اصلاحات ارضی در ایران؛ اهداف و پیامدها
ترجمه: بهرنگ رجبی
این دیدگاه که اصلاحات ارضی در ایران از اساس ناکارآمد بود، به شدت در متون موجود در این‌باره شایع و فراگیر بوده و تکرار شده است.
محمدقلی مجد، استاد سابق دانشگاه پنسیلوانیای آمریکا
ترجمه: بهرنگ رجبی
این دیدگاه که اصلاحات ارضی در ایران از اساس ناکارآمد بود، به شدت در متون موجود در این‌باره شایع و فراگیر بوده و تکرار شده است. ارزیابی مهم‌ترین تجربه اصلاحات ارضی سده بیستم ایران، حاکی از این است که ۱۹ درصد دهقان‌ها و ۳۱ درصد زمین‌های زراعی این کشور در محدوده اعمال اصلاحات قرار گرفتند. از همین رو است که تجربه اصلاحات ارضی در ایران را در زمره برنامه‌های ضد فئودالی [ضد زمین‌دارها] دسته‌بندی می‌کنند: اصلاحاتی که طرح و برنامه‌اش به قصد از ریشه نابود کردن فئودالیسم، تثبیت سرمایه‌داری در مناطقی که شامل حال اصلاحات نشدند و افزایش ثبات سیاسی کشور بود.
در تقابل با چنین دیدگاه‌هایی، این مقاله نشان می‌دهد اصلاحات ارضی اساسا مفهوم زمین‌داری (مالکیت زمین) را در ایران تغییر داد، نظامی مبتنی بر اجاره را تبدیل کرد به نظام زمین‌های زراعی در تصرف مالک و در اعطای زمین به تمام کشاورزان مستاجر زمین در ایران، موفق بود. تحقیقات بسیاری به این نکته اشاره کرده‌اند که سرمایه‌داری در مناطق روستایی ایران، ریشه‌های عمیقی دوانده که تا سده پیشین امتداد دارند. در نتیجه، نمی‌توان اصلاحات ارضی را تثبیت‌کننده سرمایه‌داری در این مناطق خواند. علاوه‌بر این، سخت بتوان اصلاحات ارضی و سیاست‌های دولتی متعاقب آن را تقویت‌کننده نهادهای سرمایه‌داری در ایران دانست. اصلاحات ارضی، ثبات سیاسی را در ایران بالا نبرد. فقط شش سال بعد از اتمام برنامه عظیم اصلاحات ارضی، نظامی سلطنتی که ۲۵ قرن دوام آورده بود، سرنگون شد.
مالکیت زمین و اجاره‌داری پیش از اصلاحات ارضی
برای تعداد روستا‌ها در ایران رقم‌های مختلفی ذکر کرده‌اند، از ۴۹ هزار تا ۷۲ هزار. در زمان اصلاحات ارضی، ایران ۶۰۵۲۰ روستا داشت و ۲۲۹۳۳ هزار قطعه مزرعه. از این تعداد روستا، ۶۲۳۶ روستا کشاورزی نداشتند، متروک بودند، یا مسکن فصلی قبایل کوچ‌نشین می‌شدند و ۲۰۸۳ روستا هم فقط باغ و تاکستان داشتند. باقی ۵۲۲۰۱ روستا را که ۱۲۳۲تا‌یشان مکانیزه هم شده بودند می‌توان در زمره روستاهای زراعی دسته‌بندی کرد. این یافته‌ها را آمارگیری کشاورزی سال ۱۳۵۲ هم تایید می‌کردند، آمارگیری‌ای که نشان می‌داد ۷۲ درصد مزارع در زمین‌های روستایی‌اند و اینکه اکثریت غالبشان هم نامسکونی‌‌اند. با توجه به مالکیت روستاهای صاحب کشاورزی، اطلاعات مربوط به اصلاحات ارضی نشان می‌داد ۶۸۸۵ روستای وقفی در تکفل نهادهای مذهبی است، ۱۵۳۵ روستا و بخش‌هایی از ۲۴۵تای دیگر مال دولت است و نهاد سلطنت هم مالک ۲۱۶۷ روستا و زمین‌هایشان بود. خلاصه‌اش اینکه این نهاد‌ها مالکیت حدود ۲۰ درصد روستا‌ها را داشتند. به‌علاوه، ایران ۲۲۵۰ مالک خصوصی هم داشت که هر کدام بیشتر از یک روستا داشتند. این افراد مالک ۱۱۷۴۰ روستا بودند. (۲۲ درصد) حدود ۲۰ درصد روستا‌ها مال کشاورزان روستایی بود و باقی ۳۸ درصد متعلق به ۳۲۰ هزار مالک جزء.
