چهار مدل طرح در حوزه طراحی ساختارهای نظارتی
معماری سازمانی نظارت مالی
دکتر حمید قنبری: یکی از مباحثی که در سال‌های اخیر بسیار در مورد آن گفته و نوشته شده است، ساختار سازمانی نظارت مالی و شیوه‌های اصلاح آن است. کمتر کسی است که در فاصله داشتن نظارت مالی در ایران با وضعیت مطلوب و آرمانی تردید داشته باشد. با این حال، فراتر از این اجماع کلی و هنگامی که بحث در مورد ویژگی‌های یک نظارت مالی مطلوب مطرح می‌شود، اختلاف‌نظرها نمایان می‌شوند. در‌این‌خصوص باید گفت که نه درخصوص اهداف مفهوم نظارت مالی، نه درخصوص اهداف و ساختارهای مناسب برای آن، اجماعی میان صاحب‌نظران وجود ندارد و حتی به سختی می‌توان گرایش‌های مشترکی را میان کسانی که خواستار اصلاح ساختار نظام مالی هستند شناسایی کرد.
دکتر حمید قنبری: یکی از مباحثی که در سال‌های اخیر بسیار در مورد آن گفته و نوشته شده است، ساختار سازمانی نظارت مالی و شیوه‌های اصلاح آن است. کمتر کسی است که در فاصله داشتن نظارت مالی در ایران با وضعیت مطلوب و آرمانی تردید داشته باشد. با این حال، فراتر از این اجماع کلی و هنگامی که بحث در مورد ویژگی‌های یک نظارت مالی مطلوب مطرح می‌شود، اختلاف‌نظرها نمایان می‌شوند. در‌این‌خصوص باید گفت که نه درخصوص اهداف مفهوم نظارت مالی، نه درخصوص اهداف و ساختارهای مناسب برای آن، اجماعی میان صاحب‌نظران وجود ندارد و حتی به سختی می‌توان گرایش‌های مشترکی را میان کسانی که خواستار اصلاح ساختار نظام مالی هستند شناسایی کرد. برخی از صاحب‌نظران از ایجاد یک ناظر مالی واحد در کشور دفاع می‌کنند که در آنِ واحد، وظیفه نظارت بر بانک‌ها، بازار سرمایه و بیمه‌ها را برعهده داشته باشد و برخی، نظارت توسط سه نهاد نظارتی را که هر کدام بر یکی از بازارهای مزبور نظارت داشته باشد مناسب‌تر می‌دانند و بر این نکته پافشاری می‌کنند که به جای ادغام ناظران مالی متعددی که در حال حاضر وجود دارند، باید ساختارهای داخلی، وظایف و امکانات آنها را مورد بازنگری قرار داد. این نوشته در پی آن است که با مروری بر ادبیات راجع به ساختار نظارت مالی و نیز بررسی تجربه سایر کشورها در رابطه با این موضوع، خصوصا تحولاتی که پس از بحران مالی در ساختارهای آنها ایجاد شده است، کلیدی‌ترین مسائل راجع به ساختار نظارت مالی را بررسی کند و نکات کلیدی مطرح شده توسط طرفداران دیدگاههای مختلف راجع به ساختار نظارت را مورد اشاره قرار دهد.
مدل‌های اساسی طراحی ساختار نظارت مالی
اگرچه ساختارهای نظارت مالی از کشوری تا کشور دیگر تفاوت می‌کند و هیچ دو کشوری را نمی‌توان یافت که ساختار نظارت مالی در آنها کاملا مشابه با یکدیگر باشد؛ اما با توجه به مشابهت‌هایی که در‌این‌خصوص میان کشورها وجود دارد، چهار مدل اصلی نظارت مالی را می‌توان در آنها مشخص ساخت. این چهار مدل در جدول نشان داده شده‌اند:
اشاره به این نکته ضروری است که اگرچه این چهار مدل، در متون نظارتی از یکدیگر تفکیک شده‌اند، اما در عالم واقع هیچ‌یک از مدل‌ها مزبور به صورت محض و خالص وجود ندارند و آنچه که در واقعیت وجود دارد، ترکیبی از مدل‌های فوق است. با این حال، هر یک از کشورها، به یکی از مدل‌های مزبور نزدیک‌تر و از سایر مدل‌ها دورترند. نکته مهم دیگری که در متون متعدد مورد اشاره قرار گرفته است این است که هیچ‌یک از مدل‌های مزبور، به‌طور مطلق بر سایر مدل‌ها برتری ندارد و با توجه به ویژگی‌های اقتصادی، سیاسی، حقوقی و تاریخی کشورها، مدل مشخصی برای آن کشور، نسبت به سایر مدل‌ها مرجح خواهد بود. با این حال، در زمان‌های مختلف، گرایش‌های مشخصی در میان کشورها قابل مشاهده است؛ درحالی‌که در دهه ۱۹۹۰، حرکت به سوی نظارت واحد یا یکپارچه، روند غالب در دنیا بود، در سال‌های اخیر و به‌خصوص پس از بحران مالی جهانی، نظارت مبتنی‌بر هدف (که گاه به آن نظارت دو هدفی نیز گفته می‌شود) بیشتر مورد توجه سیاست‌گذاران قرار گرفته است. در اینجا مناسب است به ساختار نظارت مالی در برخی کشورهای توسعه یافته - که معمولا ساختارهای نظارت مالی آنها به‌عنوان الگو برای سایر کشورها مورد استفاده قرار می‌گیرد - اشاره شود.
