استراتژی‌های اقتصادی پهلوی دوم- ۳
وزارت اقتصاد و ذی‌نفوذها
وزارت اقتصاد تشکیل شده بود و عالیخانی که با برخی سیاسیون قدیمی پیوندهای گوناگون داشت، خوش می‌درخشید. در این سال‌ها بود که «جایگزینی واردات» به عنوان استراتژی توسعه صنعتی ایران برگزیده شد. اجرای این سیاست دو پیامد داشت: اول تاسیس واحدهای صنعتی توسط بخش خصوصی و دوم کاهش واردات. گروه‌های ذی نفوذی که پیش از اجرای این سیاست توانسته بودند نمایندگی واردات کالاهای خارجی را به صورت انحصاری در اختیار بگیرند ساز مخالفت با وزارت اقتصاد را کوک کردند و برخی بازرگانان نیز با آنها همراه شدند و در نهایت وزارت اقتصاد را وادار به عقب‌نشینی کردند... وزارت در اوایل کار، مورد حمایت زیاد شاه قرار گرفت؛ چرا که بوروکراسی جدید را وسیلهای برای تحقق رشد و تحول صنعتی میدید. عالیخانی قدرت وسیعی به کارآمدی سیاست‌گذاری اقتصادی و قوانین و موسسههای مرتبط به آن بخشید.
همچنین او محدودیت‌های مشخصی را جهت جلوگیری از افزونهخواهی و سوء استفاده از قدرت به وجود آورد تا این که بتواند نگرش‌های جدیدی در سیاست‌گذاری را به مرحله اجرا درآورد.
حمایت گسترده پهلوی دوم از وزارت اقتصاد، بوروکراسی‌های دیگر را تشویق کرد تا به بوروکراسی جدید کمک کنند. شاه به افزایش توانایی وزارت کمک کرد و از توسعه سیاسی حمایت نمود. بدین ترتیب او میخواست سلطنت کند و به وزارت اقتصاد اجازه داد که در قلمروی اقتصادی حکومت نماید و مشروعیت و فضایی جهت سیاست‌گذاری فراهم سازد. به علاوه، محمدرضا پهلوی قدرت خود را به هزینه نخبگان قدیمی تثبیت کرد؛ نخبگانی که او را در جهت تقویت تکنوکرات پیشرفتهای هدایت مینمودند.
این نخبگان در ادارات اقتصادی کشور متمرکز شده بودند. هدف اصلی وزارت اقتصاد اداره درازمدت سیاست‌گذاری صنعتی بود. سعی وزارت بر این بود که این امر را به وسیله تشویق صنایع داخلی انجام دهد. برای این هدف از استراتژی صنعتی جایگزینی واردات (ISI) استفاده کرد. این استراتژی، به طور گسترده توسط کشورهای جهان سومی استفاده میشد که شروع به صنعتی شدن کرده بودند. این شیوه شامل سرمایهگذاری بخش‌های خصوصی و دولتی در پروژههای صنعتی جدید میشد و بعدها، شامل محدودیت‌هایی بر واردات، تخصیص اعتبار، یارانهها، مالیات و نرخ‌های تبادلی گردید.این انتظار میرفت که ترکیب برنامهریزی و نظام حمایت، تحولات صنعتی را تسهیل کند؛ اما نه‌تنها انتظارات از این استراتژی برآورده نشد؛ بلکه باعث افزایش اختیارات سیاسی برنامهریزان در سال ۱۹۷۰ شد و سرانجام باعث عدم کارآیی توسعه نابرابر و محدودیت بر صنعتی شدن و دخالت نهادینهشده حکومت در اقتصاد گردید.
به علاوه، این استراتژی به عنوان شکل جدیدی از نظام حمایتی و افزونهخواهی مطرح شد. وزارت اقتصاد، جهت منابع مالی را به سمت حمایت از عوامل اقتصادی جدید به هزینه قبلی آن تغییر داد؛ اما این نقطه ضعف‌ها برای برنامهریزان آن زمان ایران و همچنین کشورهای جهان سوم مشخص نبود و به (ISI) در ایران زمان به عنوان شکلی از حمایتگرایی نگریسته میشد که میتوانست جهش به سوی توسعه را تسهیل کند.
در دوران شکوفایی وزارت (۱۹۶۳ - ۱۹۶۹) سیاست‌های آن موفقیتآمیز تلقی میشد؛ چون آنها به ثبات اقتصادی اعتبار دادند، سرمایهگذاران را امیدوار کردند، برنامه صنعتی شدن را نهادینه نمودند، برخی از فشارهای اقتصادی و مالی را کاهش دادند و به اهداف توسعهای رژیم به خصوص به هدف درخواستی شاه یعنی صنعتی شدن خدمت کردند. همه در برهه زمانی ۱۹۶۹ بر این عقیده بودند که هیچ دلیلی برای شاه و رهبران سیاسی وجود ندارد که از اداره اقتصاد ایران ناراضی باشند. در حقیقت، از دیدگاه آن زمان عملکرد وزارت، موفقیتآمیز تلقی میشد و فراتر از هر اختلاف نظری، هر ناظری آن را یک انقلاب صنعتی کوچک مینامید.به علاوه، عالیخانی دارای محبوبیت و شهرت زیادی شد و از طرف موسسههای اقتصادی و بخش‌های خصوصی مورد حمایت قرار گرفت و به عنوان یک رقیب توانمند و شایسته معرفی شد. با این حال، این نتایج مثبت برای تضمین ادامه حمایت از وزارت کافی نبودند. درگیری‌های سیاسی نشان داد که آن درگیری‌ها اهمیت بیشتری از نتایج سیاست‌گذاری دارند.
