فرزانه فراشی*
قسمت پایانی
با این حال به‌نظر می‌رسد در کنار تمامی قوانین، آئین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های وضع شده در سالیان اخیر، مهمترین اقدام صورت گرفته، ابلاغیه مقام معظم رهبری در مورد سیاست‌‌های کلی اصل 44 قانون اساسی است.

در حقیقت پس از آنکه مسئولان و صاحب‌نظران اقتصادی به این نتیجه رسیدند که اقتصاد اسلامی لزوما به معنی اقتصاد دولتی نیست و به دلیل حجیم شدن بدنه اقتصادی دولت، هزینه مالی و مدیریتی فراوانی صرف می‌شود، به‌دنبال راهکار قانونی برای حل این مشکل برآمدند. سه پیشنهاد در این رابطه مطرح شد؛ اول اصلاح قانون اساسی، دوم تفسیر قانون اساسی توسط شورای نگهبان و سوم سیاست‌گذاری در چارچوب قانون اساسی توسط مقام معظم رهبری. در نهایت راهکار سوم باتوجه به اختیاراتی که بند اول و دوم اصل 110 قانون اساسی به رهبری نظام داده است، مورد پذیرش قرار گرفت. در این راستا سیاست‌‌های کلی اصل 44 قانون اساسی پس از بحث و بررسی‌های فراوان، در قالب 5 بند تنظیم شد که بندهای (الف)، (ب)، (د) و (ﻫ) آن در خردادماه 1384 و بند (ج) آن در تیرماه 1385 توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شد.
به موجب بند (الف) سیاست‌‌های کلی این اصل، حق فعالیت اقتصادی جدید خارج از موارد صدر اصل ۴۴ قانون اساسی از دولت گرفته و دولت موظف شده است حداکثر تا پایان برنامه پنج ساله چهارم توسعه سالانه بیست‌‌درصد کاهش فعالیت داشته باشد و مالکیت خود را به بخش‌های تعاونی، خصوصی و عمومی غیردولتی واگذار کند. همچنین در این بند شرایط سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت بنگاه‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی و تعاونی تعریف و تعیین شده است.
بند (ب) سیاست‌‌های کلی، شامل توسعه بخش تعاون و افزایش سهم این بخش به 25‌‌درصد در اقتصاد کشور تا آخر برنامه پنج ساله پنجم می‌شود. اقدام موثر دولت در ایجاد تعاونی‌ها برای بیکاران، حمایت دولت از تشکیل و توسعه تعاونی‌ها از طریق روش‌هایی همچون تخفیف مالیاتی، ارائه تسهیلات اعتباری حمایتی، رفع محدودیت از حضور تعاونی‌ها در تمامی عرصه‌های اقتصادی ازجمله بانکداری و بیمه، تشکیل بانک توسعه تعاون با سرمایه دولت و تاسیس تعاونی‌های فراگیر ملی ازجمله موضوعات این بند به‌شمار می‌آید.
در بند (ج) سیاست‌‌های مذکور به تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه‌ها به سیاست‌گذاری، هدایت و نظارت، توانمندسازی بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد و بهره‌گیری از خصوصی‌سازی در راستای افزایش کارآیی و رقابت‌‌پذیری و همچنین به واگذاری ۸۰‌‌درصد از سهام شرکت‌های مشمول اصل ۴۴ قانون اساسی به بخش خصوصی و تعاونی‌های سهام عام و بنگاه‌های عمومی غیردولتی، تحت شرایط خاص پرداخته و به قیمت‌گذاری سهام از طریق بازار بورس اشاره کرده است.
اصل 44 قانون اساسی و سیاست‌‌های کلی ابلاغ شده توسط مقام معظم رهبری تبیین‌کننده نقش، سهم و رابطه دولت و بازار در اقتصاد ملی است. با اجرای صحیح این سیاست‌‌ها می‌توان انتظار داشت نقش دولت از عاملیت اقتصادی به سیاست‌گذار و فراهم‌کننده بسترهای فیزیکی توسعه ملی تغییر کرده و با رها کردن راهبرد سهم غالب در تولید ناخالص ملی و اکتفا به تولید کالاهای بنیادی و عمومی و همچنین گذار از رقابت به همکاری و شراکت، فضای مناسب‌تری برای فعالیت بخش خصوصی ایجاد شود.
