داودخانی *
اگر چه بر اساس صدر اصل۴۴ قانون اساسی، نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر سه بخش اقتصادی دولتی، تعاونی و خصوصی تاکید و تمرکز دارد، ولی شکل‌گیری «موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی» مستند به ماده (۵) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱۳۶۶، که برخی از آنها دارای کارکردهای اقتصادی هستند، تغییراتی در سهم فعالیت‌های اقتصادی بخش‌های مختلف ایجاد کرده است.

به گونه‌ای که گاه گسترش دامنه فعالیت این موسسات و نهادها در اقتصاد کشور باعث بروز نگرانی‌هایی در سطوح مختلف جامعه می‌شود. بر این اساس نیز، گاهی مشاهده می‌شود از زبان رسانه‌ها و برخی مسوولان انتقاداتی به دولت و مجریان امر واگذاری در مورد واگذاری شرکت‌های دولتی به موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی مطرح می‌شود، این در حالی است که از گذشته تا حال اقدامات دولت در امور واگذاری‌ها کاملا مطابق با اجازه‌های قانونی، صورت گرفته و می‌گیرد. در همین راستا به منظور کمک به امر تصمیم‌گیری‌ها و شفافیت در امور واگذاری‌ها موضوع واگذاری بنگاه‌های دولتی به موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از منظر برخی از قوانین بررسی می‌شود. می‌دانیم که وجوه مشترک میان موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی انجام وظایف و خدمات عمومی هست که از بابت آنها بار مالی چندانی به دولت تحمیل نمی‌شود. در واقع این موسسات ضمن برخورداری از استقلال مالی، دولت را در انجام وظایف و خدمات عمومی یاری می‌کنند و به نحوی کارگزاری دولت در این زمینه‌ها هستند.
باید توجه داشت همین امر نیز یکی از دلایل عمده رشد و توسعه این موسسات و نهادها در اقتصاد کشور بوده است. دلیل آن نیز انباشت تعهدات و بدهی‌های دولت به این موسسات و نهادها در قبال اخذ خدمات آنان در طول سال‌های گذشته و فقدان منابع و نقدینگی لازم برای بازپرداخت این تعهدات بوده است. این موضوعات نیز باعث شده به منظور رفع مشکل و برون‌رفت از وضعیت فعلی، واگذاری شرکت‌های دولتی به این موسسات و نهادها مورد توجه مسوولان قرار گیرد. بر همین اساس از چندین سال قبل در قوانین بودجه احکامی به موضوع واگذاری‌ شرکت‌های دولتی به موسسات و نهادها اختصاص داده شده است که به عنوان نمونه در اینجا به احکام قوانین بودجه سال‌های ۱۳۸۵ تا ۱۳۸۸ اشاره می‌شود.
بر اساس بند (د) تبصره 8 قانون بودجه سال 1385 کل کشور، دولت مکلف شد به منظور پرداخت بدهی‌های قطعی خود به سازمان بازنشستگی کشوری، سازمان تامین اجتماعی، صندوق ذخیره فرهنگیان، آستان قدس رضوی، شهرداری‌ها، سازمان بیمه خدمات درمانی، صندوق ذخیره بسیجیان، صندوق تامین اجتماعی نیروهای مسلح و سایر دستگاه‌های اجرایی از طریق واگذاری اموال منقول و غیرمنقول دولت، سهام دولت در برخی از شرکت‌های دولتی و طرح‌های نتیجه تمام تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، را مشروط به عدم مغایرت با صدر اصل44 قانون اساسی و حداکثر تا چهل‌درصد از سهام شرکت‌های مذکور را تا سقف چهل‌هزارمیلیارد ریال واگذار کند.
سپس در سال بعد قانون‌گذار در بند (و) تبصره ۴ قانون بودجه سال ۱۳۸۶ کل کشور به دولت اجازه داد به منظور پرداخت بدهی‌های قطعی خود به صندوق‌های ذخیره بازنشستگی لشکری و کشوری وتامین اجتماعی و نهاد، سازمان‌ها و آستان قدس رضوی از محل فروش یا واگذاری سهام شرکت‌ها به مبلغ ۲۷هزار و ۶۲۷میلیارد ریال اقدام کند.
