نگاهی به استراتژی‌های اقتصادی پهلوی دوم-۱
راهکارهای ناکارآمد برای عبور از بحران
علل بحران‌های سیاسی و اقتصادی در جوامعی چون ایران قبل از انقلاب تنها به دخالت‌های استعماری محدود نمیشد؛ چرا‌که نفوذ و دخالت بیگانگان بدون وجود زمینههای داخلی ناممکن یا دشوار است. هم ساختار پدرسالاری رژیم پهلوی که روابط قدرت را به شکل عمودی تعیین میکرد و هم ساختار افقی قدرت بین نخبگان و عوامل سیاسی مانع از رشد و توسعه یک اقتصاد ملی و شکوفا بود. از همین رو حتی اگر شاه و عوامل سیاسی او قصد ایجاد رشد و توسعه در نهادهای اقتصادی و خروج از بحران‌های سیاسی و اقتصادی را داشتند، این موضوع تحتالشعاع ساختار قدرت قرار میگرفت. بحران‌های ناشی از اصلاحات ارضی، استقراض خارجی، بیکاری، تشتت سیاست‌های تجاری، رقابت‌های سیاسی نخبگان، ناهماهنگی سازمان‌ها و وازتخانههای حوزه اقتصاد و تجارت، عدم سرمایهگذاری خصوصی و… سرانجام باعث شد که رژیم شاه به تاسیس وزارت اقتصاد در سال ۱۳۴۱ شمسی با وزارت علینقی عالیخانی مبادرت کند. این اقدام نه تنها موسسههای اقتصادی دولتی و خصوصی را متاثر میساخت بلکه بر قدرت سیاسی و اقتصادی درباریان و دیوان سالاران رژیم پهلوی نیز تاثیر مستقیم داشت. از همین رو با قدرت گرفتن وزارت اقتصاد و ایجاد یک نهاد قدرتمند بوروکراتیک در امر سیاست‌گذاری صنعتی و تجاری، به محض بهبودیافتن ترازهای مالی دولت و افزایش درآمدهای نفتی، شاه، زمینههای استعفای عالیخانی و سپس انحلال وزارت اقتصاد را فراهم ساخت. به این ترتیب نظام سیاسی دوران پهلوی نشان داد که حتی شکوفایی اقتصاد ملی تحتالشعاع خدمت به علایق سیاسی حکومت پدرسالارانه شاه و خاندان و خادمان اوست. ولی نصر، استاد دانشگاه قاهره در این مقاله به مساله بحران ساختارهای اقتصادی در دولت پهلوی پرداخته است.
***
در سال ۱۹۶۳ وزارت اقتصاد (به طور مستقل) تاسیس شد و با وزارت علینقی عالیخانی که تحصیلکرده فرانسه بود، عملکرد مثبتی در توسعه اقتصادی، ایجاد بخش خصوصی و طبقه متوسط کشور داشت. این وزارتخانه به ثبات اقتصادی اعتبار داد، سرمایهگذاران را امیدوار کرد و برنامه صنعتی شدن را نهادینه کرد؛ به طوری که هر ناظری آن را یک انقلاب صنعتی کوچک مینامید؛ ولی این مساله، مخالفت برخی گروهها و کشورها را علیه وزارت اقتصاد و سیاست‌های عالیخانی به همراه داشت که از آن جملهاند:
۱- دربار و اعضای سلطنتی، دوستان محفلی شاه و هویدا و طبقات تجاری سنتی و افزونخواهان، چرا که قدرت آنها را کاهش داد.
۲- انحصارطلبان و بازرگانان یا همان صاحبان منافع، به دلیل اینکه واردات را محدود کرد.
۳- سیاست‌های اقتصاد عالیخانی مخالفت آمریکا را برانگیخت؛ چرا که وی رابطه اقتصادی مثبتی با بلوک شرق برقرار کرده بود. چنانکه ذوب‌آهن اصفهان نتیجه سیاست‌های عالیخانی بود.
۴- مخالفت طبقه پایین، با این توضیح که سیاست‌های وزارت اقتصاد باعث ایجاد یک طبقه از نخبگان صنعتی جدید مثل خیامیها و لاجوردی‌ها شد که این مساله پیامدهای سیاسیای داشت که آشکارترین آن، کمک به توسعه اقتصادی نابرابر و تغییر نابرابری از سال ۱۹۶۰ به بعد بود.