عقب‌نشینی وزارتخانه
اگرچه قدرت سیاسی در دوران مورد بحث به زور در دستان شاه متمرکز بود؛ اما تصمیمگیری تحت تاثیر مقامات دولتی، اعضای خانوادهاش، دربار، مشاوران و دوستانش انجام میگرفت. بازیگران در این رقابت سیاسی سعی میکردند، نظر محمدرضا پهلوی را در موقعیت‌های سیاسی مختلف با توجه به منافع خود و جهت افزایش دسترسی به منافع و رانت پیش ببرند.
پیشرفت وزارت اقتصاد بر توزیع منابع حکومت تاثیر گذاشت؛ به همین دلیل فعالیت سیاسی شدیدی را به وجود آورد.
پیشرفت این وزارت باعث تغییرات نهادینی شد که خواهان نوع متفاوتی از دخالت دولت در اقتصاد بود و همچنین به دگرگونی اتحاد بین طبقات تجاری سنتی و نخبگان صنعتی بخش خصوصی جدید اشاره داشت و وزارت، حمایت اقتصادیاش را بر تقاضاهای بازدهدار و رشد متمرکز کرد. این تغییرات، موجب تضاد میان آنهایی که تحول صنعتی را با کاهش دسترسی به منابع و رانت یکسان میدانستند و آنهایی که امکانات جدیدی را برای افزونهخواهی در آن میدیدند، گردید. زمانی که وزارت، عملکرد خود را گزارش داد، سیاست‌گذاری خود را با توجه به موسسههای حکومتی عنوان کرد.
همین مساله باعث دخالت در ساختار پاتریمونیال قدرت شد. این نزاع‌های آشکار باعث تسریع عدم کارآیی وزارت شد؛ چرا که سیاست‌گذاری وزارت، نوعی سیاست‌گذاری منطقی - قانونی در مقابل ضروریات پاتریمونیالی سلطنت بود؛ به همین دلیل حمایت سیاسی از وزارت کاهش یافت و باعث به خطر افتادن استقلال وزارت در سال ۱۹۶۹ شد. خصلت سیاست‌های حکومت به خوبی، ساختار فرصت طلبانهای را که ویژگی ذاتی رژیم پاتریمونیال است، آشکار کرد.
فشار از طرف صاحبان منافع
نخستین مخالفت با وزارت اقتصاد از طرف انحصارگران و بازرگانان مطرح شد. بازرگانان بازاری به عنوان اولین سرمایهگذاری (ISI) از محدودیت‌ها و موانع آن ناراضی بودند. بازار در آن زمان، به طور گستردهای از واردات کالاهای مصرفی و تجاری در مبادلات خارجی بهرهمند میشد. نظارت‌های جدید و قوانین حکومتی در مورد نرخ‌های مبادلهای و تجاری قصد حمایت از (ISI) را داشتند که این مساله به عنوان حمله مستقیم به بازار تفسیر میشد. روابط سنتی بازرگانان با جبهه ملی و تضادهای مذهبی - که به شدت مخالف استحکام قدرت سلطنت بعد از سال ۱۹۵۳ بودند و صنعتی شدن را به عنوان یک عنصر سازنده آن فرآیند میدانستند - باعث شد که دولت در واکنش به آنها دچار مشکل شود. این مطلب، زمانی شکل عینی به خود گرفت که بازرگانان از قیام ۱۹۶۳ [امام] خمینی(ره) حمایت کردند. همه این موارد، باعث ایجاد واکنش وزارت اقتصاد به تغییرات در مالیات، تجارت و قوانین مبادلات خارجی شد.مهمتر از واکنش بازرگانان بازار، واکنش کسانی بود که واردات کالاهای انحصاری را در اختیار داشتند. اعمال تجاری موجود مقدمهای بر افزایش درآمد دولت و ایجاد انحصار بر واردات کالاهای مصرفی گوناگون بود. در سال ۱۹۶۳ وزارت اقتصاد پیشنهاد کرد، اعمال تجاری که مشوق صنعتی شدن هستند و واردات کالاهای غیرضروری را محدود میکنند، مورد بازبینی قرار گیرند. این روش، تضاد سازماندهی شدهای را در واردات و خطمشی سیاسی آن به وجود آورد. مخالفت‌ها از طرف کسانی بود که به دربار، بازرگانان بازاری و مقامات اداری دسترسی داشتند و دلالان و بازرگانان مبادلات خارجی و شخصیت‌های نظامیای که پورسانت‌هایی از اعتبار مجوز واردات، دریافت میکردند و برخی از متحدان سیاسی آنها که به عنوان پاداش