در پی آن در سال 1387 بر اساس بند 37 قانون بودجه کل کشور، دولت مکلف شد تا پایان سال 1387 حداقل 60درصد از سهام، سهم‌الشرکه، حق تقدم ناشی از سهام و سهم‌الشرکه، حقوق مالکانه، حق بهره‌برداری و مدیریت شرکت‌های دولتی غیرصدر اصل44 قانون اساسی متعلق به دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (160) قانون برنامه چهارم توسعه و کلیه سهام دولت و شرکت‌های دولتی در شرکت‌های غیردولتی را به بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی از طریق مزایده یا بورس واگذار کند.
همچنین طبق بند ۳۸ قانون بودجه یاد شده، دولت مکلف شد تا پایان سال ۱۳۸۷ حداقل ۴۰درصد سهام، سهم‌الشرکه، حق تقدم ناشی از سهام و سهم‌الشرکه حقوق مالکانه، حق بهره‌برداری و مدیریت شرکت‌های دولتی صدر اصل۴۴ قانون اساسی متعلق به دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۱۶۰) قانون برنامه چهارم توسعه به استثنای موارد مشخص شده در همین بند را به بخش‌ های خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی از طریق مزایده یا بورس واگذار کند. و اینک در سال جاری و در استمرار احکام پیشین بند ۵۱ قانون بودجه سال ۱۳۸۸ کل کشور، دولت مکلف است در سال ۱۳۸۸ کلیه سهام، سهم‌الشرکه، حق تقدم ناشی از سهم و سهم‌الشرکه حقوق مالکانه، حق بهره‌برداری و مدیریت تمام شرکت‌های دولتی اصل (مادرتخصصی) و عملیاتی (نسل دوم) مشمول گروه یک (جدول پیوست شماره (۱) و شرکت‌های دولتی مشمول گروه دو(جدول پیوست شماره ۲) ماده (۲) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی و کلیه سهام دولت و شرکت‌های دولتی در شرکت‌های غیردولتی را حداقل به میزانی که منابع ردیف‌های ۳۱۰۵۰۱، ۳۱۰۵۰۲ و ۳۱۰۵۰۴ حاصل شود به بخش خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی واگذار کند.
در واقع همانگونه که ملاحظه می‌شود واگذاری بنگاه‌های دولتی به موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی همواره بر اساس تجویز قانون‌گذار صورت گرفته است.
باید توجه داشت موضوع واگذاری فعالیت‌های اقتصادی به این موسسات و نهادها در سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی و قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی نیز مغفول نمانده و در کنار قید محدودیت‌هایی، فرصت‌های متعددی برای این بخش اقتصادی در نظر گرفته شده است که به آنها اشاره می‌شود.
بر اساس بند (الف) سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی با عنوان «سیاست‌های کلی توسعه بخش‌های غیردولتی و جلوگیری از بزرگ شدن بخش دولتی» علاوه بر ممنوعیت انجام فعالیت‌های اقتصادی جدید خارج از موارد صدر اصل44 توسط بخش دولتی، دولت موظف شده است هر گونه فعالیت (شامل تداوم فعالیت‌های قبلی و بهره‌برداری از آن) را که مشمول عناوین صدر اصل44 نباشد، حداکثر تا پایان برنامه پنج ساله چهارم (سالانه حداقل 20درصد کاهش فعالیت) به بخش‌های تعاونی وخصوصی وعمومی غیردولتی واگذار کند. در همین راستا سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در زمینه‌های مذکور در صدر اصل 44 قانون اساسی توسط