نخستین آمارگیری کشاورزی در سال ۱۳۳۹، رقم ۳/۲۱۸ میلیون خانوار روستایی را ثبت کرد که از میانشان ۲/۴۴۲ میلیون به لحاظ کشاورزی در زمره «بهره‌بردار» آن بودند و ۷۷۶۷۰۰ خانوار، نابهره‌بردار. این آمارگیری همچنین نشان می‌داد ۱/۸۸۷ میلیون خانوار زمین در اختیار دارند (اجاره یا مالکیت) و ۱/۲۸۴ میلیون خانوار بی‌زمین هستند که نه از خودشان زمین دارند نه اجاره کرده‌اند. از میان ۱/۸۸۷ میلیون خانوار زمین‌دار، ۱/۱۲۹میلیون (۶۰ درصد) زمین اجاره داشتند یا در سود محصولش سهیم بودند؛ ۱۲۴۲۰۹تا (۷ درصد) هم زمین اجاره داشتند هم مالک بودند و ۶۲۴۲۸۳تا (۳۳ درصد) مالک بودند. نتایج این آمارگیری نشان می‌داد ۱/۲۵ میلیون واحد آماری مستاجر و ۷۴۸ هزار واحد آماری مالک زمین‌اند (از جمله شامل ۱۲۴ هزار کشاورز هم مالک و هم مستاجر که در هر دوی رقم‌ها لحاظ شده بودند.)
اما آمارگیری کشاورزی سال ۱۳۳۹ در مورد جمعیت روستایی کشور اغراق می‌کرد، به خصوص در مورد خانوارهای بی‌زمین، تعداد خانوارهایی که زمین در اختیار داشتند و میزان زمین‌های کشاورزی کشور را کمتر از حد واقع تخمین زده بود؛ بنابراین باعث سردرگمی‌ها و اشتباهات فراوانی شد. این آمارگیری منطقه روستایی را همه آن نقاطی تعریف می‌کرد که مطابق آمارگیری سال ۱۳۳۵، کمتر از ۱۰ هزار نفر جمعیت داشتند، یعنی ۷۵ درصد کل جمعیت کشور و جز بیست تا، تمام شهرستان‌ها روستا محسوب شده بودند. ارزیابی مجدد جمعیت روستایی در سال ۱۳۳۹ می‌گفت ۲/۷۲ میلیون خانوار در این مناطق هست (این رقم قبایل کوچ‌نشین را شامل نمی‌شد) و توضیح می‌داد در آمارگیری پیشین، ۴۹۸ هزار خانوار شهری به اشتباه روستایی محسوب شده بودند.
آمارگیری سال ۱۳۳۹ همچنین اغلب کشاورزان جزئی را که بابت کار روی زمین، دستمزد می‌گرفتند، بی‌زمین به حساب می‌آورد. خمسی اشاره کرده بسیاری از کسانی که زمین در اجاره داشتند، در رده بی‌زمین‌ها گنجانده شده‌اند. سرشماری سال ۱۳۴۵ حاکی از آن بود که رقم این اشتباه حدود ۶۰۰ هزار است. این سرشماری ۲/۳۴۶ میلیون و ۱۱۸ هزار کشتکار میوه برمی‌شمرد که سرجمع؛ یعنی ۲/۴۶۴ میلیون. آمارگیری کشاورزی سال ۱۳۵۳ رقم در اختیار دارندگان زمین را ۲/۴۷۹ میلیون ذکر می‌کرد. با در نظر گرفتن ۲/۴۴۲ میلیون خانوار کشاورز در سال ۱۳۳۹، ۲/۴۶۴ میلیون کشاورز در سال ۱۳۴۵ و ۲/۴۷۹ میلیون در اختیار دارنده زمین در سال ۱۳۵۳، می‌شود با اطمینان فرض کرد در سال ۱۳۳۹ حدود ۲/۴ میلیون کشاورز زمین در اختیار داشته‌اند. این رقمی بود که بانک مرکزی ایران هم اعلام کرد. این رقم دست‌نخورده ماند، چون قانون اصلاحات ارضی اجازه نمی‌داد دریافت‌کنندگان زمین تا پانزده سال زمینشان را بفروشند.