این جدول نشان می‌دهد که رویکرد غالب در کشورها، نظارت مبتنی‌بر هدف است و در اغلب آنها دو مقام مجزا برای نظارت احتیاطی و نظارت بر عملیات مالی وجود دارد. حتی انگلستان که زمانی پیشگام نظارت یکپارچه یا واحد شمرده می‌شد و مقام نظارت مالی آن (FSA) وظیفه نظارت بر کلیه نهادهای مالی را برعهده داشت، اکنون دو نهاد مجزا برای نظارت احتیاطی و نظارت بر عملیات تجاری بانک‌ها ایجاد کرده است. این نکته می‌تواند موجب تامل در آرای صاحب‌نظرانی باشد که در ایران نیز خواستار ایجاد مقام ناظر مالی واحد هستند و تجربه سایر کشورها را به‌عنوان یکی از دلایل اصلی ضرورت ایجاد چنین مقامی عنوان می‌کنند. حقیقت این است که در حال حاضر، ایجاد نهاد ناظر مالی واحد، دیگر رویکرد مورد اقبال در دنیا نیست و مدل مبتنی‌بر هدف که در آن دو ناظر جداگانه برای نظارت احتیاطی و نظارت بر عملیات تجاری وجود دارند، از اقبال بیشتری برخوردار است.
۱. نقش دولت در نظارت مالی
مساله مهم دیگری که در رابطه با نظارت مالی باید به آن توجه شود این است که بار نظارت مالی تا چه حد باید بر دوش دولت نهاده شود و در چه مواردی باید صنف بانکداران، این مسوولیت را برعهده داشته باشد. در این رابطه دیدگاههای گوناگونی وجود دارد. برخی معتقدند که نظارت به‌طور کلی و نظارت مالی به‌طور خاص، جزو امور عمومی و حاکمیتی هستند و واگذار کردن آنها به بخش خصوصی و اصناف، صحیح نیست. دیدگاه دیگر، بر آن است که نظارت صنفی، به دلایل متعددی از کارآمدی بیشتری نسبت به نظارت دولتی برخوردار است و بنابراین باید از نهادهای صنفی مالی در بخش‌های بانکداری، بیمه و بورس خواست تا نظارت مالی را برعهده گیرند. در اینجا مناسب است، مهم‌ترین استدلالات موافقان و مخالفان ورود اصناف مالی به مقوله نظارت مالی، مورد اشاره قرار گیرد، اما پیش از آن باید به مبحث استقلال ناظر مالی از مداخلات سیاسی توجه شود.
