بررسی حقوقی سخنان رئیس کل بانک مرکزی در شورای روابط خارجی آمریکا
نقشه سیف برای برجام
رویکردی که برخی از رسانه‌ها در روزهای گذشته نسبت به اظهارات مسوولان بانک مرکزی، مقامات خزانه‌داری آمریکا و سخنگوی کاخ سفید داشته‌اند، نمونه بارزی از Cherry picking است.
رویکردی که برخی از رسانه‌ها در روزهای گذشته نسبت به اظهارات مسوولان بانک مرکزی، مقامات خزانه‌داری آمریکا و سخنگوی کاخ سفید داشته‌اند، نمونه بارزی از Cherry picking است. آنها از سخنان هر یک، آن بخشی را که علیه توافق هستهای بوده برگرفته و به آن اشاره می‌کنند و به سایر بخش‌ها و همچنین سیاق و زمینه بیان آن مطالب بی‌توجه هستند. آنها از یکسو به سخنان رئیس کل بانک مرکزی در حاشیه اجلاس بهاره صندوق بین‌المللی پول مبنی بر اینکه دستاوردهای برجام قانع‌کننده نبوده است، استناد می‌کنند و آن سخنان را به‌عنوان شاهدی بر بی‌ثمر بودن و ناکارآمدی برجام مورد استناد قرار می‌دهند و از سوی دیگر، به عبارات بیان شده توسط سخنگوی کاخ سفید مبنی بر اینکه آمریکا تعهدی به گشودن نظام مالی آمریکا به روی ایران ندارد استناد می‌کنند و آن را دلیلی بر وجود خلأ و کاستی در برجام می‌دانند. اما آیا این نحو از استدلال، واقع‌بینانه و منطبق با متن و روح برجام است؟ و آیا می‌توان قضاوت درخصوص برجام و آثار آن را براساس گزینشی این‌چنین از مطالبی که در چند روز اخیر بیان شده‌اند انجام داد؟ در این نوشته تلاش شده است تا دلایل نارسا بودن چنین قرائتی از برجام به اختصار توضیح داده شود. نگاهی به نظام تحریم‌های وضع شده علیه جمهوری اسلامی ایران نشان می‌دهد که این نظام، از لایه‌های متعدد و پیچیده تشکیل شده است و هر لایه نیز کارکردهای خاص خود را دارد، به نحوی که هر یک، دیگری را تکمیل و تقویت می‌کند. در یک لایه قوانین تحریمی وجود دارند و در لایه دیگر، مقررات و دستورهای اجرایی رئیس‌جمهوری آمریکا وجود دارند، لایه سوم، دستورات خزانه‌داری آمریکا است. از سوی دیگر، تحریم‌ها به اولیه و ثانویه تقسیم می‌شوند که تحریم‌های ثانویه تحریم‌هایی هستند که مربوط به اعمالی می‌شوند که کاملا خارج از قلمرو آمریکا انجام می‌شوند و اشخاصی که مخاطب آنها هستند نیز اشخاص غیرآمریکایی هستند و تحریم‌هایی که از این دست نیستند، اولیه محسوب می‌شوند. از منظر سوم، تحریم‌ها را می‌توان به تحریم‌هایی که عمل خاصی را منع می‌کنند و تحریم‌هایی که رسیدن به نتیجه خاصی را مقرر می‌کنند، تقسیم کرد. برخی از تحریم‌ها، مقرر می‌دارند که انجام برخی اعمال باید ممنوع شود. برخی دیگر از تحریم‌ها مقرر می‌دارند که دولت ایالات‌متحده آمریکا باید به نحوی عمل کند که فلان نتیجه در اقتصاد ایران در بازه زمانی مشخصی حاصل شود و هر ۶ ماه، ۱۲۰ روز یا ۹۰ روز نیز گزارش مشخصی را که حاوی عناصر خاصی باشد به کنگره ارائه کند. چنین ساختار پیچیده و چندلایه‌ای به سادگی و با یک یا دو جمله نظیر اینکه همه تحریم‌ها باید برداشته شود، قابل رفع نیست. درست است که در سطوح سیاسی به لغو همه تحریم‌های هستهای در روز برجام به‌عنوان یکی از اهداف برجام اشاره می‌شود، اما پای مباحث فنی و کارشناسی که به میان می‌آید، برای محقق ساختن این هدف سیاسی نیاز به یکسری سازوکارهای پیچیده حقوقی و اقتصادی وجود دارد و درست به همین دلیل است که متن برجام و خصوصا ضمیمه‌های ۲ و ۵ آن تا این حد دشوار به نظر می‌رسد.
