از گاجره تا تخت جمشید

شاه ایران سرمست از رشد خیره کننده قیمت نفت در بازارهای جهانی که درآمد او را به صورت چشمگیری افزایش داد به تکنوکرات‌ها دستور داد تا قانون برنامه پنجم توسعه را تغییر دهند. عبدالمجید مجیدی، وزیر مشاور و رییس وقت سازمان برنامه و بودجه، در مقدمه‌ای که برای قانون برنامه پنجم تجدید نظر شده نوشته است به این خواسته شاه اشاره می‌کند و دلایل تجدیدنظر در قانون را یادآور می‌شود.

آنچه در چند شماره می‌خوانید سیاست‌ها و هدف‌های اساسی در سطح کلان برنامه تجدیدنظر شده را بازگو می‌کند. برخی عبارات که مجیدی به شکل زننده‌ای از شاه تملق کرده است را حذف کرده‌ایم.

پنجمین برنامه عمرانی کشور که در نیمه دوم سال ۱۳۵۱ در کنفرانس تاریخی تخت جمشید درحضور شاه مطرح و تایید گشت در بهمن ماه ۱۳۵۱ به تصویب مجلسین رسید.

تصویب این برنامه در زمانی به انجام رسید که تحولی عظیم در اقتصاد جهانی در شرف وقوع بود. این تحول آغاز نشده و پنهان، از دیده تیزبین شاه دور نمانده بود و به همین سبب در همان زمان نیز طراحان برنامه را به انتخاب و قبول هدفی بسیار والا و عظیم، تشویق و ترغیب می‌کرد.

زمانی کوتاه پس از تصویب این برنامه، یعنی در حدود یکسال بعد، پیروزی درخشان ایران در زمینه نفت از یک سو و دگرگونی‌هایی که در اقتصاد جهانی پدید آمد از سوی دیگر، نشان داد که آینده نگری‌های شاهانه واقعیت یافته است. در چنین شرایطی برنامه مصوب قبلی، چه از لحاظ کمیت و کیفیت هدف‌ها و برنامه‌ها و چه از لحاظ سیاست‌ها و خط مشی‌‌ها نمی‌توانست از هر حیث کافی و رسا و پاسخ‌گوی نیازهای جامعه متحول ایران باشد. به همین سبب، همراه مطالعات سازمان برنامه و بودجه برای تهیه گزارش «دورنمای بیست ساله آینده ایران» بررسی مجدد برنامه عمرانی پنجم نیز آغاز گشت و با یاری همکاری و همفکری تمام موسسات مربوط اصول کلی و خطوط اساسی تجدید نظر این برنامه معلوم و مشخص گشت. تجدید نظر در برنامه عمرانی پنجم حاوی نکاتی تازه و برجسته بوده است: نخست آن که در برنامه‌های قبلی، حجم منابع مالی و محدودیت آن نقشی بسیار مهم در تصمیم‌گیری و تعیین اولویت‌ها داشت، ولی اینک غنای کشور ما از لحاظ درآمد سرشار نفت این تنگنا را از میان برداشته است.

در برابر، شوق وافر برای توسعه هر چه بیشتر اقتصادی، تنگناهای دیگری را در زمینه کمبود نیروی انسانی، به ویژه در رشته‌های فنی و تخصصی وسائل و تاسیسات زیربنایی، کم‌یابی مواد اولیه معدنی، کشاورزی و نیز منابع طبیعی به وجود آورده است. این تنگناها در تعیین اصول کلی و خطوط اساسی تجدید نظر برنامه عمرانی پنجم یکی از مهمترین و برجسته‌ترین ضوابط بوده‌اند. به بیانی دیگر هدف‌های نوین برنامه در این جهت تنظیم گشت که در چنین شرایطی از یک‌سو از منابع موجود برای توسعه اقتصادی بهره‌ای بیشتر و بهتر گرفته شود و از سوی دیگر، کوتاه‌ترین زمان با اجرای برنامه‌های آموزشی، زیربنایی و تولیدی، نیازهای کشور در این زمینه‌ها تا حد امکان مرتفع شود.