یکی از پیش شرط‌های یک ناظر مالی کارآ و موثر، استقلال آن از مداخلات سیاسی است. به‌عبارت دیگر، مقام یا مقامات ناظر مالی، باید از مداخلات سیاسی برکنار باشند و آن مقامات نتوانند برای پیشبرد مقاصد سیاسی خود، مقام ناظر را وادار به انجام کاری یا خودداری از آن کنند. لزوم وجود چنین استقلالی، روشن است و نیازی نیست که دلایل آن به تفصیل بیان شود. با این حال، جای طرح پرسش وجود دارد که آیا لازمه استقلال سیاسی مقام ناظر، استقلال نهادی و سازمانی آن از دولت است؟ به‌عبارت دیگر، آیا لازم است برای تامین استقلال مقام ناظر، استقلال ناظر از مداخلات سیاسی - آیا استقلال نهادی ناظر از دولت، شرط استقلال آن در عمل است؟ به‌عبارت دیگر، آیا ضرورت دارد که برای تامین استقلال سیاسی ناظر مالی، از جهت سازمانی نیز ناظر مالی، بخشی از دولت نباشد و فی‌المثل بودجه و امور مالی و استخدامی آن از دولت مجزا باشد؟ حقیقت آن است که به این پرسش نمی‌توان پاسخ قاطعی داد که برای در همه کشورها به نحو یکسان صحیح باشد. این امر، تا حدودی به فرهنگ سیاسی و اداری کشورها بستگی دارد. در کشورهایی که فرهنگ دولتی، مداخله مقامات سیاسی در امور تخصصی ادارات و سازمان‌های دولتی را منع می‌کند، می‌توان در عین اینکه مقام ناظر مالی، یک اداره یا سازمان دولتی است، استقلال سیاسی آن را نیز حفظ کرد. با این حال، در کشورهایی که فرهنگ سیاسی به این حد از رشد نرسیده است، این احتمال وجود دارد که مقامات سیاسی، از اختیارات مالی، پرسنلی و بودجه‌ای خود، جهت اعمال فشار بر مقام ناظر مالی استفاده کنند و آن مقام را وادار به اتخاذ تصمیماتی کنند که ازجهت تخصصی مورد قبول آنها نیستند. با این حال، به‌منظور حصول اطمینان از استقلال سیاسی مقام ناظر مالی، برخی کشورها اقدام به جدا کردن آن از وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی (نظیر وزارت امور اقتصادی و دارایی) کرده‌اند. ژاپن، نمونه‌ای از کشورهایی است که اخیرا چنین اقدامی انجام داده است. این کشور در سال ۱۹۹۸، اقتدارات نظارت مالی را از وزارت امور دارایی جدا کرد و آن را برعهده آژانس نظارت مالی نهاد.
مزایای متعددی برای نظارت مالی توسط بازیگران بازارهای مالی - که به آن Self Regulation گفته می‌شود - برشمرده شده است. یکی از مزایای مزبور این است که بازیگران بازار، شناخت کاملی از آخرین روندها و فعالیت‌ها در بازارهای مالی دارند؛ بنابراین به سرعت می‌توانند در مقابل تخلفات و انحرافات در بازارها واکنش نشان دهند. ناظران دولتی، معمولا با تاخیر از این امور مطلع می‌شوند و ممکن است هنگامی به تخلفات واکنش نشان دهند که برای اقدام دیر شده باشد. علاوه‌بر این، بازیگران بازار به‌دلیل درگیر بودن در عملیات بازارهای مالی، هم نیروهای تخصصی واجد صلاحیت‌تری برای بررسی عملکردها در بازارهای مالی دارند و هم تشخیص‌هایی که در رابطه با وقوع یا عدم‌تخلف در بازارها می‌دهند، احتمال بیشتری دارد که مقرون به صحت باشند. می‌توان این نکته را نیز افزود که نزدیکی بازیگران بازار، به فعالیت‌هایی که در بازارهای مالی انجام می‌شود، برای آنها یک مزیت اطلاعاتی مهم، در قیاس با ناظران دولتی ایجاد می‌کند. مزیت مهم دیگری که اشاره به آن در اینجا لازم است، کاهش بار مالی و بودجه‌ای نظارت مالی بر دوش دولت است. نظارت مالی، فرآیندی هزینه‌بر است که با سپردن آن به فعالان بازار، هزینه‌های آن نیز از دوش دولت برداشته خواهد شد و برعهده خود نظارت شوندگان قرار خواهد گرفت.