بنگاه‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی و بخش‌های تعاونی و خصوصی مجاز اعلام شده است. بنابراین همانگونه که ملاحظه می‌شود در سیاست‌های کلی ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری هیچ محدودیت و منع قانونی برای واگذاری سهام به موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی وجود ندارد. این موضوع در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی نیز به همین گونه است. گر چه در این قانون محدودیت‌هایی برای چگونگی فعالیت این موسسات در بازار تعریف شده است، ولی فرصت‌های در نظر گرفته شده در قبال این محدودیت‌ها بسیار وسیع است. بر اساس ماده (2) قانون یاد شده، فعالیت‌های اقتصادی در جمهوری اسلامی ایران شامل تولید، خرید یا فروش کالاها یا خدمات در قالب سه گروه تقسیم‌بندی و بر اساس‌ آن قلمرو فعالیت‌های اقتصادی هر کدام از بخش‌های اقتصادی نیز به شرح ماده (3) تبیین شده است. گروه یک، شامل تمامی فعالیت‌های اقتصادی به جز موارد یاد شده در گروه دو و سه این ماده، گروه دو، شامل فعالیت‌های اقتصادی مذکور در صدر اصل44 قانون اساسی به جز موارد یاد شده در گروه سه این ماده و گروه سه، شامل یازده مورد از فعالیت‌ها، موسسات و شرکت‌ها است که در قانون نام برده شده است. به منظور مرزبندی و تعیین قلمرو فعالیت‌های اقتصادی هر یک از بخش‌ها، مطابق بند (الف) ماده (3)، مالکیت، سرمایه‌گذاری و مدیریت دولت در بنگاه‌های اقتصادی که موضوع فعالیت آنها گروه یک است، به هر نحو و میزان ممنوع شده و طبق تبصره (1) همین ماده، دولت مکلف است کلیه حقوق مالکیت و مدیریت خود را در بنگاه‌های موضوع این گروه، تا پایان قانون برنامه چهارم توسعه به بخش‌های خصوصی، تعاونی و از جمله بخش عمومی غیر دولتی واگذار کند. همچنین بر اساس بند (ب) این ماده دولت مکلف است هشتاد درصد از ارزش مجموع سهام بنگاه‌های دولتی در هر فعالیت مشمول گروه دو، به استثنای راه و راه‌آهن را به بخش‌های خصوصی، تعاونی و بخش عمومی غیردولتی واگذار کند. با توجه به احکام مورد اشاره مشخص است واگذاری بنگاه‌ها و فعالیت‌های تصدی دولت به موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی مجاز بوده و این گونه موسسات به عنوان یک بخش اقتصادی غیردولتی می‌توانند در محدوده‌ای که قانون‌گذار تعیین کرده است، فعالیت کند، به عبارت دیگر از مواد مورد اشاره می‌توان دریافت، واگذاری بنگاه‌ها و دیگر فعالیت‌های اقتصادی دولتی به اینگونه موسسات ونهادها یک حکم قانونی است. در همین راستا مطابق ماده 4 قانون، سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیت‌های گروه یک، منحصرا در اختیار بخش غیردولتی قرار داده شده است. همچنین سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیت‌های گروه دو برای بخش‌های خصوصی، تعاونی و موسسات عمومی غیردولتی مجاز اعلام شده و فقط در موارد مشمول گروه سه است که بخش غیردولتی و از جمله موسسات عمومی غیردولتی، محدود به ارائه خدمات مالی، فنی، مهندسی و مدیریتی به دستگاه‌های دولتی شده‌اند و مالکیت و مدیریت برای بخش غیردولتی متصور نیست.

