رویکرد واحد برای تمامی بافت های فرسوده کارایی ندارد

دکتر امیرفاضل اللهیان

دبیر ستاد هماهنگی شورایاری‌های شورای اسلامی شهر تهران

با پیروزی انقلاب اسلامی و تشکیل اولین جلسه مجلس خبرگان برای تدوین قانون اساسی، اصول ششم، هفتم و یکصدم الی یکصد و ششم قانون اساسی، موضوع شوراهای اسلامی به عنوان یکی از ارکان نظام جمهوری اسلامی ایران مطرح و تثبیت شد. بر این اساس و با توجه به نقش مؤثر سیاست عدم تمرکز در اداره عمومی کشور و ضرورت سپردن امور محلی به دست مردم محل، تشکیل شوراهای اسلامی مردمی مورد توجه قرار گرفت و برای تأمین مشارکت مردم در پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی جایگاه ویژه ای در قانون اساسی به آن اختصاص یافت. اولین قانون شوراهای اسلامی کشور در سال ۱۳۶۱ از تصویب مجلس شورای اسلامی گذشت و پس از آن این قانون در ۵ نوبت دستخوش تغییرات و اصلاحات گردید و نهایتاً آخرین اصلاح آن در پنجمین دوره مجلس شورای اسلامی در سال ۱۳۷۵ انجام شد که با تصویب این قانون، طرز تشکیل، حدود اختیارات و وظایف شوراهای اسلامی کشور مشخص و قدم مفیدی به سوی استقرار شوراها و حرکت به سوی عدم تمرکز برداشته شد و در سال ۱۳۷۷ اولین دوره انتخابات سراسری شوراهای اسلامی برای اداره امور شهرها و روستاهای کشور برگزار شد. تجربه موفق انتخابات و تشکیل شوراهای اسلامی شهر و روستا زمینه ساز اجرای بخش دیگری از این اصول و به ویژه اصل هفتم قانون اساسی شد که همان برگزاری و تشکیل انتخابات شورایاری در محله های شهر تهران بود.

برگزاری انتخابات و تشکیل شورای محل گام دیگری بود که باید برداشته می شد تا اراده قانون گذار درقانون اساسی مبنی بر حضور مردم در مراحل تصمیم گیری از بالاترین سطح تا خردترین واحد اجتماعی محقق شود. این گام را نخستین بار شورای اسلامی شهر تهران در اولین دوره تشکیل خود برداشت و اساسنامه تشکیل انجمن های محلی تهیه و تصویب شد.

اولین دوره شورایاری های شهر تهران با همت اعضای شورای اسلامی با استناد به مصوبه آبان ماه سال ۱۳۷۸ شورای شهر، از آذر ماه سال ۱۳۷۹ در ۱۰ محله و تا پایان سال ۱۳۸۱ در مجموع در ۸۷ محله از ۱۳ منطقه شهر تهران تشکیل شد و با برگزاری دوره ها و کارگاه های آموزشی زمینه آشنایی شورایاران با اهداف، وظایف، نقش‌ها و کارکردهای شورایاری فراهم شد. انتخابات شورایاری‌ها در دوره دوم شورای اسلامی شهر گسترش یافت و در سال ۱۳۸۴ انتخابات شورایاری ها در ۳۷۱ محله برگزار شد. سومین دوره شورای شهر درحالی فعالیت خود را آغاز کرد که مهلت قانونی دوساله شورایاری ها به اتمام نرسیده بود. در این دوره مصوبات و آئین نامه های مربوط به شورایاری‌ها مورد بازنگری قرار گرفت و مدت فعالیت اعضای شورایاری محله ها به ۴ سال افزایش یافت و در سال ۱۳۸۷ شورایاری ها در ۳۷۴ محله از ۲۲ منطقه شهر تهران تشکیل شد.