با این حال، نظارت توسط بازیگران بازارهای مالی، کاستی‌هایی نیز دارد. بازیگران بازار، ممکن است منافع و ترجیحات خود را بر منافع و ترجیحات بازارها و کل کشور ترجیح دهند و به این ترتیب، نظارت مالی، صبغه‌ای صنفی و غیر‌ملی پیدا خواهد کرد. به‌عنوان مثال، ممکن است صنف بانکداران، در پایین بودن نرخ سود بانکی ذی‌نفع باشند؛ اگر تعیین نرخ سود بانکی برعهده آنها گذاشته شود، آنها به‌نفع خود و به‌زیان سپرده‌گذاران، سود بانکی را پایین خواهند آورد. این امر، می‌تواند از منظر حقوق رقابت، امری غیر‌عادلانه و مصداق تبانی برای تعیین نرخ‌های غیررقابتی تلقی شود. کاستی دیگری که نظارت توسط بازیگران بازار با آن روبه‌رو است، فقدان ضمانت اجراهای موثر است. در مواردی که دولت، نظارت مالی را برعهده می‌گیرد، می‌تواند از اقتدارات عمومی و دولتی برای اجرای موازین نظارتی استفاده کند. به‌عنوان مثال، می‌تواند برای کسانی که استانداردهای نظارتی را رعایت نمی‌کنند جریمه تعیین کند؛ مجوز آنها را لغو کند؛ مدیران آنها را برکنار کند و اقداماتی نظیر اینها انجام دهد. وجود این ضمانت اجراها، عنصری کلیدی در کارآیی و اثر بخشی نظارت هستند. با این حال، بعید است که دولت و قانون‌گذار، با واگذاری چنین اختیاراتی به بازیگران بازار که نقش نظارت مالی را برعهده گرفته‌اند، موافقت کنند. معمولا چنین اقتداراتی فقط در اختیار مقامات دولتی قرار می‌گیرند و از تسری آنها به سایر مقامات پرهیز می‌شود. چنین پرهیزی فاقد مبنا هم نیست؛ چراکه مقامات دولتی، تحت نظارت‌های جدی اداری و قضایی قرار دارند و این نظارت‌ها، اعطای اختیارات گسترده به آنها را تعدیل می‌کند؛ اما مقامات غیر‌دولتی مشمول چنین نظارت‌هایی نیستند؛ بنابراین سپردن اختیارات مزبور به آنها نیز صحیح نیست. درنتیجه فقدان ضمانت اجرای قوی و موثر، یکی از کاستی‌های عمده نظارت توسط بازیگران بازار است. کاستی دیگری که در نظارت توسط بازیگران بازار وجود دارد این است که بازیگران بازار، معمولا تمایل به انحصاری کردن بازار دارند و اگر اختیار وضع قواعد نظارتی برعهده آنان گذاشته شود، این احتمال وجود دارد که موانعی برای ورود به بازار توسط آنان وضع شود. به‌عبارت دیگر، آنها شرایط سختی برای ورود به بازارهای مالی وضع خواهند کرد تا به این ترتیب، مانع از ایجاد رقبای جدید برای خود شوند.
این عوامل درمجموع سبب شده‌اند که به‌رغم مزایایی که نظارت توسط بازیگران بازار دارد و در بالا به آنها اشاره شد، کشورها از واگذاری کامل نظارت مالی به بازیگران این بازارها خودداری کنند و از تلفیق میان نظارت توسط دولت و بازیگران بازار استفاده کنند. یک راهکار برای تلفیق دو رویکرد یادشده این است که وضع قواعد نظارتی برعهده دولت گذاشته شود و نظارت بر اجرای آنها برعهده بازیگران بازار قرار گیرد. با این حال، سازمان یا نهاد دولتی مسوول نظارت مالی، این تکلیف را نیز برعهده دارد که پیش از وضع قواعد نظارتی، نظر مشورتی بازیگران بازار را نیز دریافت کند. در این رویکرد، نظارت توسط دولت و نهادهای نظارتی، نقش تکمیلی دارند، البته این به آن معنا نیست که نهاد یا سازمان دولتی مسوول نظارت، حق ندارد شیوه اجرای مقررات نظارتی را مورد بررسی قرار دهد و به‌عبارت دیگر، تفویض اختیار به بازیگران بازار، به مثابه سلب اختیار از نهاد نظارتی دولتی نیست.
بررسی رویه کشورها در رابطه با سپردن نظارت مالی به بازیگران بازار، نشان می‌دهد که رویکرد واحدی در میان آنها وجود ندارد و میزان واگذاری نظارت مالی به بخش خصوصی، تابعی از تجربیات و سوابق تاریخی آنها است. به‌طور کلی نقش اصناف و بازیگران بازار در نظارت مالی، در کشورهای اروپایی و خاورمیانه کمتر و در آمریکای شمالی و لاتین گسترده‌تر است. با این حال، یک نکته باید در همه کشورهایی که به نحوی از انحاء برای بازیگران بازار، نقشی - هر چند محدود - در نظر می‌گیرند، مورد توجه قرار گیرد. آن نکته نیز این است که نقش و وظایف بازیگران بازار یا اصناف در امر نظارت مالی، باید به‌طور مشخص و شفاف تعیین شده باشد و هیچ ابهامی در‌این‌خصوص وجود نداشته باشد. در ادامه و هنگام بحث از شفافیت و پاسخگویی ناظران مالی در‌این‌خصوص توضیحات بیشتری داده خواهد شد، اما پیش از آن لازم است به نقش بانک‌مرکزی در نظارت مالی بپردازیم.