نکته دیگر چگونگی عرضه برنامه و ارائه شقوق مختلف به سطوح تصمیم‌گیری بود که برای نخستین بار در نظام برنامه‌ریزی کشور ما وارد گشت. در جلسات مقدماتی بررسی و تجدید نظر برنامه عمرانی پنجم که تحت ریاست امیرعباس هویدا نخست وزیر در گاجره در تیر ماه ۱۳۵۳ تشکیل گردید هدف‌ها، سیاست‌ها و خط مشی‌ها و حجم برنامه‌ها با توجه به میزان رشد تغییرات قیمت‌ها و سایر عوامل و ملاحظات متعدد و اجتماعی و اقتصادی در سه شق مختلف عرضه شد و آثار نتایج مترتب بر انتخاب هر یک از آنها به تفصیل مورد بررسی و مداقه قرار گرفت و از آن میان شقی برگزیده شد که ضمن برآوردن آرمان‌های ملی، کمترین دشواری را از جهت مسائل و تنگناهای مورد اشاره پدید آورد. این شق در جلسات نهایی بررسی تجدید نظر برنامه پنجم عمرانی کشور در حضور شاه مورد بحث و مداقه قرار گرفت و به تصویب رسید.

سومین نکته، تلفیق واقعی برنامه پنج ساله و بودجه و ایجاد یکنواختی و هماهنگی در طبقه‌بندی‌های مربوط به این دو است. در برنامه‌های گذشته ارتباط و به هم پیوستگی روشنی میان این دو وجود نداشت. در برنامه پنجم مصوب کوشش شد تا حد امکان این ارتباط بر قرار شود و اثرات متقابل این دو بر یکدیگر مشخص گردد. برنامه عمرانی پنجم تجدید نظر شده از این حد نیز فراتر رفت و یک طبقه‌بندی یکسان و واحد را برای برنامه و بودجه پذیرا شد.

بدین‌سان برنامه عمرانی، همانند بودجه در قالب بخش‌های اصلی وظایف و هزینه‌های دولت (امور عمومی، امور دفاعی، امور اجتماعی، امور اقتصادی، هزینه‌های متفرقه و بازپرداخت وام‌ها) تنظیم یافته است و اگر در توضیح و توجیه هدف‌ها، سیاست‌ها و خط‌مشی‌‌ها در بعضی بخش‌ها اختلافاتی با بودجه به چشم می‌خورد (از قبیل تقسیم بخش امور اقتصادی به دو بخش زیربنایی و تولیدی) این اختلافات به هیچ روی به یکنواختی و یکسانی طبقه‌بندی لطمه‌ای نزده است.

خلاصه برنامه پنجم عمرانی کشور طبق تبصره ماده یک قانون برنامه به کمیسیون‌های برنامه مجلسین تقدیم و در ابتدای سال ۱۳۵۲ به تصویب رسید. اینک برنامه تجدید نظر شده همراه با متن قانون «تجدید نظر برنامه عمرانی پنجم کشور» به منظور، بررسی و تصویب به کمیسیون‌های برنامه مجلسین تقدیم می‌شود.

عبدالمجید مجیدی

وزیر مشاور و رییس سازمان برنامه و بودجه

هدف‌های اساسی، سیاست‌ها و خط‌مشی‌های کلی برنامه پنجم

تحولاتی که طی دوسال اخیر در بازار بین‌المللی نفت به وجود آمد و منجر به بالا رفتن قیمت نفت شد، موجب گردید که برنامه عمرانی پنجم کشور لزوما مورد تجدید نظر قرار گیرد. در تجدید نظر برنامه پنجم برعکس برنامه‌های گذشته که بر مبنای توزیع منابع مالی تقریبا محدود داخلی و خارجی استوار بود، به سایر محدودیت‌ها و مسائلی که به دنبال فقدان محدودیت‌های مالی و ارزی آشکار می‌شوند، توجه شده است.

در این جریان سه بعد جدید به نظام برنامه‌ریزی میان مدت اضافه گردیده که تمام آنها به علت و به دنبال افزایش درآمد نفت مطرح شده است:

الف- برنامه‌ریزی بر مبنای عرضه منابع طبیعی و ظرفیت‌های زیربنایی محدودکننده و سایر عوامل محدود تولید از جمله نیروی انسان ماهر.

ب- برنامه‌ریزی با توجه به اهمیت استفاده صحیح از آن قسمت از درآمد ارزی کشور که جذب آن در کوتاه‌مدت میسر نیست.

