سلسله مقالات آشنایی با اقتصاد سیاسی و انتخاب عمومی(۹)
اقتصاد سیاسی بوروکراسی
تاکنون آنچه در حوزه انتخاب عمومی‌مطرح شد، بیشتر ناظر به بخش تقاضای کالاهای عمومی بود. مردم در قالب رای‌دهندگان سمت تقاضا برای کالاهای عمومی را تشکیل می‌دهند. طبیعی است که باید سمت عرضه‌ای وجود داشته باشد که به این تقاضا پاسخ گوید.
تاکنون آنچه در حوزه انتخاب عمومی‌مطرح شد، بیشتر ناظر به بخش تقاضای کالاهای عمومی بود. مردم در قالب رای‌دهندگان سمت تقاضا برای کالاهای عمومی را تشکیل می‌دهند. طبیعی است که باید سمت عرضه‌ای وجود داشته باشد که به این تقاضا پاسخ گوید.
دولت بنا به تعریف عرضه‌کننده خدمات و کالاهای عمومی است و فلسفه وجودی‌اش در همین رابطه است. دولت خود متشکل از مدیران سیاسی و کارمندان دولتی است.
مدیران سیاسی یعنی نمایندگان مجلس و مسوولان اجرایی نوعا به تبع انتخابات تعیین می‌شوند اما کارمندان دولت در یک فرآیند اداری جذب می‌شوند. هر چهار یا پنج سال معمولا انتخابات برگزار می‌شود و مسوولان سیاسی دولت‌ها تغییر می‌کنند اما کارمندان دولت که از این پس آنها را بوروکرات می‌خوانیم ثابت بر جا می‌مانند. دلیل آن این است که مردم در انتخابات اولویت‌های خود در مورد میزان کالاها و خدمات عمومی را اعلام می‌کنند اما این تغییر اولویت‌ها شامل همه موارد نمی‌شود و اساسا لیست خدمات دولتی را دگرگون نمی‌کند. با وجود تحول سیاسی نیازهای مردم به خدمات اصلی ثابت باقی می‌ماند و دستگاه‌های دولتی ناچارند این تقاضاهای ثابت و همیشگی را برآورده سازند.
لغت «بوروکراسی» نخستین بار توسط «وینسنت گرومی» در سال 1765 وضع شد. این لغت امروزه بار معنایی منفی پیدا کرده است. وقتی سخن از بوروکراسی به میان می‌آید، تصور کاغذ بازی، معطلی‌ها و سرگردانی‌ها در ادارات، مراحل زاید و بی‌فایده اداری به ذهن تداعی می‌شود در حالی‌که در واقع امر بوروکراسی جزء لازم زندگی مدرن است. بوروکرات‌ها ابزار تحقق خواست‌های مردم به شمار می‌روند و فعالیت سازمان‌های دولتی بدون آنها غیرممکن است. نخستین بار «ماکس وبر»، جامعه‌شناس بزرگ، در اوایل قرن بیست متوجه اهمیت بوروکراسی شد. از آنجا که مهم‌ترین مساله وبر مدرنیته و عقلانیت مدرن بود، ناچار به عطف توجه به سمت سازمان‌های مدرن گردید. ماکس وبر دریافت که مدرنیته از خلال نهادهای مدرن متجلی شده و این نهادهای مدرن هستند که عقلانیت مدرن را متجلی می‌کنند. از دید وبر این امر جز با کمک عاملی به نام بوروکراسی غیرممکن است. نگاه وبر به بوروکراسی و نهادهای مدرن مثبت بود گرچه مخاطراتی را هم برای آن بر می‌شمرد اما در مجموع نگاه مثبتی نسبت به این مقوله وجود داشت. در سال‌های پس از بحران بزرگ که به حاکم شدن دیدگاه کینز و غلبه تفکر دولتگرایی منجر شد، معضل بوروکراسی
به تدریج ظاهر گشت. نخستین بار اندیشمندان حوزه انتخاب عمومی بودند که مطالعات جامعی را در نیمه دوم قرن بیستم سازمان دادند. کتاب «آنتونی داونز» تحت عنوان «در درون بوروکراسی» در سال 1967 و کتاب «گوردون تولوک» تحت عنوان «سیاست بوروکراسی‌ها» در سال 1965 فتح بابی در این عرصه به شمار می‌رفت. با وجود این تلاش‌های ارزشمند، باید جدیدترین و ارزنده‌ترین تحقیقی که مطالعه نظام‌مند بوروکراسی را انجام داد را از آن فردی بنام «نیسکانان» بدانیم. وی در کتاب بوروکراسی و دولت در سال 1971 توانست از خلال مدل‌های اقتصادی درک خوبی از مساله بوروکراسی ایجاد کند. از آن پس موضوع بوروکراسی به عنوان یکی از موضوعات اصلی حوزه انتخاب عمومی باقی ماند.