علاوه بر موارد بالا، طبق ماده (۵) قانون، بانک‌های غیردولتی، موسسات مالی و اعتباری و سایر بنگاه‌های واسطه پولی که قبل و بعد از تصویب این قانون تاسیس شده یا می‌شوند و بانک‌های دولتی که سهام آنها واگذار می‌شود، فقط در قالب شرکت‌های سهامی عام و تعاونی سهامی عام مجاز به فعالیت هستند و هر موسسه و نهاد عمومی غیردولتی می‌تواند به طور مستقیم یا غیرمستقیم تا سقف ۱۰درصد سهام این گونه شرکت‌ها و تعاونی‌ها را تملک کند. این در حالی است که سقف مجاز تملک سهام برای اشخاص حقیقی و سایر اشخاص حقوقی ۵درصد تعیین شده است. به عبارت دیگر سهم آنها در هر بنگاه موضوع این ماده می‌تواند تا دو برابر سهم بخش‌های دیگر باشد. در کنار این فرصت‌ها،محدودیت‌هایی نیز وجود دارد که بارزترین آن، حکم ماده (۶) قانون است. طبق این ماده موسسات عمومی غیردولتی موضوع ماده (۵) قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶ و اصلاحات بعدی آن و شرکت‌های تابعه و وابسته آنها، حق مالکیت مستقیم و غیرمستقیم در مجموع حداکثر تا ۴۰درصد سهم بازار هر کالا یا خدمت را دارند و هرگونه موارد مغایر با این ماده باید توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی برای اتخاذ تصمیم به شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی موضوع ماده (۴۱) قانون اعلام شود. همچنین بر اساس جزء (۳) ماده (۱۲)، اگر چه اشخاص حقوقی دولتی و مجموع آنها در مناطق کمتر توسعه‌یافته تا ۴۹درصد و در سایر مناطق تا ۲۰‌درصد فعالیت‌های مجاز در قانون، می‌توانند از محل منابع داخلی خود با تعاونی‌ها مشارکت کنند، ولی موسسات عمومی غیردولتی هر یک تا ۲۰درصد و جمعا تا ۴۹درصد مجاز به مشارکت با تعاونی‌ها هستند. شایان ذکر است اگر چه طبق احکام پیش گفته، موسسات عمومی غیردولتی می‌توانند با در نظر گرفتن محدودیت سقف ۴۰درصد سهم بازار هر کالا یا خدمت در فعالیت‌های گروه‌های یک و دو قانون، مشارکت و سرمایه‌گذاری کند. اما با این وجود به منظور استفاده از ظرفیت‌ این بخش از اقتصاد کشور به این موسسات اجازه داده شده تا میزان معین شده در جزء (۳) ماده (۱۲) قانون با شرکت‌های تعاونی‌های سهامی عام نیز سهیم شوند. در هر حال اگر چه قانون‌گذار به دنبال آن است تا سهم بخش تعاون در اقتصاد کشور با بهره‌گیری از تمامی ظرفیت‌ها ارتقا یابد، ولی با این وجود قائل به آن است که با ایجاد محدودیت در سقف مشارکت موسسات و نهادها، بیشتر از توان و ظرفیت بخش خصوصی استفاده کند. بر همین اساس نیز در قسمت اخیر این جزء محدودیت دیگری رامطرح و تاکید کرده است، سهم مجمع بنگاه‌ها وموسسات عمومی غیردولتی و شرکت‌های دولتی مستقیم و غیرمستقیم چه در میزان سهام و چه در کرسی‌های هیات مدیره نباید از ۴۹درصد بیشتر شود. از احکام دیگر مرتبط با نهادها و موسسات عمومی غیردولتی در قانون، بند (ز) ماده (۱۹) قانون است که نوعی مجوز واگذاری شرکت‌های دولتی مشمول صدر اصل۴۴ قانون اساسی به موسسات و نهادها است. بر اساس این بند دولت در چارچوب مجوزهای قانونی، می‌تواند نسبت به هبه یا صلح غیرمعوض شرکت‌های دولتی موضوع گروه دو که غیرقابل عرضه در بورس باشند، به موسسات عمومی غیردولتی مشروط بر این که شرکت مورد واگذاری در چارچوب وظایف موسسه مذکور باشد، تصمیم‌گیری کند. در مجموع با عنایت به موارد عنوان شده می‌توان نتیجه گرفت دولت و مجریان امر واگذاری در موضوع واگذاری سهام شرکت‌های دولتی کاملا به تکالیف قانونی عمل کرده‌اند و اگر این فرآیند دچار نقص و کاستی‌هایی است باید مسیر حرکت از سوی مبادی قانونی ذیصلاح اصلاح و تغییر یابد. اما تا زمانی که مسیر حرکت تغییر نیابد، حرکت در مسیر و عمل به قانون نباید مورد پرسش و مواخذه قرار گیرد. در پایان به منظور بهره‌برداری مناسب‌تر، فرصت‌ها و محدودیت‌های تصریح شده برای موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی در سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم (۴۴) قانون اساسی و قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه و اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم (۴۴) قانون اساسی در قالب جدول ارائه شده است.
*مدیر کل دفتر نظارت و برنامه‌ریزی سیاست‌های کلی اصل44