پ- برنامه‌ریزی بدون محدودیت ارزی و با تاکید خاص به تامین نیازهای داخلی از خارج و افزایش ظرفیت‌ها و سازمان‌ها و نهادهای لازم برای تامین آن.

بدیهی است دستیابی به هدف‌های توسعه اجتماعی و اقتصادی مستلزم ساختمان زیربنایی اقتصادی کشور، ایجاد صنایع سنگین و توسعه کلیه جوانب اجتماعی چون فرهنگ و آموزش و توزیع متعادل درآمد است. رشد سریع درآمد نفت این امکان را به ما می‌دهد که زودتر به هدف‌های بلندمدت اقتصادی و اجتماعی نائل شویم، اما همراه این رشد و توسعه سریع، موانع و مسائلی چون رشد سریع‌تر نواحی شهری و صنایع سنگین و افزایش سریع‌تر درآمد بعضی از طبقات اجتماعی و افزایش کالاهایی که امکان واردات آنها محدود می‌باشد نیز به میان خواهد آمد.

در تجدید نظر برنامه پنجم که با بررسی جوانب مختلف توسعه اقتصادی و اجتماعی ایران در بیست سال آینده صورت گرفته سعی شده است که ضمن رشد سریع از آثار نامناسب جنبی آن تا حد امکان کاسته شود.

تنگناها و دشواری‌های برنامه

اقتصادی شکوفا و پیشرو ایران در چند سال گذشته، به ویژه از آغاز پنجمین برنامه عمرانی کشور، دشواری‌ها و تنگناهای تازه‌ای را در سطح کشور پدید آورده است و به همین سبب هدف‌ها، سیاست‌ها و خط‌مشی‌ها در تجدید نظر برنامه پنجم با توجه به این دشواری‌ها و تنگناها مشخص و معین گردیده است.

نکات عمده‌ای که در این برنامه مد نظر بوده است به شرح زیر است:

- عرضه نیروی انسانی متخصص.

- ظرفیت واقعی و بالقوه تاسیسات زیربنایی از جمله بندرها، شبکه راه‌ها و راه‌آهن.

- عرضه انواع مختلف نیرو (انرژی)

- عرضه مصالح ساختمانی از جمله سیمان و آهن.

در جریان رشد سریع اقتصادی، قدرت تولیدی کشور همگام با افزایش منابع مالی و ارزی فزونی نیافته است. در نتیجه امکانات مالی بخش عمومی و قدرت خرید بخش‌خصوصی به مراتب بیشتر از حداکثر امکانات تولیدات داخلی بوده است و وجود تورم در سطح بین‌المللی و وجود تنگناهای وارداتی و راه‌ها، امکانات بالقوه کشور را برای استفاده از بازارهای خارجی برای رفع دشواری‌ها و کمبودهای داخلی محدود کرده است.

لذا رفع این گونه تنگناها و دشواری‌ها، مسائل مربوط به تورم ناشی از رشد سریع اقتصادی در داخل کشور و فشارهای تورمی که از خارج به اقتصاد کشور تحمیل می‌شود و نیز مساله قیمت کالاها و خدمات مصرفی، به خصوص در مورد کالاهای اساسی مورد نیاز مردم، مورد توجه خاص قرار گرفته است.

نظام برنامه‌ریزی

مساله اساسی در تجدیدنظر برنامه پنجم، تخصیص منابع در سطح کل و بین بخش‌ها در شرایطی بوده که عملا هیچ‌گونه محدودیتی از نظر منابع مالی و ارزی وجود نداشته است. در این شرایط تصمیماتی که اتخاذ گردیده در دو زمینه اساسی بوده است:

۱ - با درنظر گرفتن قدرت جذب اقتصاد ایران، تورم بالقوه، تضاد ممکن بین رشد سریع منابع و عوامل تولید و وجود نابرابری در توزیع درآمد، حجم کل سرمایه‌گذاری دولت و بخش خصوصی در حدود ۴۶۳۴میلیارد ریال (معادل حدود ۶/۶۸میلیارد دلار) تعیین گردید. البته بنابر ملاحظات مذکور این مقدار سرمایه‌گذاری کمتر از امکانات بالقوه مالی کشور در دوره برنامه پنجم می‌باشد.