اگر تغییر و تحول مدیران سیاسی نشانگر پویایی جامعه است، ثبات بدنه کارشناسی و بوروکراسی تضمین کننده ثبات سیستم اداری و دولتی به شمار می‌رود. میزان تغییر و تحول در بدنه دولت پس از هر انتخابات امری ثابت نیست و در کشورهای مختلف متفاوت است. در آمریکا همانند ایران پس از هر انتخابات دامنه عزل و نصب‌های مدیریت دولتی بسیار وسیع و عمیق است و افراد حزبی از حزب پیروز به مسئولیت‌های مختلف منصوب می‌شوند؛ در حالی‌که در اروپا و خصوصا انگلیس این تغییرات بسیار محدودتر است. در اروپا از جمله انگلیس انتصاب افراد سیاسی در راس سازمان‌های دولتی تا حد نسبتا کمی انجام می‌شود لذا بوروکراسی از ثبات، قدرت و طول عمر بیشتری برخوردار است.
در نگاه اول به نظر می‌رسد که مدیران سیاسی مافوق بوروکرات‌ها قرار دارند و می‌توانند با امر و نهی خواست خود را به سیستم اداری تحمیل کنند و بوروکرات‌ها افرادی منقاد هستند اما مساله به این سادگی نیست. فعالیت دولتی دارای پیچ و خم‌هایی است که تنها بوروکرات‌ها از آن مطلع هستند. این برتری اطلاعاتی موجب تقویت موضع بوروکرات‌ها در برابر مدیران سیاسی می‌شود. بوروکرات‌ها می‌توانند به دلیل همین که اطلاعاتی خود بر امور، عملا برنامه مافوق‌ها را غیرممکن و حتی شکست خورده نشان دهند. آنها می‌توانند چنان در روند کارها اخلال کنند که مدیران را از تعقیب خواسته‌های خود منصرف گردانند.
برای فهم بهتر این وضعیت می‌توان به این مثال توجه کرد. در نگاه اول قدرت یک کارخانه دار در مقایسه با یک تکنسین خیلی زیاد است اما فعالیت این کارخانه منوط به عملکرد ماشین آلات است. یک تکنسین می‌توانند کاری کند که دستگاه هر از چندگاهی خراب شود و فعالیت کارخانه متوقف شود. با توجه به اینکه کارخانه دار همانند تکنسین شناخت درستی از ماشین‌آلات و ظرایف کار آن ندارد، عملا در گرو تکنسین قرار می‌گیرد. مشکل دیگر این است که مدیران سیاسی ابزار چندان زیادی برای مقابله با بوروکرات‌ها در اختیار ندارند. اگر مدیران سیاسی در موضع تقابل با بوروکرات‌ها قرار گیرند، باید دائما منتظر این وضعیت باشند که اخبار ناخوشایند داخل سازمان به مطبوعات درز کند و با فشارهای بیرونی روبرو گردند. این وضعیت بغرنج موجب می‌شود تا معمولا مدیران سیاسی سعی کنند که با بوروکرات‌ها در گیر نشوند و همدیگر را تحمل کنند.