شورایاری، اهداف، وظایف و ساختار آن

شورایاری ها به عنوان نهادی غیردولتی، غیر سیاسی و داوطلبانه مردمی هستند که به منظور ایجاد بستری برای شکل گیری ارتباط و تعامل سازنده و فراگیر بین ساکنین محدوده های محلی با یکدیگر از یک سو و با تشکل ها و نهادهای مردمی از سوی دیگر به وجود می آیند و در صورت برقراری مطلوب این ارتباط و تعامل، ضلع سومی نیز تشکیل خواهد شد که آن ارتباط با نهادها و دستگاه‌های دولتی است. شورایاری ها نمایندگان مردم برای اداره بهتر محلات هستند و به منظور برقراری ارتباط بین شهروندان و مسئولین در انعکاس مشکلات و ارائه راهکارهای مناسب برای رفع محدودیت های محله تلاش می کنند.

هدف از تشکیل شورایاری ها ایجاد و گسترش مشارکت‌های اجتماعی مردمی، ایجاد همدلی و اعتماد، بهره گیری از تجربه، تخصص و قابلیت ها و توانایی های شهروندان در اداره امور شهر، ایجاد حس تعلق شهروندی، تمرکز زدایی در تصمیم گیری‌های شهری، افزایش توانمندی مردم در مقابله با بلایا، ایجاد نظم اجتماعی، گسترش خدمات آموزش و فرهنگی، ارتقاء روابط در سطح محل ها، افزایش امنیت اجتماعی، ایجاد مدیریت پایین به بالا و در نهایت واگذاری اداره امور محله به خود مردم اشاره کرد.

در ماده ۱۱ اساسنامه شورایاری های شهر تهران در خصوص وظایف شورایاری ها این موارد بیان شده است: شناسایی مشکلات، ارائه طرح و پیشنهاد و تلاش در جهت ایجاد محیطی سالم از نظر زیست محیطی با اهداف مبارزه با آلودگی های خاک، آب، آلودگی های صوتی و صرفه جویی انرژی در اماکن، شناسایی مشکلات و ارائه طرح و پیشنهاد برای بهبود وضعیت سفرهای درون شهری با هدف بهینه سازی حمل و نقل، تهیه طرح و پیشنهاد در جهت فراهم آوردن امکانات گذران اوقات فراغت جوانان و نوجوانان و گسترش مراکز تفریحی، ورزشی و هنری، همکاری با شورای اسلامی شهر تهران برای برقراری آرامش و امنیت شهری و مبارزه با آسیب های اجتماعی و زمینه های جرم خیز، همکاری با شورای اسلامی شهر تهران برای معرفی و آموزش حقوق و وظایف شهروندی و مشارکت های مردمی و آگاه سازی همگانی، ارائه طرح و پیشنهاد برای خودگردانی اماکن عمومی، تمهید و تدارک زیباسازی و بهینه سازی فضای زیست شهری، ارائه طرح و پیشنهاد جهت ایجاد و گسترش فضای سبز، همکاری با شورای اسلامی شهر تهران در جهت توسعه مؤسسه عام‌المنفعه و فعالیت های داوطلبانه، بررسی و شناخت کمبودها، نیازها و نارسایی های اجتماعی، فرهنگی، آموزشی، بهداشتی، اقتصادی، رفاهی و عمرانی محله، تهیه طرح و پیشنهاد در زمینه های مختلف زندگی شهری، همکاری با شورای اسلامی شهر تهران در جهت تأسیس انواع انجمن های داوطلبانه در زمینه های امدادی، اجتماعی، ارشادی و تشکیل تعاونی های تولید، توزیع و مصرف ارزاق عمومی، همکاری با شورای اسلامی شهر تهران در جهت کنترل قیمت ها و نرخ کرایه درون شهری، ارائه طرح ها و پیشنهادات جهت آموزش برنامه های دفاع غیرنظامی به شهروندان و همکاری با شورا جهت مقابله و پیشگیری از حوادث غیرمترقبه، همکاری و همیاری در اداره اماکن مذهبی و فرهنگی بنا به درخواست دستگاه‌های ذیربط، مشارکت در برگزاری انتخابات مجلس، ریاست جمهوری، خبرگان از طریق همکاری با مسئولین و در صورت درخواست مراجع قانونی ذیربط، همکاری در جهت ساماندهی حمل و نقل شهری که البته کلیه این وظایف اعم از ارائه طرح ها و همکاری هایی که نیاز به تعامل با دستگاه های اجرایی دارد، از طریق هماهنگی با ستاد اجرایی شورایاری ها انجام می شود.