اصلاحات ارضی در پی انتقال مالکیت زمین‌ها به کشاورزانی بود که آنها را اجاره می‌کردند. تفریق ۶۲۴ هزار زمین‌دار از ۲/۴۴۲ میلیون خانوار کشاورز، رقم ۱/۸۱۸ میلیون مستاجر را نشان می‌دهد، از جمله ۱۲۴ هزار نفری که وضعیت نیمه مستاجر داشتند و واجد شرایط دریافت زمین بودند، این یعنی ۷۴ درصد کل کشاورزان و ۶۷ درصد خانوارهای روستایی بالقوه ذی‌نفع بودند. علاوه‌بر این، سال ۱۳۳۹ رقم خانوارهای روستایی بی‌زمین نهایتا ۴۰۰ هزار بود. این برآورد همخوان است با یافته‌های سرشماری سال ۱۳۴۵ که رقم کشاورزان مزدبگیر بی‌زمین را ۳۳۹ هزار خانوار اعلام می‌کرد. این آمارگیری با پایین‌تر از واقع نشان دادن در اختیار دارندگان زمین، میزان زمین‌های کشاورزی کشور را هم کمتر از واقع نشان داده بود. به‌علاوه، بخشی از توسعه ظاهری ۴۴ درصدی زمین‌های زراعی هم شامل زمین‌های بایری می‌شد که در آمارگیری به حساب نیامده بودند.
سه مرحله اصلاحات ارضی
اصلاحات ارضی در ایران (۱۳۴۱-۱۳۵۰) با حکم شاه آغاز و در سه مرحله اجرا شد. هدف این اصلاحات، انتقال مالکیت زمین به کشاورزان بود. چنانکه پیشتر نشان داده شد، کمی بیشتر از ۱/۸ میلیون کشاورز واجد شرایط دریافت زمین بودند. با این حال نتایجی که پس از اتمام هر مرحله رسما اعلام شد، نشان می‌داد ۲/۲۱۴ میلیون نفر طی سه مرحله زمین دریافت کردند. تفکیک دریافت‌ها به این ترتیب بود: مرحله اول: ۸۰۰ هزار؛ مرحله دوم: ۲۱۴ هزار و مرحله سوم: ۱/۲ میلیون روستایی. وقتی تعداد افراد ذی‌نفع به ۷۹۴ هزار زمین‌دار موجود اضافه شود که وضعیت حقوقی‌شان در مرحله دوم مشخص شده نتیجه می‌شود ۳ میلیون واحد که یعنی بسیار فرا‌تر از رقم ۲/۴۷۹ میلیون در سال ۱۳۵۳. دلیل این ناهمخوانی، محاسبه و وارد فهرست کردن چندباره عواملی واحد در مراحل مختلف است، از جمله مثلا در شمار آوردن دهقانان در بیش از یک مرحله از اصلاحات ارضی. تحقیق جزء‌نگارانه سلمان‌زاده و جونز در مورد اصلاحات ارضی در ۱۶۹ روستا، به این نتیجه رسیده که یک‌سوم دریافت‌کنندگان زمین در مرحله سوم، در مرحله اول هم زمین گرفته بودند.این تحقیق با فرضی مشابه در مورد ۱/۲ میلیون ذی‌نفع مرحله سوم، نتیجه می‌گیرد در مرحله سوم ۸۰۰هزار نفر برای اولین بار زمین دریافت کردند. وقتی این رقم به تعداد دریافت‌کنندگان مراحل قبل اضافه شود، نتیجه می‌شود ۱/۸۱۴ میلیون که کاملا با نتایج آمارگیری همخوان است و نشان می‌دهد همه واجدان شرایط، زمین دریافت کردند.
