دخل و خرج دولت، پیش از مشروطه

دکترمحمد کردبچه

دولت و حکومت با هر گرایش سیاسی و در هر دوره و عصر و در هر سرزمین، سازمان و تشکیلات خاص خود را دارد. این سازمان نیازمند تامین هزینه‌هایی است که باید به مدیران دولتی داده شود. به این ترتیب، دولت‌ها به عنوان یک سازمان و تشکیلات اداره کننده باید درآمدی داشته باشند تا مخارج خود را بپوشانند. دولت‌های جهان برای کسب درآمد چند راه داشته و دارند که مهم‌ترین آنها اخذ مالیات از شهروندان در برابر خدمات ارائه شده از طرف دولت است. دولت‌ها با شهروندان پیمان می‌بندند که امنیت مرزهای آنها را تامین کنند. امنیت آنها را در داخل کشور تامین کنند و... در مقابل از شهروندان می‌خواهند که بخشی از درآمد خود را که در سایه این امنیت ایجاد شده به سازمان دولت بپردازند. در ایران اما چنین اتفاقی نمی‌افتد و دولت‌های ایران برای تامین درآمد، منابع ملی و ثروت‌های طبیعی را می‌فروشند.

این فروش روزگاری نفت است که سابقه‌ای بیش از ۷ دهه را در تاریخ معاصر دارد. در سال‌های پیش از آن به ویژه پیش از مشروطه، دولت‌ها و حکومت برای تامین درآمد به شرکت‌ها و دولت‌های خارجی امتیاز می‌دادند و... گزارش حاضر بخشی از نوشته محمد کردبچه از مدیران اسبق سازمان برنامه و بودجه و از کارشناسان ارشد بودجه در ایران است که در کتاب «دولت و رشد اقتصادی در ایران» (انتشارات نشر نی) درج شده است.

اقتصاد ایران در قرن سیزدهم هجری از دیدگاه توصیفی محض، نمونه‌ای بارز از یک جامعه خودبسای سنتی بود. (کاتوزیان، ص ۷۵). تا سال ۱۲۸۵ هجری شمسی، نقش بارز دولت در اقتصاد کشور محدود به فروش امتیازات به موسسات خارجی به منظور تشویق بهره‌برداری از منابع طبیعی بود. بسیاری از امتیازات به خودی خود و پاره‌ای دیگر به اجبار ملغی شد. بعضی از این امتیازات نیز درآمد شایان توجهی برای دولت فراهم آورد. اعطای امتیاز شیلات نواحی جنوب به لیانازوف امتیاز بانک شاهنشاهی ایران به بارون ژولیوس دورویتر انگلیسی همگی با انتقاد مخالفان «استعمار خارجی» روبه‌رو گردید. این امتیازات اگرچه پایه و اساس برای پیشرفت بخش‌هایی از اقتصاد و تامین منابع مالی برای دولت شد، لیکن در قالب یک برنامه توسعه عمومی اقتصادی اعطا نمی‌شد، بلکه در حقیقت همه آنها بنا به ماهیتشان در جهت منابع کشور امتیاز گیرنده قرار می‌گرفت.

طبق برآوردهای مربوط به سال‌های ۱۲۴۹، ۱۲۵۰، ۱۲۶۵ هجری شمسی، کمتر از ۶۰ درصد از درآمدها به ارتش و دستگاه دیوانی اختصاص می‌یافت و بقیه صرف دربار و مستمری‌های اشراف و سایر پرداخت‌های ویژه می‌شد. هرچند مبالغ مذکور ناچیز بود و این مساله فقر عمومی کشور را منعکس می‌کرد، لیکن چگونگی توزیع درآمدها میان بخش‌های مختلف اهمیت نسبی ارتش و دیوان را به عنوان ارگان‌های دولت نشان می‌داد. در هر حال به جز تامین بودجه مدارس که در سال ۱۳۶۴ هجری شمسی برابر ۶ درصد کل هزینه‌ها ثبت شده است، مبلغی بسیارناچیز صرف خدمات عمومی می‌شده است.