در سازمان‌های تجاری مدیران و کارشناسان تمام خلاقیت، قدرت و اختیار خود را به کار می‌گیرند تا محصولات بهتری را عرضه کنند. این امر موجب می‌شود تا سود شرکت بیشتر شود. طبیعی است که سود بیشتر موجب افزایش حقوق مدیران و کارشناسان می‌شود. معمولا هیات‌های مدیره از این طریق سعی می‌کنند تا انگیزه لازم برای فعالیت بهتر مدیران و کارشناسان ایجاد کنند. در سازمان‌های دولتی که حقوق کارمندان ثابت است چنین نظام انگیزشی وجود ندارد. هرچقدر هم که یک سازمان دولتی کاراتر فعالیت کند، حقوق بوروکرات‌ها تغییر چندانی نمی‌کند. باید توجه داشت که خروجی سازمان‌های دولتی از جنس کالای عمومی است و نفع آن به همگان می‌رسد اما عده معدودی باید هزینه ارائه این خدمات را بپردازند. لذا انگیزه کافی برای ارائه چنین خدماتی وجود ندارد. این واقعیت چند پیامد مهم به همراه دارد. نخست آنکه به‌دلیل نبود نظام انگیزشی میزان کارایی در سازمان‌های اداری دولتی در مقایسه با سازمان‌های بخش‌خصوصی پایین است در حالی‌که اگر همین کارکنان به بخش‌خصوصی روند، کارایی بیشتری را عرضه خواهند کرد. این مساله موجب می‌شود تا اکثر طرح‌هایی که برای بهبود راندمان بخش‌های دولتی اجرا
می‌شود ناکام بماند.
پیامد دیگر این وضع آن است که بوروکرات‌ها وقتی می‌بینند که مطلوبیتشان از طریق افزایش حقوق نقدی ارتقاء نمی‌یابد، به دنبال راه‌های جایگزین می‌گردند. ساده‌ترین راهی که مدیران دولتی برای افزایش مطلوبیت خود بر می‌انگیزند، افزایش دریافت‌های غیرنقدی از طریق تزیین اتاق‌های کار، افزایش هزینه‌های اداری، افزایش تعداد پرسنل و غیره است. تحقیقات مفصلی صورت گرفته تا انگیزه مدیران دولتی شناسایی شوند. رایجترین اموری که انگیزه فعالیت برای مدیران دولتی ایجاد می‌کند اشتهار، داشتن ارتباطات قوی، داشتن کنترل بر پرسنل زیاد و مسائلی از این دست عنوان شده است.
هرچه یک سازمان بزرگ‌تر باشد و پرسنل بیشتری داشته باشد، حس جاه طلبی افراد بیشتر تامین می‌شود و مدیران توجیه بهتری برای مهم نشان دادن فعالیت خود خواهند داشت مضاف بر اینکه راحت تر می‌توانند افزایش بودجه خود را توجیه کنند. بزرگ شدن سازمان‌ها امکان ارتقا بیشتری را نیز فراهم می‌کند. لذا بوروکراسی‌ها معمولا به طور ذاتی میل به گسترش دارند.
مشکل دیگری که بر مشکلات قبل اضافه می‌شود و پیچیدگی کار را زیادتر می‌کند، مساله دشواری سنجش عملکرد نهادهای دولتی است. نهادهای دولتی کالاها و خدماتی را ارائه می‌کنند که سنجش آن به آسانی ممکن نیست در حالی‌که در بخش تجاری خروجی شرکت‌ها به سادگی برحسب سودآوری قابل اندازه‌گیری است. به عنوان مثال اندازه‌گیری کارایی یک شعبه مک دونالد به مراتب آسانتر از سنجش کارایی افراد شاغل در یک سفارتخانه است. از این رو در بسیاری از مواقع، وقتی می‌خواهند خروجی نهادهای دولتی را اندازه‌گیری کنند، ناچار به استفاده از شاخص‌های نشانگر فعالیت می‌شوند. به عنوان مثال وقتی بخواهند در مورد عملکرد ارتش در حین صلح صحبت کنند، به میزان نیروی انسانی، میزان تجهیزات، تعداد مانورها و مسائلی از این دست توجه می‌کنند که به صورت طبیعی شاخص خوبی برای سنجش عملکرد به شمار نمی‌روند.