۲. نقش بانک‌مرکزی در نظارت مالی
یکی از مباحث دامنه‌دار و پر مناقشه در ادبیات نظارت مالی، تعیین نقش بانک‌مرکزی در آن است. این ایده که بانک‌مرکزی، باید به‌عنوان ناظر مالی عمل کند، طرفدارانی دارد و ادله مختلفی برای آن ابراز شده است. در مقابل، مخالفان مداخله بانک‌مرکزی در نظارت مالی نیز دلایل متعددی را برای اثبات مدعای خود ارائه کرده‌اند. در ادامه، این ادله را به‌اختصار بررسی خواهیم کرد؛ اما پیش از آن لازم است وضعیت سایر کشورها را ازحیث مداخله بانک‌مرکزی آنها در امر نظارت مالی مورد اشاره قرار دهیم. بر اساس تحقیقی که در سال ۲۰۱۱ انجام شده است، در ۸۹ کشور، بانک‌مرکزی آنها تنها مقام ناظر مالی بوده است، در ۳۸ کشور، بانک‌مرکزی به‌هیچ‌وجه نقش نظارتی نداشته است و تنها در ۹ کشور بانک‌مرکزی، یکی از چند مقام ناظر مالی بوده است. در ایران، بانک‌مرکزی براساس قانون پولی و بانکی، قانون عملیات بانکی بدون ربا و قانون تنظیم بازار غیر‌متشکل پولی، وظیفه نظارت بر بانک‌ها، موسسات اعتباری غیر‌بانکی، صندوق‌های قرض‌الحسنه، تعاونی‌های اعتبار، صرافی‌ها و به‌طور‌کلی واسطه‌گران وجوه و اعتبار را برعهده دارد. با این حال، نظارت بر بانک‌های سرمایه‌گذاری، کارگزاری‌های بورس و شرکت‌های بیمه از عهده بانک‌مرکزی خارج است؛ بنابراین نقش بانک‌مرکزی ایران در نظارت مالی، همانند دسته سومی است که در بالا مورد اشاره قرار گرفته‌اند.
مهم‌ترین استدلالی که مخالفان مداخله بانک‌مرکزی در نظارت مالی ارائه می‌کنند این است که بانک‌مرکزی نهادی است که علی‌الاصول، وظیفه تحقق ثبات قیمت‌ها - یا ثبات مالی - را برعهده دارد. بانک‌مرکزی در صورتی می‌تواند این هدف را محقق کند که هدف و دغدغه دیگری جز آن نداشته باشد. به‌عبارت دیگر، در نظر گرفتن دو هدف یا کارکرد برای بانک مرکزی که یکی تحقق ثبات قیمت‌ها است و دیگری، نظارت مالی، موجب آن می‌شود که بین این دو هدف تعارض یا تزاحم ایجاد شود و در نتیجه، بانک‌مرکزی نتواند هدف اصلی خود را به نحو احسن محقق کند و در نتیجه، سیاست پولی صحیح، قربانی نظارت مالی خواهد شد. به‌عنوان مثال، ممکن است بانک‌مرکزی در رابطه با سیاست پولی به این نتیجه برسد که لازم است از حجم نقدینگی در بازار کاسته شود و بر این اساس، یک سیاست پولی انقباضی را تجویز کند.
حال اگر وظیفه نظارت مالی را برعهده داشته باشد، ممکن است در عین حال با این واقعیت روبه‌رو شود که یک بانک یا موسسه مالی، نیاز فوری به نقدینگی دارد تا از خطر ورشکستگی رهایی یابد. در چنین شرایطی، ممکن است بانک‌مرکزی، به‌رغم اینکه سیاست انقباضی را صحیح دانسته و آن را تجویز کرده است، به‌خاطر ملاحظات نظارتی، برخلاف آن عمل کند و با تزریق نقدینگی به آن بانک - در شکل اعطای خط اعتباری یا وام به آن بانک یا سپرده‌گذاری در آن - عملکردی خلاف آن را در پیش گیرد. منتقدان مداخله بانک‌مرکزی در نظارت مالی استدلال می‌کنند که با برداشتن وظیفه نظارتی از دوش بانک‌مرکزی، عملا جلوی چنین تعارضاتی گرفته می‌شود و بانک‌های مرکزی که یک وظیفه واحد را بر دوش دارند، در ایفای آن موفق‌تر خواهند بود.