در نیمه دوم قرن سیزدهم نقش دولت در اقتصاد بسیار ضعیف و بودجه سالانه دولت تقریبا معادل ۲ درصد تولید ناخالص ملی بود. دولت هیچ نقش سازنده‌ای در تشکیل سرمایه نداشت و مخارج دولتی هم در موارد بسیاری مخارج مصرفی نامعقول بوده است. پرداخت‌های انتقالی به شکل مستمری یا مقرری به خانواده سلطنتی انجام می‌گرفته و مخارج قشون قسمت اعظم هزینه‌های سالانه دولت را تشکیل می‌داده است. وزارتخانه‌ها و دوایر دولتی نیز حساب‌هایی منتشر می‌کردند.

عواید دولت از دو منبع به دست می‌آمده است. اول، درآمدهای منظم مرکب از مالیات بر اراضی کشاورزی، اغنام و احشام پیشه‌وران، بازرگانی و متفرقه و همچنین عواید املاک صنعتی، گمرکات، اجاره و واگذاری انحصارات دولتی. دوم، درآمدهای غیرمنظم شامل خراج عمومی، هدایا، جرایم و ضبط اموال.جمع عواید دولتی از همه منابع در سال ۱۲۸۰ هجری شمسی حدود ۶۷ میلیون قران بوده که ۲۵ درصد از گمرکات، ۸ درصد از انحصارات و بخش اعظم ۶۷ میلیون قران، از محل مالیات‌های عمومی تامین شده بود.ایران فاقد وسایل لازم برای بهره‌برداری از منابع خود بود و از آنجا که حکومت می‌خواست عواید خود را افزایش دهد و توسعه اقتصادی را ترغیب کند، امتیازات متعددی به خارجیان واگذار می‌کرد. شایان ذکر است که منشاء پیچیده‌ترین دو بخش اقتصاد فعلی ایران، یعنی نفت و بانکداری، هر دو امتیازاتی است که در اوایل قرن بیستم میلادی به خارجیان داده شده است. در سال ۱۲۷۹ هجری شمسی، هیچ‌گونه صنعت دولتی یا حتی سیاست صنعتی وجود نداشت. کشاورزی نیز از کمک و مداخله دولت به دور بود و بر فعالیت‌های اقتصادی به‌طور کلی نوعی مناسبات متکی بر تنازع شبه فئودالی حاکم بود.

در دوره مظفرالدین‌شاه (۱۲۷۴ تا ۱۲۸۵ هجری شمسی) همواره مخارج دولت از عایدات آن بیشتر بود و کسری بودجه از طریق قرضه خارجی تامین می‌شد. در اواخر کسری حدود ۳۰ درصد از کل بودجه را تشکیل می‌داد.

اولین بودجه عمومی به سبک جدید در دوره دوم تقنینیه و وزارت دارایی صنیع‌الدوله هدایت در سال ۱۲۸۹ هجری شمسی برای سال مالی ۱۲۹۰ با عنوان «طرح بودجه کل» تهیه شد. در این بودجه اصل وحدت بودجه به روش کشورهای پیشرفته رعایت شده بود. در مقدمه این بودجه شرح جامعی از مسائل مالیه عمومی و دشواری‌ها و موانع موجود و همچنین حرکت به سوی نظام مالیه سنجیده و مبتنی بر منافع ملی برشمرده شده است. صنیع‌الدوله قبل از ارائه این بودجه به مجلس مورد سوءقصد قرار گرفت و به قتل رسید و وزیر بعد از او بودجه تهیه شده را به نام صنیع‌الدوله به مجلس پیشنهاد نمود. در این بودجه برای اولین بار درآمدها و هزینه‌ها در یک سند واحد مورد مقایسه قرار گرفته بود. کسری بودجه ظاهرا ۵۰۰ هزار تومان بود که وزیر دارایی وقت کسری حقیقی بودجه را در لایحه به دلیل احتمال لاوصول ماندن عواید و افزایش مخارج در حدود ۳ کرور تومان قید کرده است.