مطالعاتی منطقه‌ای و متمرکز بر روستا‌ها هم دایره گسترده شمول اصلاحات ارضی را تایید می‌کنند. سلمان‌زاده و جونز (۱۹۷۹) به این نتیجه رسیدند که دست‌کم ۹۷ درصد از ۶۹۲۷ دهقان واجد شرایط ۱۶۹ روستای شامل تحقیق، زمین دریافت کرده‌اند. تحقیقی دیگر (سوزوکی) هم نشان داده اصلاحات ارضی در استان گیلان فراگیر بوده است.
دادن غرامت در طرح اصلاحات ارضی
بحث در مورد دادن غرامت به مالکان زمین‌هایی که مشمول طرح اصلاحات ارضی شدند، نکات دیگری را نیز در مورد این طرح در ایران روشن می‌کند. در مرحله اول، حداکثر مالکیت قانونی، محدود شد به یک روستا به ازای هر یک نفر؛ و مازاد این مقدار، فروخته می‌شد به دولت و بعد هم مالکیت این روستاهای تحت شمول ــ بر مبنای اندازه زمینی که هر مستاجر پیش از اصلاحات ارضی رویش کار می‌کرد ــ منتقل می‌شد به کشاورزان مستاجر. مبلغ خرید را مالیات سالانه پرداختی مالکان تعیین می‌کرد، اما چون مالکان زمین اغلب از زیر پرداخت مالیات درمی‌رفتند و در نرخش هم به ندرت تغییری می‌دادند، مالکان حسابی ضرر کردند.
قیمت ۹۴۹۰ روستایی که دولت طی مرحله اول خرید، بالغ بر ۱۳۶/۴ میلیون دلار شد (یک دلار = ۷۶/۵ ریال). بنابراین میانگین قیمت هر روستا ۱۴۳۷۰ دلار بود و هر مالک ۶۰۶۲۰ دلار می‌گرفت، در اقساط پانزده ساله با نرخ بهره ۶ درصد. مجموع ارقام نخستین قسط پرداختی ۴۱ میلیون دلار شد؛ یعنی هر روستا ۴۳۲۰ دلار و هر مالک ۱۸۲۰۰ دلار. جمع رقم اقساطی پانزده ساله که برای کشاورزان بستند، شد ۱۵۰ میلیون دلار (۱۳۶/۴ میلیون دلاری که باید به مالکان پرداخت می‌شد به‌علاوه ۱۰ درصد هزینه امور اجرایی) که یعنی ۲۱۰ دلار برای هر یک ذی‌نفع، رقمی که باید طی پانزده سال پرداخت می‌شد. کل رقم اقساط هر یک از خانواده کشاورزانی که زمین‌های دولتی را دریافت کردند، شد ۱۹۴ دلار. علاوه‌بر این، اگر پرداخت‌های کشاورزان عقب می‌افتاد، بانک مرکزی رقم مابه‌التفاوت را می‌پرداخت.
در مرحله دوم (۱۳۴۲ تا ۱۳۴۶)، به هر مالک در مورد زمین‌هایی که در مرحله اول گرفته نشده بود، پنج گزینه برای انتخاب می‌دادند: (۱) زمین و آبش را طی توافقی دوجانبه یا تحت شرایطی برابر با شرایط مرحله اول به مستاجرانش بفروشد؛ (۲) بر مبنای میزان سهم هر طرف از محصول، زمین و آب را با مستاجر‌ها قسمت کند، به این شرط که مستاجران راضی باشند؛ (۳) حق زراعت کشاورزان را بخرد، به این شرط که کشاورزان راضی باشند و میزان زمین‌های مالک هم از حد مشخصی فرا‌تر نرود (۲۰ تا ۱۵۰ هکتار، بسته به منطقه)؛ (۴) زمین را به مدت سی سال اجاره بدهد به کشاورزان، بر مبنای رقم اجاره سه سال گذشته‌اش و حق تغییر رقم هر پنج سال یک‌بار؛ (۵) همراه با مستاجرانش یک شرکت سهامی عام تاسیس کند. گزینه ۵ عملا تداوم دادن به همان رویه تقسیم سهم از محصول بود اما حقوق قانونی مستاجر‌ها و همچنین نظارت بر تقسیم سود را تثبیت می‌کرد. این قانون تصریح می‌کرد زمین‌های وقفی تحت تکفل نهادهای مذهبی ــ بسته به نوع وقف ــ به مستاجرانشان اجاره ۳۰ یا ۹۹ ساله داده می‌شوند.