با استناد به ماده ۱۹ اساسنامه شورایاری ها، ۵ نفر از اعضای شورای اسلامی شهر تهران به عنوان اعضای ستاد هماهنگی شورایاری ها انتخاب می شوند که مسئولیت سیاستگذاری، برنامه ریزی، نظارت و هدایت امور شورایاری‌ها، ارائه گزارش فعالیت شورایاری ها به شورای شهر ، هماهنگی های بین شورایاری ها را به عهده دارند.

مردم هر محله با انتخاب ۱۰ نفر از کاندیدای شورایاری، نمایندگان محله خود را تشکیل می دهند و به این ترتیب ۳۷۴۰ نفر از اعضای شورایاری ها از میان ۱۲هزار کاندیدا انتخاب شدند که با استقبال و مشارکت ۵۰۰ هزار رأی دهنده همراه بوده است. به این ترتیب اعضای شورایاری هر محله متشکل از ۷ نفر عضو اصلی و ۳ نفر عضو علی‌البدل می باشد که جلسات آنها با حضور حداقل ۵ نفر از اعضای اصلی رسمیت می یابد. شورایاری های هر محله حداقل می بایست در طول هر ماه ۲ بار جلسه رسمی داشته باشند و اگر غیبت غیرموجه هر کدام از اعضای اصلی در طول سال بیش از ۴ جلسه متوالی و ۸ جلسه غیرمتوالی باشد، مطابق آیین نامه انضباطی شورایاری ها در خصوص عضویت فرد در شورایاری تصمیم گیری می‌شود. شورایاری هر محله از میان خود یک نفر را به عنوان دبیر، یک نفر جانشین و یک نفر را به عنوان منشی از طریق رأی مخفی به مدت یک سال انتخاب و طی صورتجلسه‌ای آن را به امضاء اعضاء می رسانند.

پیگیری مکاتبات، مصوبات و نامه های شورایاری، انتقال مشکلات و نارسایی های محله، حضور در جلسات ستاد یا دستگاه ها، برنامه ریزی برای حضور منظم اعضاء در دفتر شورایاری و حفظ اسناد و مدارک شورایاری از جمله وظایف دبیر شورایاری محله محسوب می شود.

شورایاری در شهرها

ضروت گسترش و تعمیق مشارکت مردمی در مدیریت و توسعه شهری موضوعی نیست که فقط محدود به شهر تهران باشد. هر شهر با توجه به موقعیت خود نیازمند به تعامل و همکاری شهروندان در اداره امور است. شورایای ها در حال حاضر در شهرهای مختلفی چون اصفهان، کرج، یزد، بجنورد، همدان، زاهدان، گرگان، قزوین و ... و البته با نام هایی چون "رابطان شوراها"، "یاوران شورا" و "شهردار محله" فعالیت دارند.

شورایاری در شهر بجنورد با عنوان شهردار محله در ۲۴ محله که بیشترین جمعیت را دارا هستند تشکیل شده است. رابطان شوراها همان شورایاری ها هستند که در محله های شهر یزد شکل گرفته اند. در ۱۲۶ محله از شهر مشهد نیز اعضای شورایاری ها انتخاب شده اند که در هر محله ۵ نفر عضو اصلی و ۲ نفر عضو علی البدل هستند. در ۳۳ محله از شهر زاهدان نیز یاران شورا ایجاد شده است که در هر محله ۵ نفر در حال فعالیت هستند. در این شهر برای حل مشکلات بانوان نیز یک رابط بانو در میان هر پنج نفر وجود دارد. در شهر گرگان نیز شورایاری در ۷۰ محله تشکیل شده است. اگرچه این مباحث نشان می دهد که تعداد اعضای شورایاری در هیچ یک از شهرها، به گستردگی شهر تهران نیست اما باید اذعان داشت که در بیشتر شهرهای کوچک و بزرگ نهادی به نام یاران شوراها وجوددارد که به برقراری ارتباط بین مردم و مسئولین می‌پردازند و با حضور در جلسات متعدد با دستگاه های اجرایی و شهرداری به پیگیری کارهای شهر خود و نیز ساماندهی امور محلات در شهرهای مختلف پرداخته اند.