به آنها مجوزهای واردات داده شده بود با گروه‌های اجتماعی مهمی در ارتباط بودند و بعضی دیگر، در بازگرداندن سلطنت در سال ۱۹۵۳ نقش داشتند. سعی و تلاش وزارت اقتصاد در جهت گسترش حوزه کنترل خود بر این بخش‌ها بود. بنابراین، یک منبع قوی از مخالفت‌ها برای سیاست‌گذاری به وجود آمد. وزارت به علت ایجاد مشکلات برای مصرفکنندهها، اخراج بازرگانان از کار، برنامهریزی غیرمنطقی در محدودیت‌های واردات، ایجاد نارضایتی در مردم و انجام اعمال فساد و رشوهخواری مقصر شناخته شد. این اتهامات در سال ۱۹۵۹ به ابتهاج وارد شد و باعث اخراج او از سمتش شد. اعتراضات زیاد، باعث شد که شاه یک کمیسیون تشکیل دهد که وزارت را از اتهامات فساد و رشوهخواری تبرئه کرد؛ اما این مساله باعث کاهش انتقادات بر سیاست‌گذاری وزارت نشد.این اعتراضات، وزارت را مجبور کرد که ادعای خود را با چندین دلیل به شاه ثابت کند، به عنوان مثال، وقتی که وزارت پیشنهاد کرد، تولید اتومبیل در ایران مطلوب و مناسب است، واردکنندگان اتومبیل در شاه اعمال نفوذ کردند و استدلال آنها این بود که اهداف وزارت غیرممکن و دست نیافتنی است. عالیخانی از شاه شش ماه مهلت خواست. در طول این مدت وزارت ثابت کرد، تولید ماشین در ایران امکانپذیر است. بعد از این که شاه متقاعد شد که سیاست‌های وزارت نتایج آشکار و ملموسی ایجاد کرده است، اعتراض‌های واردکنندگان فروکش کرد، به خصوص که این مساله کشور را به صنعتی شدن - که سلطنت آرزوی آن را داشت - نزدیک کرد.
اما، اعتراضات دیگری جایگزین اعتراضات واردکنندگان شد. اعتراضات کسانی که میخواستند از شکوفایی صنعت بهرهمند شوند. با این توضیح که سیاست‌های وزارت اقتصاد در جهت گسترش و توسعه اقتصاد و تولید بود که امکانات جدیدی را برای ساختار پولی ایجاد میکرد. از آغاز، وزارت اقتصاد از استراتژی صنعتی شدن با شراکت بخش خصوصی مطمئن بود. وزارت به علت تماس‌های شخصی با بخش خصوصی، حسن تفاهم خوبی با بخش خصوصی ایجاد کرد و شبکههایی با تمام روسای صنعتی جدید ایجاد نمود که نیازها و اهداف خودشان را با مقامات وزارت در میان بگذارند و در سیاست‌گذاری و نظارت دولت دخالت کنند.
همچنین، وزارت اقتصاد از پروژههای صنعتی جدید حمایت فنی و مالی مینمود و از توافقات بینالمللی حمایت میکرد. سعی و تلاش‌های دولت در جهت ایجاد محدودیت‌هایی بر سودها و رهایی از بررسی‌های وقتگیر و تشریفات اداری بود. همچنین، بازبودن قرارداد همکاری باعث کمک به افزایش اعضای بخش‌های خصوصی جدید شد. در نتیجه، در زمان بسیار کوتاهی دوباره یک گروه جدید در ایران پیدا شدند که با مشاغل واردات - صادرات یا در مقیاس کوچک خدمات صنعتی، ریشه در بازار داشتند، از قبیل لاجوردی‌ها، خسروشاهی‌ها، خیامی‌ها و رضایی‌ها که به حمایت صنعتی به خصوص در کالاهای مصرفی و صنایع متوسط معتقد بودند، به عبارت دیگر، یک گروه اقتصادی جدید به تولید صنعتی و (ISI) متصل شد.
این گروه‌های جدید به سرعت شروع به تمرکز و جمعآوری ثروت در دستان خود کردند که ویژگی‌های آنها شبیه ویژگی‌های نخبگان صنعتی آسیای غربی در آن دوره بود. این گروهها از قبیل گروه‌های صنعتی شهریار و بهشهر از سال ۱۹۷۰ به بعد بر بخش‌های خصوصی مسلط شدند. افزایش این طبقات، یک توسعه اجتماعی چشمگیر با پیامدهای سیاسی بود. آشکارترین این پیامدها، کمک به توسعه اقتصادی نابرابر و تغییر نابرابری از سال ۱۹۶۰ به بعد بود.
ارسال نظر