این مخالفت‌ها باعث استعفای عالیخانی شد و هوشنگ انصاری جانشین او شد که عملکرد بسیار متفاوتی با او داشت. در سال‌های
۱۹۶۴ - ۱۹۶۰ آشوب سیاسی در ایران به وجود آمد؛ به همین خاطر رژیم حاکم، ائتلاف طبقات مالک را از طریق اصلاحات ارضی از بین برد. این تحول سیاسی، بیثباتیها را به دلیل واکنش به تحول اقتصادی اواخر دهه ۱۹۵۰ تسریع کرد. دولت قرارداد معینی را با صندوق بینالمللی پول (IMF) بست که اقتصاد را به رکود اقتصادی طاقتفرسا و بحران موازنه پرداخت‌ها در طول سال‌های ۱۹۶۲- ۱۹۶۰ هدایت کرد.
سیاست‌های دولت بعدی باعث کاهش سریع میزان سرمایهگذاری شد. حکومت سعی کرد رشد را از طریق وام‌های خارجی بالا ببرد؛ به همین دلیل در پایان سال ۱۹۶۲ حدود ۱۷۳ - ۱۶۰ میلیون دلار قرض خارجی داشت. در دسامبر ۱۹۶۲ معیارهای ثابتی جهت حمایت از سرمایهگذاری خصوصی تعیین شد. با این وجود، سرمایهگذاری خصوصی افزایش نیافت.
به هر حال، بحران‌های اقتصادی قبل از برنامههای ثابت ادامه یافت. بیکاری بیشتر شد و باعث تنش سیاسی در آن زمان شد. شایعات زیادی که رژیم را تهدید میکرد، زودتر از موعد به وقوع پیوست. این مسائل شاه را متقاعد کرد که نمیتواند از عهده یک بحران اقتصادی طولانی مدت برآید، به ویژه از عهده اصلاحات ارضی که با تضاد جدیای روبهرو شده بود. عمق بحران اقتصادی و تاثیرش بر سیاست‌های ملی، نخبگان سیاسی را به سرعت متقاعد کرد که رشد اقتصادی به دلیل حیات رژیم، ضرورت دارد.
در سال‌های ۱۹۶۲ - ۱۹۶۰ شرایط سخت صندوق بینالمللی، کشمکش را میان سیاست‌گذاران اقتصادی ایران به وجود آورد که از یک سو، اختلاف شدید در دولت و بین وزارتخانههای بازرگانی، دارایی و کشاورزی و از سوی دیگر، اختلاف میان سازمان برنامهریزی و وزارت صنایع و معادن بر سر سیاست‌های تجاری و توسعه را دامن زد.
رقیبان بر سر این موضوع اختلاف داشتند که چطور نقش تعرفهها را در برنامهریزی تفسیر کنند. گروه نخست به خصوص وزارت بازرگانی کاربرد تعرفهها را به عنوان یکی از منابع دولت مطلوب میدانست؛ در حالی که سازمان برنامهریزی و وزارت صنایع تعرفهها را به عنوان راهی برای افزایش صنعتی شدن و پایین آوردن کسری مالی تلقی میکرد. این اختلاف اصولی در سیاست تجاری به یک مجادله در مورد هزینهها در سال‌های ۶۸ - ۱۹۶۷ و ۶۳ - ۱۹۶۲ تبدیل شد.
مطلوب وزارتخانههای بازرگانی و دارایی این بود که چنین طرحی حذف شود تا تضاد بر سر توسعه کاهش یابد؛ از این رو، طرح پروژههای موقتی را جایگزین آن کردند که بر اساس آن مقرر شد پروژهها توسط موسسههای دولتی اداره شود تا این اختلاف مرتفع شود. در همین راستا قضیه طراحی گسترده تحولات صنعتی جهت بهینهسازی صنعتی و رشد منتفی شد.
سازمان برنامه، هزینههای گسترده توسعه را به امید رقابت با کسری‌های بودجه قبول کرد. این سازمان همچنین تصمیم گرفت تا بر طرح تمرکز کند و نظارت مستقیم بر رشد صنعتی را بر عهده گیرد. مدیران سازمان برنامه صفی اصفیا، سیروس سامی، منوچهر گودرزی، غلامرضا مقدم، خداداد فرمانفرماییان و بهمن آبادیان چنین استدلال میکردند که سیاست‌گذاری موقتی و برنامهریزی با ترازهای مالیاتی و اعتباری به زودی در حل بحران‌ها شکست خواهد خورد؛ چرا‌که برای این کار تغییرات ریشهداری لازم است. استدلال آنها بر تمرکز قدرت در یک نهاد سیاست‌گذار قدرتمند بود. مجادلههای داغ بین وزیر دارایی، عبدالحسین بهنیا و متحدش، وزیر کشاورزی، حسن ارسنجانی و مدیر سازمان برنامه، صفی اصفیا سیاست‌گذاری اقتصادی را فلج کرد و کابینه را با مشکل مواجه ساخت.