رفع برخی از تحریم‌ها با اصلاح یکسری متون امکان‌پذیر است. اگر گفته شده انجام فلان تجارت با ایران ممنوع است، کافی است که این ممنوعیت حذف شود یا اینکه تصریح شود از روز اجرا به بعد، انجام آن تجارت آزاد است. اما خواسته ایران به هیچ‌وجه رفع اینگونه تحریم‌ها نبود. ایران خواستار آن بود که رفع تحریم‌ها موثر و نتیجه بخش باشد، به یک دولت عادی در روابط تجاری و اقتصادی و حتی در مسائل هستهای مبدل شود، تبعیضی میان ایران و سایر دولت‌ها وجود نداشته باشد، بتواند همانند زمانی که مشمول تحریم‌ها قرار نگرفته بود، معاملات خود را انجام دهد و روابط مالی و اقتصادی خود را برقرار کند. همه می‌دانند که برای رفع کامل آثار تحریم‌ها، اصلاح یکسری متون و اسناد کفایت نخواهد کرد. ایالات‌متحده آمریکا برای وضع تحریم‌ها صرفا به این بسنده نکرد که یک اداره دولتی را مامور وضع متون تحریمی علیه ایران کند. مقامات وزارت خزانه‌داری و اداره کنترل دارایی‌های خارجی آمریکا کشور به کشور سفر کردند، از بانکی به بانک دیگر رفتند و شرکت به شرکت جلسه برگزار کردند تا شرکای تجاری ایران را اقناع، تهدید یا تطمیع کنند که از ادامه تجارت با ایران صرف‌نظر کنند. در چنین شرایطی، روشن است که تغییر دادن متون به هیچ‌وجه کافی نخواهد بود. لازم است در مقابل آن تلاش‌های سلبی که قبلا انجام شده است، تلاش‌های ایجابی انجام شود و به شرکای تجاری ایران، اطمینان داده شود که همکاری با این کشور، برای آنها مخاطره‌ای ایجاد نخواهد کرد و آنها را در معرض وضع تحریم و مجازات قرار نخواهد داد. آنچه آمریکاییان ادعا می‌کنند که تصمیم بانک‌های بزرگ اروپایی و غیراروپایی برای عدم همکاری با ایران یک تصمیم تجاری است و نمی‌توان آنها را وادار کرد که تصمیم تجاری خود را تغییر دهند، از آن جهت غیرقابل قبول است که این تصمیم و سیاست تجاری، در نتیجه یک فشار سیاسی ایجاد شده است بنابراین برای تغییر آن هم نیاز به تلاش‌های سیاسی وجود دارد. در چنین شرایطی، مقامات ایرانی که فرصتی یافته‌اند تا دیدگاه‌های دولت و مردم ایران را در مجامع بین‌المللی مطرح کنند باید چه اقدامی انجام دهند؟ آیا پذیرفته است که آنها به تحریم‌های رفع شده اشاره کنند و مجال محدودی که برای بیان دیدگاه‌های کشور فراهم آمده است را صرف تمجید و تشکر از طرف غربی کنند، یا اینکه آنها باید به کاستی‌ها و نقاط ضعف اشاره کنند و آنها را مورد تاکید قرار دهند و بر این نکته پای فشارند که تا این کاستی‌ها برطرف نشده است، برای طرف ایرانی وضعیت همانند هنگامی است که در مقابل آنچه داده‌ایم هیچ نستانده‌ایم و آنچه در پی آن بوده‌ایم حاصل نشده است. ما چه خواهیم گفت در مورد وکیلی که در دادگاه به جای بیان بدعهدی‌های طرف مقابل موکل خود و تاکید بر حقوقی که محقق نشده است، صرفا بر ایفای تعهدات طرف مقابل تکیه و از وی تشکر کند؟ آنها که بی‌توجه به سیاق سخنان رئیس کل بانک مرکزی در حاشیه اجلاس اخیر صندوق بین‌المللی پول و بدون عنایت به اینکه این سخنان در کجا و خطاب به چه کسانی گفته شده است، آنها را به‌عنوان شاهدی برای اثبات ناکارآمدی برجام مورد اشاره قرار می‌دهند، یکی از ساده‌ترین و بنیادی‌ترین قواعد تفسیر متون را که توجه به سیاق و شأن نزول مطالب است، نادیده می‌گیرند و به این ترتیب، خواسته یا ناخواسته موجبات نزول شأن مطالب را فراهم می‌سازند.