حال که چنین ملاحظاتی در مورد وضعیت بوروکرات‌ها وجود دارد، چه تبعاتی به دنبال آن ایجاد می‌شود؟ مهم‌ترین مساله‌ای که توجه محققان عرصه انتخاب عمومی را به خود جلب کرده این است که بوروکرات‌ها نقش مهمی در افزایش هزینه‌های دولت و بزرگ‌شدن آن ایفا می‌کنند. از آنجا که با بزرگ‌شدن سازمان‌های دولتی مطلوبیت بوروکرات‌ها افزایش می‌یابد، بوروکرات‌ها تمام تلاش خود را می‌کنند تا بودجه سازمان‌های دولتی را افزایش دهند. طبیعی است که تحقق این خواست با هزینه رای دهندگان و درآمد مردم ممکن می‌شود. هنگامی‌که قرار است بودجه سازمان‌ها به تصویب رسد، فرآیند چانه زنی میان بوروکرات‌ها و مدیران سیاسی که معمولا در اینجا نمایندگان مجلس هستند، در می‌گیرد. بوروکرات‌ها تلاش می‌کنند تا بودجه سازمان خود را افزایش دهند در حالی‌که مدیران سیاسی و نمایندگان مجلس تلاش می‌کنند در جهت صیانت از منافع مردم این بودجه را کاهش دهند. با توجه به اینکه هیچ کس به جز خود بوروکرات‌ها از هزینه واقعی ارائه خدمات دولتی اطلاع ندارد، وضعیت به نفع بوروکرات‌ها به پایان می‌رسد. بوروکرات‌ها می‌دانند که مدیران سیاسی می‌خواهند رضایت مردم را از طریق افزایش ارائه خدمات جلب
کنند، لذا تمایل به افزایش ارائه خدمات دارند و چون افزایش ارائه خدمات نیازمند بودجه است، آنها ناچار به قبول افزایش بودجه می‌شوند. از سوی دیگر تنها آنها هزینه واقعی ارائه خدمات را می‌دانند. به عبارت دیگر مساله عدم تقارن اطلاعاتی میان بوروکرات‌ها و مسوولان سیاسی وجود دارد که اصطلاحا معضل کارگزار- کارفرما نیز خوانده می‌شود. اگر مسوولان سیاسی بخواهند با کاهش بودجه فشار بیاورند، بوروکرات‌ها میزان خدمات دولتی را کم می‌کنند و نارضایتی مردم را فراهم می‌سازند. نتیجه طبیعی چنین وضعیتی افزایش هزینه‌های دولتی است. اگر بوروکرات‌ها به دنبال نفع شخصی خود نبودند، خدمات سازمان‌های خود را تا جایی افزایش می‌دادند که هزینه یک واحد خدمات بیشتر با منفعت آن برابر شود اما واقعیت آن است که بوروکرات‌ها خدمات را تا جایی افزایش می‌دهند که هزینه‌های آن بیشتر از منافعش شود. به عبارت دیگر بوروکرات‌ها خدمات دولتی را بیش از مقدار بهینه برای جامعه عرضه می‌کنند. این تفاوت هزینه و منافع در واقع بودجه‌ای است که بوروکرات‌ها برای خود صرف می‌کنند و خاستگاه ناکارایی بوروکراسی است. در کشورهای غیرنفتی مهم‌ترین عامل کنترل افزایش دیوانسالاری مخالفت
مردم با افزایش بیش از حد مالیات‌ها است در حالی‌که در کشورهای نفتی، محدودیت درآمد حاصل از صادرات نفت مهم‌ترین عامل کنترل‌کننده این وضع به شمار می‌رود.
عامل دیگری که موجب افزایش هزینه‌های دولت می‌شود، فشار گروه‌های ذی‌نفوذ است. گروه‌های ذی‌نفوذ از طریق رایزنی با بوروکرات‌ها تلاش می‌کنند بودجه دولت را به سمت خود منحرف کنند. این جز با همیاری بوروکرات‌ها میسر نیست زیرا بوروکرات‌ها می‌توانند توجیهاتی فراهم کنند که از دید تصمیم‌گیران سیاسی معقول به نظر رسد و با این توجیهات اجرای برخی پروژه‌ها توسط دولت را به تصویب رسانند.