مورگان شوستر به همراه چهار معاونش در ماه مه ۱۹۱۱ میلادی (اردیبهشت ۱۲۹۰ هجری شمسی) به ایران وارد و به سمت خزانه‌دار کل منصوب شد. شوستر یک ماه پس از انتصاب برای اصلاح مالیه ایران از دولت و مجلس اختیار تام گرفت (قانون ۲۲ خرداد ۱۲۹۰ هجری شمسی). وی در کتاب خود موسوم به اختناق ایران می‌نویسد در زمانی که در ایران مستشار مالیه بوده تمام مالیات نقدی و جنسی ۵۰ میلیون قران بوده و اگر تمام این مبلغ عاید می‌شده بودجه ایران باز ۶ میلیون تومان کسری داشته است که تقریبا ۴۰ درصد کل بودجه سالانه بود. اولین واکنش شوستر ملزم کردن وزارتخانه‌های مختلف به صرفه‌جویی شدید بود. همچنین برنامه‌ای نیز برای الغای تدریجی مستمری‌ها تنظیم کرد. هیات وزیران این اقدامات را تصویب کرد. اقدامات شوستر در جهت اصلاح مالیه ایران با مخالفت جدی عده‌ای از خوانین و شاهزادگان و همچنین دولت‌های روسیه تزاری و انگلیس مواجه شد. سرانجام در ۲۹نوامبر ۱۹۱۱ میلادی (نهم آذر ۱۲۹۰ هجری شمسی) دولت روسیه با موافقت ضمنی دولت انگلیس طی اولتیماتومی خواستار اخراج شوستر و تعهد ایران به اینکه در آینده بدون تایید روس و انگلیس یک غیرایرانی را به خدمت درنیاورد و همچنین پرداخت خسارت روس بابت فرستادن قشون به ایران شد. مجلس اولتیماتوم را نپذیرفت و به دنبال آن روسیه شهرهای شمالی ایران را اشغال و در شهر تبریز عده‌ای از اصلاح‌طلبان از جمله مرحوم ثقه‌الاسلام را به دار آویخت. بالاخره در دسامبر ۱۹۱۱ میلادی (دی‌ماه ۱۲۹۰ هجری شمسی) مجلس به محاصره قوای مسلح بختیاری و پلیس در آمد و نمایندگان مجلس در مواجهه با لوله‌های تپانچه اولتیماتوم روس را پذیرفتند. در ۲۴ دسامبر (چهارم دی) مجلس تعطیل و شوستر معزول و در ژانویه از ایران اخراج شد.

پس از اخراج شوستر با پافشاری روس‌ها و تایید انگلیس‌ها در ۲۱ ژانویه ۱۹۱۲ میلادی (دوم بهمن ۱۲۹۰ هجری شمسی) «مرنارد» بلژیکی به خزانه‌داری کل منصوب شد. او روابط نزدیکی با سفارتخانه‌های روس و انگلیس داشت و در مدت خدمت در ایران سوءاستفاده‌های فراوانی کرد و سرانجام در سال ۱۹۱۸ میلادی (۱۲۹۷ هجری شمسی) از ایران اخراج شد.آماری از میزان تولید ملی در این دوره در دست نیست. کاتوزیان، با این فرض که میانگین موزون مالیات ارضی، یعنی ۲۵ درصد تولید کشاورزی در تمامی قرن یکنواخت بوده است، برآوردهایی از ارزش کل تولیدات کشاورزی در سال‌های مزبور ارائه کرده است. تولید ملی نیز با این فرض محاسبه شده که سهم کشاورزی در آن ثابت و برابر ۸۰درصد بوده است.