سرانجام پس از حدود ۳ سال از ابلاغیه مزبور، قانون اصلاح موادی از «قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاست‌‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی» با هدف شکل گیری مجموعه مقرراتی یکپارچه و منسجم در زمینه اجرای سیاست‌‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و به دولت ابلاغ شد.
«فعال کردن بخش خصوصی»، «افزایش کیفیت محصولات و خدمات»، «ارتقای استانداردهای ملی»، «افزایش سطح عمومی اشتغال و توسعه سرمایه انسانی»، «جمع‌آوری وجوه راکد از اقشار مردم و هدایت آنها به سمت تولید» و «رشد فضای رقابتی و شتاب بخشیدن به رشد اقتصادی»، از جمله مزیت‌های قانون فوق به شمار می‌آیند.
۲ - تهدیدها و فرصت‌های خصوصی‌سازی در ایران
ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، فرصتی طلایی برای برنامه‌ریزان اقتصادی کشور به‌منظور کاهش تصدی‌گری دولت و تغییر نقش دولت از مدیریت مستقیم به سیاست‌گذاری، هدایت و نظارت فرآهم آورده است تا نیل به اهداف استراتژیک سند چشم‌انداز بیست ساله را رهنمون سازد. از سویی دیگر اجرای دقیق سیاست‌های ابلاغی نیازمند تدوین یک استراتژی قوی بود تا بتواند با شناسایی نقاط ضعف و قوت و فرصت‌ها و تهدیدها، استراتژی مورد نیاز در سطح کل کشور را جهت دستیابی به اهداف مذکور تعیین کند که تدوین و تصویب قانون «اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه و اجرای سیاست‌‌های کلی اصل 44 قانون اساسی» استراتژی مورد نظر را مشخص کرد. از آنجای که بهره‌گیری از این استراتژی نیازمند تعیین استراتژی‌های وظیفه‌ای درسطح کلیه دستگاه‌های اجرایی است، سازمان خصوصی‌سازی نیز به‌عنوان یک دستگاه اجرایی تاثیرگذار بر روند صحیح سیاست‌‌های ابلاغی، نیازمند تدوین این استراتژی است که برای دستیابی بر این منظور تبیین فرصت‌ها و تهدیدهای خصوصی‌سازی در این سازمان ضروری است. بر این اساس از فرصت‌ها و تهدیدهای قابل احصاء برای خصوصی‌سازی، می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
فرصت‌های خصوصی‌سازی
ـ اراده مصمم و پیگیری‌های مستمر مقام معظم رهبری
ـ وجود جو مثبت در بین فعالان اقتصادی، صاحب‌نظران و اساتید دانشگاه، NGOها و …؛
ـ امکان بهره‌گیری از فعالیت‌های تحقیقاتی، آموزشی و تخصصی سایر دستگاه‌ها در ارتباط با اصل 44 قانون اساسی؛
ـ امکان استفاده از اطلاعات مردمی برای اجرای صحیح سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و سند چشم‌انداز؛
- اصلاح قانون سرمایه‌گذاری خارجی و تسهیل فرآیند ارتباط؛
- عزم ملی و اجماع فراگیر در بدنه حاکمیت؛
تهدیدهای خصوصی‌سازی
ـ وجود مراجع متعدد نظارتی، نبود تعامل مناسب بین نهادها و کمیته‌های شکل‌گرفته در زمینه خصوصی‌سازی؛
ـ فقدان بانک‌های اطلاعاتی قوی و به روز در ارتباط با خصوصی‌سازی؛
ـ عدم تصویب طرح‌ها و لوایح قانونی و درنتیجه نبود دستورالعمل و برنامه زمان‌بندی شده برای اجرا؛
ـ عدم اعتماد بخش خصوصی به آینده؛
- عدم وجود فرهنگ سهامداری در جامعه؛
- ریسک بالای سرمایه‌گذاری در کشور؛
- عدم وجود همگرایی میان بخش‌های مختلف در زمینه خصوصی‌سازی؛
- مشکلات ناشی از اقتصاد یارانه‌ای در خصوصی‌سازی؛
- جایگزینی موسسات عمومی غیردولتی به جای دولت در عرصه اقتصاد؛
- عدم وجود باور یکسان از خصوصی‌سازی در میان تصمیم‌گیرندگان؛
- عدم وجود ثبات در بازار سرمایه.