نتایج اعلام شده رسمی نشان می‌دهند ۳۱۱۵۳۱ مالک، ۱۵۲۲۱۷۸ مستاجر زمین‌های خصوصی و ۱۷۳۱۰۴ مستاجر زمین‌های وقفی مشمول مرحله دوم اجرای طرح شدند. با این حال ۳۵ درصد مستاجران مشمول این مرحله، در زمره مشمولان مرحله اول هم بودند و بسیاری از مستاجران زمین‌های وقفی روی زمین‌های خصوصی هم کار می‌کردند؛ بنابراین مشمول گزینه ۴ مرحله دوم می‌شدند.فقط ۳۲۰۲ مالک (۱ درصد) زمین‌هایشان را مطابق شرایطی مورد قبول طرفین به ۵۷۲۶۱ مستاجر (۳/۸ درصد) فروختند. گزینه‌های ۲ و ۳ بالقوه به‌صرفه‌ترین گزینه‌ها برای مالکان بودند. تقسیم بر مبنای سهم محصول، این امکان را به آنها می‌داد که حدود ۵ درصد دارایی‌شان را برای خودشان نگه دارند، اما این بند‌ها به شرط رضایت کشاورزان قابل حصول بودند و با توجه به جو سیاسی حاصل از سال‌ها تبلیغات دولتی علیه مالکان و زمین‌داران و انتظارات بالایی که ایجاد شده بود، می‌شود درک کرد که چرا کشاورزان میلی به فروختن زمین یا تقسیم زمین با مالکان نداشته‌اند. فقط ۱۳۳۷۴ کشاورز (۹/۰ درصد) قبول کردند حقشان از زمین را به ۸۹۸۹ مالک (۲/۹ درصد) بفروشند؛ ۲۵۳۵۹ مالک (۸/۱ درصد) زمین‌هایشان را با ۱۵۷۵۹۸ کشاورز (۱۰/۱ درصد) تقسیم کردند؛ ۲۳۲۳۶۶ مالک (۷۴/۶ درصد) زمین‌هایشان را به ۱۲۴۳۹۶۱ مستاجر (۸۰/۱ درصد) اجاره دادند؛ و ۴۱۶۱۵ مالک (۱۳/۳ درصد) همراه با ۸۱۲۹۲ مستاجر (۵/۲ درصد) شرکت سهامی عام تشکیل دادند. به‌علاوه، به ۱۷۳۱۰۴ مستاجر زمین‌های تحت تکفل نهادهای مذهبی، اجاره‌هایی با مدت میانگین ۸۴/۷ ساله تعلق گرفت. نهایتا وضعیت حقوقی ۷۹۳۸۷۱ مالک، از جمله ۱۲۴۲۰۹ نیمه مالک نیمه مستاجر و ۳۴۳۴۸ مالکی که زمین‌هایشان را تقسیم کردند یا حق زراعت خریدند، مشخص شد. اگرچه ۷۴/۶ درصد مالکان گزینه ۴ را انتخاب کردند و زمین‌هایشان را اجاره دادند، شرایط برای مستاجران بسیار مطلوب بود، چون مبلغ اجاره‌ها به مدت چند سال ثابت می‌ماند و همین در وضعیت تورم یک امتیاز بود.
منبع: تاریخ ایرانی
ارسال نظر