳۸۸ پرونده از ۹۶ کشور مورد بررسی قرار گرفته، نشان می‌دهد که بیش از ۴۳ درصد از تقلب‌های کشف شده، از طریق گزارش‌دهندگان مردمی بوده است. مقام دوم را در این رتبه‌بندی نظارت مدیران دارد که ۶/ ۱۴ درصد از فسادهای کشف شده را در بر می‌گیرد. داده‌های ACFE گویای این است که استفاده از روش مردمی در شرکت‌های کوچک‌تر مثمرثمرتر است. در شرکت‌های دارای بیشتر از ۱۰۰ کارمند، ۳۶ درصد از تقلب‌های کشف شده از طریق گزارش‌دهنده‌ها بوده در حالی که این عدد در شرکت‌های کمتر از ۱۰۰ کارمند، به ۶/ ۴۶ درصد می‌رسد. این آمار از آن جهت مهم است که سیاست‌گذار می‌تواند نقاط مستعدتر برای گزارش‌های مردمی را تقویت کند. نکته دیگر این بررسی آن است که در شرکت‌های دولتی، سهم گزارش‌دهندگان مردمی تخلف بیش از شرکت‌های خصوصی و عمومی است. این سهم در شرکت‌های دولتی بیش از ۴۶ درصد و در شرکت‌های خصوصی حدود ۳۵ درصد است.

در گزارش ACFE مشخص شده که افراد گزارش‌دهنده دقیقا در چه جایگاهی قرار داشته‌اند. تعیین جایگاه سازمانی افراد گزارش‌دهنده و نسبت آنها با سیستم از این جهت اهمیت دارد که مشخص می‌کند بیشترین گزارش‌ها از چه لایه‌ای از رده‌های سازمانی صورت گرفته است و بنابراین می‌توان برای تقویت آن برنامه‌ریزی کرد. این گزارش نشان می‌دهد بیش از نیمی از افشاگری‌ها از سوی کارمندان سازمان بوده و نزدیک به یک چهارم نیز از سوی مشتریان صورت گرفته است. سهم رقبا در افشاگری تنها ۵/ ۱ درصد است.

تجربه آمریکا در روش مدرن ضدفساد

در گزارش مرکز پژوهش‌ها، تجارب کشورهای موفقی که راه مردمی کردن مبارزه با فساد را پیموده‌اند، مرور شده است. بیشترین تمرکز گزارش در این بخش، روی ایالات متحده آمریکا بوده است. قوانینی که در این کشور درباره گزارش‌دهندگان تخلف وضع شده، به دو دسته کلی «قوانین حمایتی» و «قوانین تشویقی» تقسیم می‌شود؛ قوانین حمایتی در جهت حفظ گزارش‌دهندگان در مقابل تهدیدها و قوانین تشویقی در جهت افزایش انگیزه عموم مردم. ساختار کنونی حمایت و تشویق افشاکنندگان تخلف حاصل صد سال قانونگذاری و اصلاح بوده است. یکی از قوانین بررسی شده در گزارش، «قانون ادعاهای نادرست» مشهور به «قانون لینکلن» است. این قانون اولین قانونی است که برای تحریک انگیزه گزارش دهندگان عادی در آمریکا وضع شده است. طبق این قانون شهروندانی که اقدامات غیرقانونی را در قراردادهای نظامی گزارش می‌دادند، جایزه دریافت می‌کردند. همچنین متخلفان دو برابر خسارت وارده به دولت، به علاوه مبلغ ثابت ۲۰۰۰ دلار جریمه می‌شدند. وضع این قانون مرتبط با جنگ‌های داخلی آمریکا در سال ۱۸۶۳ بود و در جهت مقابله با پیمانکارانی بود که تجهیزات بی‌کیفیت به ارتش می‌فروختند. این قانون در سال ۱۹۸۶ برای استفاده از سایر قراردادهای دولتی تعمیم داده شد. در سال ۲۰۰۹ قانون لینکلن مورد اصلاحات فراوانی قرار گرفت. این اصلاحات تقریبا همه افراد، شرکت‌ها و نهادهایی را که پولی به دولت پرداخت می‌کردند یا از دولت فدرال وجوهاتی دریافت می‌کردند را شامل شد و تحت تأثیر قرار داد.

آمارها نشان می‌دهد در اثر اجرای این قانون در سال ۱۹۸۷ حدود ۸۷ میلیون دلار به خزانه بازگردانده شد. در حالی که در سال ۲۰۱۰ این عدد به ۳ میلیارد دلار افزایش یافت. ارزش تجمعی مبالغ بازیابی شده تنها از این قانون از سال ۱۹۸۷ تا ۲۰۰۵ به ۵/ ۹ میلیارد دلار رسیده است. در قانونی دیگر که مربوط به حوزه مالیات بود، از سال ۲۰۰۷ تا ۲۰۱۶، اطلاعات واصله از سوی گزارش‌دهندگان تخلف کمک کرد تا بیش از ۳ میلیارد و ۴۱۱ میلیون دلار درآمد مالیاتی جمع‌آوری شود. این در حالی است که از این محل، ۴۶۵ میلیون دلار پاداش به گزارش‌دهندگان اهدا شد. علاوه بر بسترسازی قانونی، در ایالات متحده آمریکا اقدامات گوناگونی به منظور فرهنگ‌سازی در جهت افزایش مشارکت مردم در فرآیند گزارش تخلفات صورت گرفته است. برای مثال مجله تایم در سال ۲۰۰۲ سه نفر از زنان گزارش دهنده تخلف را به‌عنوان شخصیت سال معرفی کرد. این نشریه هر سال اقدام به معرفی شخصیت سال می‌کند. مثلا آنگلا مرکل صدر اعظم آلمان در سال ۲۰۱۵ به دلیل پناه دادن به مهاجران سوری، عنوان شخصیت سال این نشریه را کسب کرد.

همچنین از سال ۲۰۱۴ پیشنهاد شد که ۳۰ جولای به‌عنوان روز ملی تقدیر از گزارش‌دهندگان تخلف انتخاب شود و این پیشنهاد در سال ۲۰۱۶ به تصویب رسیده است.

ترسیم دایره نامحدود ضدفساد