از سوی دیگر، در این روزها تاکید زیادی بر اظهارات سخنگوی کاخ سفید شده است که این ادعا را مطرح کرده که بحث تسویه دلاری، در برجام مورد توافق قرار نگرفته و آمریکا در برجام متعهد نشده که نظام مالی خود را به روی ایران باز کند. این ادعا نیز از سوی برخی به‌عنوان سند ناکارآمدی و نقص برجام مورد اشاره قرار می‌گیرد. اما آیا این ادعا صحیح است و آیا ایران به دنبال آن است که چیزی که در برجام بر سر آن توافق نشده بود را از آمریکا مطالبه کند؟ آیا ایران در موضوع تسویه دلاری چیزی بیشتر از آنچه در برجام و راهنماهای آن آمده است از غرب می‌خواهد؟ پاسخ این است که نگاهی به برجام و راهنماهای آن نشان می‌دهد که اینگونه نیست و آنچه ایران خواستار تحقق آن است، اجرای کامل برجام است و بس.
در متن پرسش و پاسخ‌های رفع تحریم‌های آمریکا حداقل ۲ بار (در پرسش‌هایی که با عنوان C۷ و C۸ قید شده‌اند) به صراحت گفته شده است که بانک‌های غیرآمریکایی حق ندارند معاملات دلار آمریکا برای اشخاص ایرانی را از طریق بانک‌های آمریکایی انجام دهند. این یعنی اینکه در صورتی که معاملات مزبور از طریق بانک‌های آمریکایی انجام نشود، آزاد است. به عبارت دیگر، وقتی گفته می‌شود که انجام معامله‌ای از طریق بانک‌های آمریکایی مجاز نیست، این نکته به صراحت قابل برداشت است که انجام آن معامله از طریق بانک‌های غیرآمریکایی مجاز است. از این‌رو، ایران خواستار آن است که همان راهنمایی که خود آمریکایی‌ها نوشته‌اند و منتشر شده است، اجرا شود و بانک‌ها و موسسات مالی غیرآمریکایی، نتوانند تحریم U-Turn را دستاویزی برای عدم انجام تراکنش‌های ایران که از بانک‌های آمریکایی نمی‌گذرند قرار دهند.
از سوی دیگر، یکی از مشکلاتی که در حال حاضر پیش روی ایران وجود دارد و در برخی منابع آمریکایی هم به آن اشاره شده تبدیل دارایی‌های ارزی ایران به سایر ارزها است. در مواردی که این دارایی‌ها به ارزهای غیرجهانروا باشند، برای تبدیل آنها به ارز دیگر، نرخ مستقیم وجود ندارد و لازم است ارز مزبور ابتدا به دلار آمریکا تبدیل شود و سپس به ارز دیگری تبدیل شود. برای تبدیل ارز، هیچ نیازی به استفاده از نظام مالی آمریکا وجود ندارد و بنابراین لازم نیست آمریکا دروازه‌های نظام مالی خود را به روی ایران باز کند تا چنین کاری انجام شود. از این رو، باز هم ایران توقعی فراتر از برجام ندارد. عملیاتی مثل تبدیل روپیه هند به دلار آمریکا و سپس تبدیل آن به درهم امارات، به دلیل وجود نداشتن نرخ مستقیم برای تبدیل این دو ارز به یکدیگر، به هیچ‌وجه استفاده از U-Turn دلاری آمریکا نیست و یک عملیات دفتری است که در دفاتر بانک انجام می‌شود و اگر آمریکا تصریح به این امر کند که چنین کاری مجاز است و نیازمند کسب مجوز قبلی از آن خزانه‌داری آمریکا نیست، هیچ امتیاز اضافه‌ای به ایران نداده و صرفا تعهدات برجامی خود را انجام داده است. دلیل دیگری که می‌توان در مقابل ادعای سخنگوی کاخ سفید آورد این است که قبل از سال ۲۰۰۸ ایران دارایی‌های دلاری داشت و در عین حال، بانک‌ها و موسسات مالی آمریکایی نیز ایران را تحریم کرده بودند؛ بنابراین استفاده از U-Turn دلاری آمریکا ملازمه‌ای با استفاده مستقیم بانک‌های ایرانی از خدمات مالی بانک‌های آمریکایی ندارد. می‌توان از دلار آمریکا استفاده کرد اما از بانک‌های آمریکایی استفاده نکرد. اساسا بازار دلارهای اروپایی یا Eurodollars برای این ایجاد شد که با دلار آمریکا بتوان معاملاتی انجام داد که در خارج از آمریکا باشند و قوانین سرزمینی ایالات‌متحده آمریکا بر آنها حکومت نکنند. نمی‌توان پذیرفت که کاخ سفید و خزانه‌داری آمریکا از این مطلب آگاه نباشند و حتی اگر آنها خود را به غفلت بزنند، حق ندارند توقع داشته باشند که طرف ایرانی نیز چنین کاری انجام دهد.