استدلال دیگری که منتقدان مداخله بانک‌مرکزی در نظارت مالی عنوان می‌کنند، به پاسخگویی و شفافیت بانک‌های مرکزی مربوط می‌شود. این استدلال با اشاره به این نکته آغاز می‌شود که بانک‌های مرکزی، علی‌الاصول از درجه‌ای از استقلال برخوردارند. این استقلال در اکثر موارد منتهی به این می‌شود که آنها برای تصمیماتی که اتخاذ می‌کنند و برای نحوه اجرای این تصمیمات، پاسخگو نباشند. اگرچه تلاش‌های گوناگونی برای حفظ و ارتقای پاسخگویی و شفافیت بانک‌ها در عین استقلال آنها انجام شده است، اما واقعیت این است که استقلال، فی‌نفسه متضمن کاهشی در شفافیت و پاسخگویی است.
منتقدان مداخله بانک‌مرکزی در نظارت مالی استدلال می‌کنند دلایل متعددی وجود دارد که استقلال بانک‌مرکزی را در رابطه با وضع و اجرای سیاست پولی را توجیه می‌کنند، اما دلایل مشابهی که استقلال بانک‌مرکزی را در امر نظارت مالی توجیه کنند، ارائه نشده است.
بر این اساس، سپردن وظیفه نظارت مالی به بانک‌های مرکزی موجب می‌شود که عدم شفافیت و فقدان پاسخگویی آنها به نظارت مالی نیز تسری پیدا کند. توجه به این نکته ضروری است که نظارت مالی، متضمن مداخله در حقوق اشخاص و وضع محدودیت‌هایی بر این حقوق است. فی‌المثل، لغو مجوز فعالیت یک بانک می‌تواند به ورود خسارت سهامداران آن منتهی شود و آثار مالی جدی بر آن داشته باشد. اجرای چنین اختیاراتی، نیازمند آن است که شفافیت و پاسخگویی کافی در رابطه با آنها وجود داشته باشد، اما نمی‌توان یک نهاد سازمان واحد را در یک امر دارای استقلال دانست و در امر دیگری آن را مستقل محسوب نکرد.
به‌عبارت دیگر، استقلالی که در سیاست‌گذاری پولی بانک‌مرکزی وجود دارد، خواه ناخواه به نظارت مالی آن هم تسری پیدا خواهد کرد. به‌عنوان مثال، یکی از عوامل لازم برای استقلال بانک‌مرکزی این است که عزل و نصب مقامات ارشد آن به سادگی میسر نباشد. اگر چنین امتیازی برای مقامات بانک‌مرکزی در نظر گرفته شود و بانک‌مرکزی وظیفه نظارت مالی را هم داشته باشد، خود به خود، همین امتیاز برای مقامات ارشد نظارت مالی هم وجود خواهد داشت؛ چراکه این مقامات یکی هستند؛ بنابراین در مجموع، ترس از گسترش ناموجه امتیازات و اقتدارات ناشی از استقلال بانک‌مرکزی، یکی دیگر از دلایل مخالفت با نقش نظارتی بانک‌مرکزی است.
استدلال دیگر مخالفان نقش نظارتی بانک‌مرکزی این است که نظارت مالی نیازمند آن است که ناظران، واجد تخصص مالی باشند؛ حال آنکه بانک‌مرکزی و کارکنان آن، فاقد چنین تخصصی هستند. در چنین دیدگاهی بر این نکته تاکید می‌شود که اولا کارکنان بانک‌مرکزی فاقد آشنایی کافی با بازار سرمایه و نهادهای فعال در بخش بیمه هستند و ثانیا حتی در رابطه با بانک‌های تجاری نیز با جزئیات عملیات آنها و نحوه انجام تخلفات در آنها آشنا نیستند. در چنین شرایطی، اشخاص و نهادهای تحت نظارت به سادگی می‌توانند از اجرای موازین نظارتی طفره رفته یا برخلاف آنها عمل کنند و ناظران بانک‌مرکزی نیز با توجه به عدم آشنایی و تسلط کافی بر شیوه‌های فعالیت آنها، متوجه این تخلفات نخواهند شد. بر این اساس، استدلال شده که بهتر است نظارت مالی توسط فعالان بازارهای مالی انجام شود و نه به‌وسیله مقامات و کارشناسان بانک‌مرکزی که متخصصان در وضع و اجرای سیاست پولی هستند.