برخی به این تحلیل‌ها اعتراض کرده‌اند و گفته‌اند که سیاستمداران کاملا بی‌خبر از هزینه‌های ارائه خدمات نخواهند بود و می‌توانند «تا‌حدودی» بر عملکرد بوروکرات‌ها نظارت داشته باشند. این امر موجب می‌شود تا بوروکرات‌ها ناچار شوند تا به اعلام هزینه‌های واقعی خود متمایل گردند.
حقیقت دیگری که منجر به زیان وضع بوروکرات‌ها می‌شود، آن است که بوروکرات‌ها معمولا اشخاصی ریسک گریز هستند و با گذر زمان بر میزان ریسک گریزی آنها افزوده می‌شود. دلیل آن این است که بوروکرات‌ها معمولا در عرضه خدماتی مهارت می‌یابند که تنها توسط دولت عرضه می‌شود. لذا اگر آنها از دولت خارج شوند، مهارت کسب شده توسط آنها خریدار دیگری نخواهد داشت. به عنوان مثال فردی که سال‌ها به عنوان پلیس راهنمایی و رانندگی کار کرده، مهارت‌هایی را در تشخیص مقصر صحنه تصادف و مسائلی از این دست کسب می‌کند. تنها خریدار این مهارت دولت است و اگر دولت به هر دلیلی تمایلی به خرید چنین خدماتی نداشته باشد، فرد مذکور بیکار می‌ماند. از این‌رو بوروکرات‌ها شدیدا نسبت به امنیت شغلی خود حساس هستند و اگر احساس کنند که با دریافت بودجه اضافی، نهایتا مدیران مافوق مطلع خواهند شد و آنها را تنبیه خواهند کرد، انگیزه کمی‌برای این‌کار خواهند داشت.
علاوه بر این وقتی که بوروکرات‌های چند نهاد مختلف برای دریافت بودجه ناچار به رقابت با یکدیگر می‌شوند، اطلاعات بیشتری برای سیاستمداران تصمیم‌گیر فراهم می‌شود و آنها نسبت به بوروکرات‌ها در موضع فرادست قرار می‌گیرند. همچنین وقتی که بخشی از بوروکراسی شامل افرادی باشد که واقعا خواستار خدمت به مردم هستند، رقابتی در درون نهاد دیوانسالاری شکل می‌گیرد که خود موجب کاستن از هزینه‌های یک سازمان می‌شود. لذا بوروکرات‌ها نیز با موانع متعددی روبه‌رو هستند.
همان‌طور که مشخص شد نگاه محققان انتخاب عمومی به مقوله بوروکراسی نگاهی منفی است و تحقیقات صورت گرفته در این رابطه در سنت آزادیخواهی قرار دارد که معمولا دولت را مخل فعالیت آزاد اقتصادی می‌داند. برخی می‌گویند که باید بودجه دولت را کم کرد تا ناکارایی بوروکراسی کمتر شود اما برخی دیگر نظیر «فون میزز» معتقدند باید نخست بوروکراسی را کوچک کرد تا بتوان امر مهم کوچک کردن دولت را محقق نمود. در هر حال باید ضمن توجه به محاسن وجود بوروکراسی در نهادهای مهم، مخاطرات آن را نیز متوجه بود و همه کسانی که از مداخلات دولت حمایت می‌کنند را متوجه چنین پیامدهایی نمود.
طبیعی است که پیامدهای منفی بوروکراسی در کشورهای نفتی که حجم دولت بسیار بسیار بزرگ است، به شکل یک ناکارایی عظیم، ظاهر می‌شود و ابعاد هولناکی می‌یابد. این پیامدهای منفی حساسیت جامعه را بر انگیخته و ضروری است تا اقداماتی در حل آن صورت داد. راه‌های متداول برای این مشکل متعددند. کوچک کردن دولت و خصوصی سازی موثرترین و رایجترین راه است که صورت مساله را از اساس پاک می‌کند. تمرکززدایی اقدام دیگری است که به کاهش مشکلات بوروکراسی می‌انجامد. تعدد مراکزی که بتوان خدمات عمومی را از آنها تامین کرد اقدام دیگری است که می‌تواند به انحصار بوروکرات‌ها خاتمه دهد.
ارسال نظر