علاوه بر این، ایالات‌متحده آمریکا در متن برجام به کرات متعهد شده است که رفع تحریم‌ها را به گونه‌ای انجام دهد که در رابطه با وضعیت اقتصادی ایران اثربخش باشد. مقصود از اثر بخشی این است که ایران از همان ابتدا صراحتا اعلام کرده بود که به رفع تحریم‌ها روی کاغذ قانع نیست و خواستار آن است که تحریم‌ها عملا آثاری را که از آنها انتظار می‌رود، محقق کنند. ایران خواستار آن بود که منابع مالی و وجوه خود را در هر جای دنیا بتواند مورد استفاده قرار دهد یا اینکه آنها را به جای دیگر منتقل یا با آنها سرمایه‌گذاری کند. بخش عمده‌ای از درآمد دولت ایران از فروش نفت است. در فروش نفت عمدتا نرخ دلار آمریکا به‌عنوان مبنای محاسبه مدنظر قرار می‌گیرد. حتی اگر قرار باشد که پرداخت به ارز دیگری باشد، محاسبات و تعهدات به دلار آمریکا انجام می‌شود. بنابراین، اگر داشتن حساب‌های دلاری حتی در بانک‌های غیرآمریکایی برای ایران ممنوع باشد، رفع تحریم‌های ایران به سختی می‌تواند اثربخش باشد و این نکته‌ای است که توجه به آن می‌تواند در روشن شدن مفهوم سخنان مقامات ایرانی که در این روزها بر محقق نشدن تمامی آثار برجام تاکید کرده‌اند، موثر باشد. در نهایت اینکه آمریکا در برجام به صراحت پذیرفته است که دولت ایران بتواند اسکناس دلار را خریداری کند. وقتی دولت ایران بخواهد اسکناس دلار آمریکا را خریداری کند، باید به نحوی از انحا بتواند پرداخت بهای آن را انجام دهد و اگر قرار باشد هر گونه معامله‌ای که به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم منتج به ارائه خدمتی از سوی یک بانک آمریکایی به یک شخص ایرانی یا یک شخص طرف قرارداد با یک شخص ایرانی شود، ممنوع باشد، آنگاه خرید اسکناس دلار توسط دولت ایران عملا غیرممکن خواهد شد. روشن است که بهای اسکناس دلار آمریکا در نهایت ولو با چند واسطه به دولت آمریکا پرداخت می‌شود و در این مسیر، قطعا بانک‌های آمریکایی به‌طور غیرمستقیم به ایران ارائه خدمت خواهند کرد. اگر چنین خدمتی مطلقا ممنوع باشد، این بند از برجام نیز بی‌معنا خواهد بود. حال آنکه یکی از قواعد اولیه تفسیر آن است که متون باید به‌گونه‌ای تفسیر شوند که از آنها معنایی عقلایی حاصل شود. با توجه به همه این موارد، نمی‌توان پذیرفت که در برجام معاملات دلاری ایران مطلقا ممنوع قلمداد شده باشند و ایران در حال حاضر، تنها خواستار آن چیزی است که آمریکا در برجام به آن متعهد شده نه اینکه خواسته‌ای جدید و فراتر از برجام را مطرح کرده باشد. این، نکته‌ای است که در مذاکره با طرف مقابل باید به‌طور جدی بر آن تاکید شود اما مساله اینجا است که اگر قرار باشد مقامات دولتی ایران، در هر اظهارنظری که در خارج از کشور انجام می‌دهند، نگران بازتاب‌های داخلی آن و cherry pickingهای رسانه‌ای باشند، آیا می‌توانند آنچنان که باید در مسیر تحقق منافع مالی گام بردارند؟
تحلیل رسانه‌ای رئیس کل بانک مرکزی را درصفحه ۱۲بخوانید.
ارسال نظر