با این حال، طرفداران نقش نظارتی بانک‌مرکزی بر این باورند که اگرچه نقص فوق در ناظران این بانک وجود دارد، اما اولا این نقص با آموزش کارکنان بخش نظارتی بانک‌مرکزی قابل رفع است و ثانیا بانک‌مرکزی از یک مزیت مهم در رابطه با سایر ناظران برخوردار است که می‌تواند آن را کارآتر و اثربخش‌تر کند.
مزیت بانک‌مرکزی، دسترسی آن به اطلاعاتی است که برای نظارت موثر، ضرورت دارد. بانک‌مرکزی با توجه به نقش کلیدی که در نظام پرداخت‌ها دارد و نیز به‌دلیل دسترسی به اطلاعات مالی کلیدی که برای وضع سیاست پولی در اختیار گرفته است، می‌تواند اشراف مطلوبی بر وضعیت بازارهای مالی داشته باشد.
موافقان نقش نظارتی بانک‌مرکزی بر این باورند که این اشراف اطلاعاتی، باعث می‌شود بانک‌مرکزی بهتر از هر نهاد دیگری درخصوص وضعیت بانک‌ها، فعالان بورس و بیمه‌ها آگاهی داشته باشد و بتواند آگاهانه‌ترین تصمیمات را درخصوص ورشکستگی بانک‌ها، وجود وضعیت بحرانی آنها، تاثیرات و تاثرات متقابل بانک، بورس و بیمه و نظایر آن اتخاذ کند.
طرفداران نقش نظارتی بانک‌مرکزی اظهار می‌دارند که این مزیت اطلاعاتی، دلیل قابل توجه و محکمی است برای اینکه نظارت مالی نیز جزو وظایف بانک‌مرکزی در نظر گرفته شود؛ چراکه طراحی هر راهکار دیگری برای ارائه و انتقال اطلاعات به سایر نهادها هم دشوار خواهد بود و هم هیچ تضمینی وجود ندارد که اطلاعات، به‌طور کامل و در اسرع وقت به سایر نهادهای نظارتی منتقل شوند.
استدلال مهم‌تر طرفداران نقش نظارتی بانک‌مرکزی این است که بانک‌مرکزی به‌طور سنتی تقریبا در همه کشورها نقش «وام‌دهنده نهایی» یا Lender of last resort را ایفا می‌کند. مقصود از وام‌دهنده نهایی این است در مواردی که یک بانک یا موسسه مالی با مشکل کمبود نقدینگی مواجه می‌شود و نمی‌تواند این مشکل را با دریافت وام از بازار بین بانکی یا سایر بازارها مرتفع کند، بانک‌مرکزی به‌عنوان وام‌دهنده نهایی مشکل موقت نقدینگی وی را مرتفع می‌کند و به این ترتیب، از ورشکستگی آن بانک یا موسسه مالی و بحرانی که به تبع آن دامنگیر کشور خواهد شود، پیشگیری می‌شود. همان‌طور که گفته شد، کارکرد وام‌دهنده نهایی، یکی از کارکردهای سنتی بانک‌های مرکزی است و این کارکرد، هم در وظیفه سیاست پولی بانک‌های مرکزی ریشه دارد و هم دارای ابعاد نظارتی است.
دلایل متعددی وجود دارد که این کارکرد را نمی‌توان از بانک‌مرکزی جدا و به نهاد دیگری واگذار کرد. حال اگر نظارت مالی، وظیفه بانک‌مرکزی نباشد، مقام نظارتی دیگری که عهده‌دار این امر است، باید از بانک‌مرکزی تقاضا کند که به‌دلیل مشکلاتی که یک بانک با آن روبه‌رو شده است به‌عنوان وام‌دهنده نهایی به آن اقدام کند.
در چنین شرایطی اولا ممکن است بانک‌مرکزی درخصوص لزوم یا عدم لزوم چنین کاری با نهاد نظارتی مزبور توافق نداشته باشد و ثانیا حتی اگر چنین توافقی وجود داشته باشد، هماهنگی در رابطه با این امر و اطلاع‌رسانی به بانک‌مرکزی، فرآیندی زمانبر است و ممکن است زمانی مقدمات انجام کار فراهم شود که بحران موردی پیش آمده برای یک بانک، تبدیل به یک بحران مالی عمومی و گسترده شود.