این نهاد مردمی در موضوع‌هایی که بر بخش خاصی از فعالیت‌های شهرداری تأثیر می‌گذارند، نفوذ مستقیم محلی را امکان‌پذیر می‌سازند. به این ترتیب خدمات شهری متنوع با دگرگونی‌های محلی و تمایلات شهروندان، بهتر سازماندهی می‌شوند.

بنابراین دخالت شهروندان در اداره امور شهر موجب می‌شود که مراحل سیاستگذاری اداره امور شهر با نظر جمعی صورت پذیرد و راه‌حل نهایی نیز از پذیرش بیشتری در سطح محلات برخوردار ‌شود. حضور شهروندان به‌خصوص شورایاران که از افراد بومی محله‌ها هستند می‌تواند در ارتقای سطح خدمت‌رسانی در محله‌ها مفید واقع شود، زیرا که آنها با مشکلات محلی آشنایی کافی دارند و در انعکاس آن به دست‌اندرکاران اجرایی شهر مثبت خواهد بود. از اینرو برای شکل‌گیری ارتباط و تعامل سازنده بین ساکنین محل با مسئولین ذیربط، تشکیل شورایاری‌ها در هر شهر ضرورت دارد.

شورایاری‌ها می‌توانند با ارائه فعالیت‌های مختلف محلی به مردم و جلب کمک و همراهی آنها فرصت مناسبی برای شرکت در امور محل در اختیار همگان قرار دهند.

بدیهی است که فعالیت شورایاری‌ها امری ضروری و قابل قبول است چرا که برای انجام امور مردم باید از خود آنها کمک گرفت. اگر در قانون اساسی کشورها پیش‌بینی شده است که سهم مؤثرتری برای شرکت در امور مملکتی و محلی به مردم داده شود، برای این است که ایجاد مؤثرترین و بهترین سازمان برای نیل به مقصود یک امر اجتناب ناپذیر است و این هدف تحقق نخواهدپذیرفت جز با تمرین در کار دسته‌جمعی به‌خصوص در سطح محل. چون در سطح محله‌ها به سبب این که مسائل مطرح شده در معرض دید اهالی است، مردم با تسلط بیشتر به چاره‌جویی می‌پردازند و با علاقه و صمیمیت زیادتر امور مربوطه را ارزیابی می‌کنند. تأمین منافع حیاتی و مستمر مردم در کادر بزرگ کشورها هنگامی بهتر امکان‌پذیر می‌گردد که امور کشوری به موازات تمایلات و خواسته‌های محلی پیش بروند و تقویت و توسعه نیروهای محلی از بهترین عوامل تعیین کننده منافع ملی و محلی است.

در جامعه امروزی کلان شهرها را دیگر نمی‌توان تنها از راه صدور بخشنامه، اطلاعیه، دستورالعمل و ... اداره نمود. برای اداره موفق شهر نمی‌توان از مدیریت‌های جداگانه بهره‌گرفت. اگر هر یک از عناصر مجموعه مدیریت شهر بنا به حوزه اختیارات خود برای شهر تصمیم بگیرند و از منظر بخشی نگری به شهر بنگرند، ناهمگونی تصمیمات در بعد کلان مشکلات عدیده‌ای را پیش‌خواهد آورد. الگوهای گوناگون حاکمیت شهری در دنیا اعم از اعطای اختیارات کامل و فراگیر به شورای شهر به عنوان دولت‌های محلی و یا محدود نمودن و در نظر گرفتن حداقل اختیارات برای این مجموعه مؤید آن است که به هر حال اداره شهر نیاز به متولی قدرتمند دارد که اگر چه واحد نیست اما دربرگیرنده مجموعه‌ای متحد در عرصه نظر و عمل است.