شورای عالی اقتصاد، با ریاست شاه مجادلههای بیپایانی را بر سر این که چه کسی باید سیاست اقتصادی ایران را تعیین کند، آغاز کرد. نوع و ماهیت بحث‌ها ضربهای برای رهبران سیاسی (شاه، وزیر پیشین و دیگر مقامات بلندپایه دولتی) به شمار میرفت که با فقدان مکانیسم‌های قابل توجهی که لازمه رشد اقتصادی بودند، روبهرو شدند. همچنین به نظر میرسید که نزاع بین موسسههای دولتی، خطرات سیاسی نیز به دنبال داشته باشد. به هر حال، این بحث‌ها رشد اقتصادی را به تاخیر انداخت و موجب بحران‌های اقتصادی شد.
واضح بود که انگیزههای سرمایهگذاران به طور موثری کم شده است؛ به این خاطر که دولت هیچ سیاست روشنی نداشت و هیچ موسسه مسوولی نیز موجود نبود. کشمکش بین سازمان برنامه و وزارتخانههای دیگر بر نیاز برخی تغییرات اداری تایید میکرد تا بحث‌ها محدود شود و وحدت و یکپارچگی به برنامه داده شود. رژیم حاکم مجبور بود تا جو مناسبی برای رشد و صنعتی شدن ایجاد کند و نظم نهادین مورد نیاز آن را طراحی نماید. سرانجام بعد از چند ماه بحث و گفتوگو در سپتامبر ۱۹۶۲ سازمان برنامهریزی در مباحثه پیروز شد. در این هنگام، سومین برنامه بودجه به جز بخش کوچکی از آن مورد تایید دولت قرار گرفت. محمدرضا پهلوی با گسترش حوزه سازمان برنامه اظهار کرد که او از توسعه و یکپارچگی برنامه اقتصادی طرفداری میکند. اگرچه موقعیت سازمان برنامهریزی بر اساس خواست وی طراحی شده بود تا طرح تحول صنعتی را تنظیم کند وبه سرعت ایران را به رشد مطلوب برساند.
میراث سازمانی
مشاجرهها باعث ایجاد یک بوروکراسی کارآ شد و این مساله نیز موجب توسعه سریعی شد که قبل از سال ۱۹۳۰ وجود داشت. در این هنگام عبدالحسین ابتهاج، تکنوکرات تکرو برنامه یکپارچگی توسعه را به اصلاح بوروکراسی متصل کرد و استقلال سیاست‌گذاری را از فشار سیاسی و افزونخواهی آزاد کرد. این مشاجرهها منجر به ایجاد سازمان برنامهریزی در سال ۱۹۴۸ (و بعدها سازمان برنامه و بودجه) شد که ابتهاج ریاست آن را در سال‌های ۱۹۵۴ - ۱۹۵۹ بر عهده داشت.
ابتهاج، آشکارا مطرح کرد که یکی از مشکلات رشد در ایران فقدان ساختارهای بوروکراسی مستقل و شایسته است. با این حال او قادر نبود، شاه و رهبران سیاسی را متقاعد نماید. محمدرضا پهلوی در ابتدا، استقلال سازمان برنامه را از کابینه و سپس مجلس پذیرفت و از برنامهریزی آن حمایت کرد. سرانجام او ابتهاج را از قدرت و مقام سازمان برنامهریزی با نظارت کابینه برکنار کرد و سیاست‌گذاری را به سوی افزونخواهی هدایت کرد. هرچند بحران‌های اقتصادی سال‌های ۱۹۶۰ - ۱۹۶۲ شاه و رهبران سیاسی را مجبور کرد که دوباره این مساله را بررسی کنند. رژیم حاکمی که تنها بعد از سه سال، استقلال سازمان برنامه را از بین برد، مجبور شد تا ایجاد یک سازمان اقتصادی مستقل را مورد بررسی قرار دهد.
ولی نصر
مترجم: حسن شمسینی غیاثوند
ارسال نظر