هرچند ابلاغیه سیاست‌‌های کلی اصل 44 قانون اساسی نشان‌دهنده پذیرش توسعه بخش خصوصی در نظام اقتصادی کشور است، اما با این وجود، اجرای این سیاست در فرآیند انجام، در کشور ما مانند بسیاری دیگر از کشورهای جهان با چالش‌هایی مواجه است که این چالش‌ها به‌عنوان چالش‌های سیاسی، اقتصادی، قانونی، فرهنگی یا اداری-اجرایی شناخته شده‌اند و به طور خلاصه به شرح زیر طبقه‌بندی می‌شوند:
* سرمایه‌گذاری‌های گسترده و مجدد دولت در بخش‌های تصدی و رقابتی اقتصاد که تاثیر خصوصی‌سازی را خنثی می‌کند؛
* ساختار نامناسب بسیاری از شرکت‌های دولتی از نظر حجم بالای نیروی شاغل، تکنولوژی پایین و دارایی‌های مستهلک که موجب عدم رغبت بخش خصوصی و درنتیجه کندی در واگذاری‌ها شده است؛
* نبود یک برنامه تور حمایتی تامین اجتماعی جهت کاهش اثرات جانبی خصوصی‌سازی و نگرانی نسبت به افزایش بیکاری و کاهش اشتغال؛
* نبود نظام تامین مالی و حمایتی خریداران؛
* نبود برخی نهادها و اقدامات لازم در برنامه خصوصی‌سازی مانند بانک‌‌های سرمایه‌گذاری و واگذاری‌های بین‌المللی؛
* عدم استقبال سرمایه‌گذاران و کارآفرینان از برنامه خصوصی‌سازی در حد لازم؛
* نگاه درآمدی به خصوصی‌سازی (تامین کسری بودجه دولت)؛
* برخی مشکلات فنی از جمله پیچیدگی‌های قیمت‌گذاری به نحوی که ماهیت برنامه خصوصی‌سازی را تحت تاثیر قرار می‌دهد؛
* عدم عمق کافی بازار سرمایه کشور؛
* عدم شفافیت اطلاعات شرکت‌ها؛
* علاقه سنتی مردم به دارایی‌های فیزیکی به‌جای دارایی‌های مالی، کمبود نقدینگی و ضعف تقاضا و در برخی موارد، نگاه منفی به خصوصی‌سازی و آثار آن ناشی از عدم آگاهی عمومی.
بنابراین به‌منظور تسهیل روند واگذاری‌ها و مرتفع کردن چالش‌ها در این زمینه‌، اگرچه تدوین و تصویب قانون اجرای سیاست‌‌های کلی اصل 44 قانون اساسی بسیار موثر می‌باشد، لیکن با عنایت به مشکلات یاد شده، باید توجه کرد که علاوه بر قوانین و مقررات مناسب، «ثبات در تصمیمات اقتصادی»، «شفافیت در قیمت‌گذاری»، «عدم رقابت دولت با بخش خصوصی»، «تعدیل انتظارات بخش خصوصی برای کسب سود» و «حمایت از بخش خصوصی» نیز از جمله عوامل موثر در تسریع فرآیند خصوصی‌سازی در راستای سیاست‌‌های کلی اصل 44 قانون اساسی به شمار می‌روند.
منابع:
1 - «جایگاه نهاد دولت در عرصه اقتصاد- مجید رضایی
۲ - نقش دولت در توسعه از دیدگاه امام خمینی(ره) - ناصر جهانیان
3 - جایگاه دولت در اقتصاد از دیدگاه امام خمینی(ره) - سید عباس موسویان
۴ - جایگاه بورس در سیاست‌‌های اصل ۴۴ و لایحه اجرای اصل ۴۴ - دکتر پرویز پیری - مجله بورس- خرداد ۱۳۸۷
5 - نگرشی بر خصوصی‌‌سازی و سیاست‌‌های کلی اصل 44 قانون اساسی- سید علی میرتونی، سید مجتبی حسینی بامکان - مجله بورس- خرداد 1387
۶ - روش‌های اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی با نگرش نسبت به تجارب سایر کشورها - غلامحسین گل ارضی - مجله بورس- خرداد ۱۳۸۷