شورایاران و بافت‌های فرسوده

بررسی سوابق و تجارب مدیریت شهری در حوزه‌های مختلف در دهه‌ اخیر نشان از یک رویگردانی و تغییر از رویکردهای یک سویه، تمرکزگرا و تک بعدی به رویکرد‌‌های چند بعدی و از پایین به بالا دارد. که در چارچوب آن نقش اصلی از دولت و نهادهای وابسته به آن به شهروندان منتقل شده و مشارکت شهروندی در رأس تمام تصمیمات و برنامه‌ریز‌ی‌ها قرار می‌گیرد و سازمان‌های دولتی نقش تسهیل‌گر و ناظر را ایفا می‌نمایند.

در این فرایند، بسهولت امکان تقویت اعتماد اجتماعی فراهم شده و مشارکت فعالانه شهروندان بستر‌های عملیاتی کردن برنامه‌های مختلف را فراهم می‌نماید.

موضوع بافت‌های فرسوده و بناهای ناپایدار شهری از جمله موضوعاتی است که در طی دهه‌ اخیر به چالش اصلی فراروی مدیران و سیاستگذاران شهری و نیز مردم تبدیل شده است و تابحال رویکرد‌ها و راهکارهای مختلفی نیز برای حل آن اندیشه شده و به اجراء درآمده است. اما نگاهی به تحولات و واقعیات پیش رو نشان می‌دهد که نه تنها مشکل هنوز باقیست، بلکه در عمل سرعت فرسوده شدن بافت‌های کالبدی از سرعت نوسازی آنها بیشتر بوده و لذا اتخاذ تدابیر و رویکرد‌های جدید ضرورتی اجتناب ناپذیر می‌نماید.

با توجه به اینکه مسأله بافت‌های فرسوده بیش از هر چیز با توده مردم و شهروندان در ارتباط است و در نهایت کنش مطلوب و همراهی آنها را می‌طلبد؛ لذا رویکرد‌های مطلوب باید از ویژگی‌ مشارکت مردم و همراهی شهروندان به‌ نحو احسن برخوردار باشند. در این راستا و با توجه به گستردگی جمعیت شهرها و بویژه کلانشهر تهران (با جمعیتی بالغ بر ۸ میلیون ساکن) چاره‌ای نیست تا از نهادهای مردمی- مدنی کمک گرفت. نهادهایی که برخاسته از بطن جامعه بوده و ضمن ارتباط تنگاتنگ دو سویه با شهروندان از ویژگی‌های دیگری چون قابل اعتماد بودن نیز برخوردار باشند.

امروز بیش از یک دهه از تشکیل شورایاری می‌گذرد، شورایاران رفته رفته بیشتر به خارج از محدوده خانه‌های خویش یعنی به محله و شهر اندیشیده، نیازها را درک کردند و نسبت مطلوبیت آن را با میزان مشارکت منطقه خود و سایر شهروندان از نزدیک لمس کردند. مردمی که سالیان سال در یک شهر و در یک محل زندگی کرده‌اند بهتر از هر کس دیگر، نیاز‌های آن‌ها را شناخته و تشخیص می‌دهند. در میان شهروندان می‌توان به اهمیت ویژه شورایاری‌ها در پیشبرد اهداف کلان مدیریت شهری اشاره کرد. شورایاری‌ها مردمی‌ترین نهادی هستند که موضوع مشارکت اجتماعی را به صورت ملموس و در پایین‌ترین سطح اجتماعی، محقق کرده‌اند. شورای اسلامی شهر تهران برای تشویق مشارکت گسترده شهروندان در امور شهری به ویژه خدمات شهری، شورایاری‌ها را پایه‌ریزی کرده است. از طریق شورایاری‌ها می‌توان شبکه گسترده‌ای از روابط اجتماعی و فرهنگی را ایجاد کرد. همچنین حس تعلق شهروندی و فراهم کردن فضای مشارکت فعال در بین شهروندان ایجاد می‌شود. براین اساس و با توحه به حجم مشکلات پیش روی کلان شهر تهران درخصوص احیای بناهای فرسوده محلات، سازمان نوسازی شهرداری تهران می‌تواند از توانایی‌ها و ظرفیت‌های شورایاران در جهت ترغیب شهروندان به بازسازی بافت‌های فرسوده در محله‌ها اقدام کنند.

شورایاری‌ها بعنوان نهادهای کاملاً محلی و مردمی از جمله محدود نهادهایی هستند که در حوزه برنامه‌ریزی شهری بطور عام و نوسازی بافت‌های فرسوده شهری به طور خاص از کارایی بسیار زیادی برخوردارند.

از منظر تئوریک شورایاری‌ها، انجمن‌هایی غیر دولتی، غیر متمرکز، غیرسیاسی، داوطلبانه و مشارکتی هستند که با هدف ایجاد پیوند بین مردم و سازمان‌های مختلف شهری ساختار یافته‌اند. تشکیل شورایاری در محلات شهر تهران که برگرفته از رأی و نظر شهروندان است گامی مهم در جهت استفاده از سرمایه‌های عظیم مردمی است. هنر شورایاری محلات این است که بتوانند استعدادها و توانمندی‌های شهروندان محله را بسیج و ساماندهی نمایند و این مهم ممکن نیست مگر در سایه تلاش و پشتکار شورایاری‌ها و اتکای آنها به منابع مردمی و بهره‌گیری از راهنمایی‌های شهروندان ساکن در محله. برقراری ارتباط مستمر و هدفمند با شهروندان باعث شکل‌گیری اعتماد و اطمینان متقابل و بهره گرفتن از حجم عظیم پیشنهادها و راه‌حل‌های شهروندان در راستای حل مشکلات محله می‌شود. همان‌گونه که دولت، نهاد‌ها، ارگان‌ها و از جمله شورای اسلامی شهر تهران بدون داشتن ارتباط مستمر و مشارکت شهروندان در انجام وظایف خود توفیقی نخواهند داشت به همان نسبت شورایاری نیز بدون فراهم کردن زمینه لازم برای جلب مشارکت ساکنین محلات در راستای بازسازی و احیای بافت فرسوده به نتیجه مطلوب در این خصوص نخواهد رسید.

با توجه به اینکه اعضای شورایاری‌ها از ساکنین محلات انتخاب می‌شود، لذا از شناخت کامل و جامعی از واقعیات مکانی- فضایی محله خود برخوردارند که از این رهگذر امکان شناسایی بافت‌های فرسوده، اطلاع‌رسانی گسترده و آگاه‌سازی شهروندان به سهولت امکان پذیر شده و تعامل با ساکنین از یک سو و سازمان‌های مرتبط دولتی از سوی دیگر زمینه‌های عملیاتی شدن نوسازی و بهسازی بافت را فراهم نمایند.

قابل توجه آنکه، مسئله بافت فرسوده در شهر تهران، یک مسئله و موضوع فرهنگی است. و لذا توجه به این ویژگی‌ها و تنوعات فرهنگی حاکم بر محلات تهران، ایجاب می‌نماید تا از اتخاذ یک رویکرد واحد و اجرای مشابه آن در تمام محلات اجتناب ورزیده و در تعامل با شورایاری‌ها راهکارهای لازم اندیشیده شود و در این راستا نیز لازم است تا ابتدا شورایاران را توانمند نموده و سپس از آنها بعنوان نیرویی که از تواناییها و نفوذ بسیار زیادی در سطح جامعه برخوردار هستند، در راستای شناسایی بافت‌های فرسوده و نوسازی آنها اقدام نمود.