طرفداران نقش نظارتی بانک‌مرکزی بر این باورند که چاره کار این است که همان نهادی که وظیفه مداخله به‌عنوان وام‌دهنده نهایی را برعهده دارد، نقش نظارت مالی را نیز برعهده داشته باشد.
در نهایت، آخرین استدلال طرفداران نقش نظارتی بانک‌های مرکزی این است که نظارت مالی صحیح، نیازمند آن است که مقام نظارتی از مداخلات و فشارهای سیاسی مصون باشد. به‌عبارت دیگر، همواره این احتمال وجود دارد که گروه‌های فشار و آن دسته از مقامات سیاسی که درگیر فعالیت‌های اقتصادی شده‌اند، خواستار آن باشند که بخشی از موازین و استانداردهای مالی و بانکی درخصوص آنها رعایت نشود و تخلفات آنها نادیده گرفته شود. ناظران مالی در صورتی می‌توانند به این خواسته‌ها پاسخ منفی دهند که استقلال آنها با قوانین و رویه‌های شفافی تضمین شده باشد. موافقان نقش نظارتی بانک‌مرکزی بر این باورند که چنین تضمین‌هایی به بهترین نحو در رابطه با بانک‌های مرکزی وجود دارد.
همان‌طور که پیش از این گفته شد، لزوم استقلال بانک‌مرکزی، امری است که در رابطه با آن تقریبا اجماع جهانی وجود دارد و اکثر کشورها به‌نوعی تلاش کرده‌اند تا در قوانین خود، این استقلال را تضمین کنند. حال اگر بانک‌مرکزی وظیفه نظارت بر بانک‌ها را داشته باشد، استقلال و برکناری آن از فشارهای سیاسی موجب آن خواهد شد که نظارت مالی نیز به نحو مستقل و دور از این فشارها انجام شود.
به‌عبارت دیگر، اگر امر نظارت مالی برعهده بانک‌مرکزی گذاشته شود، هزینه‌های مالی و سیاسی ایجاد استقلال برای یک نهاد ناظر دیگر، پرداخت نخواهد شد و از نهاد مستقل موجود خواسته می‌شود که به امر نظارت مالی بپردازد. با این حال، همان‌طور که گفته شد، استقلال بانک‌مرکزی، یک کفه ترازو است و کفه دیگر آن، شفافیت و پاسخگویی آن است. بدیهی است که ناظران مالی نیز در صورت مستقل بودن باید از شفافیت و پاسخگویی برخوردار باشند. در ادامه به موضوع شفافیت و پاسخگویی ناظران مالی می‌پردازیم.
۳. شفافیت و پاسخگویی ناظران مالی
مهم‌ترین نکته در رابطه با شفافیت و پاسخگویی ناظر مالی این است که اختیارات و وظایف آن باید به‌طور روشن و خالی از ابهام بیان شده باشد. برای حصول این امر، کافی نیست که مقام نظارتی دقیقا بداند چه وظایف و اختیاراتی دارد و کدام امور در حیطه اختیارات وی و چه اموری نیز خارج از آن هستند، بلکه نظارت شوندگان و حتی عموم مردم نیز باید به‌طور صریح و خالی از ابهام بدانند که حدود اختیارات مقام نظارتی تا چه حد است.
در رابطه با شفافیت و پاسخگویی، این پرسش مطرح می‌شود که ناظران باید به چه کسی پاسخگو باشند و این پاسخگویی باید در چه اموری باشد.
در پاسخ به پرسش فوق باید گفت که ناظران مالی هم باید به عموم مردم و نمایندگان آنها و هم به بخش مالی - یعنی نظارت شوندگان - پاسخگو باشند. درخصوص پاسخگویی به عموم مردم، ناظران باید از مکانیزم‌های گوناگون اطلاع‌رسانی استفاده کنند تا درک عمومی از کارکردها، اختیارات و وظایف آنها ارتقا یابد و مردم بدانند که چه خدماتی را به چه نحوی می‌توانند از ناظران مالی انتظار داشته باشند.
به‌عنوان مثال باید برای مردم روشن باشد که آیا حق شکایت از بانک‌ها و موسسات مالی به ناظر مالی را دارند یا خیر؟ و اگر چنین حقی دارند، این حق را به چه نحو می‌توانند اعمال کنند. پاسخگویی به نمایندگان مردم، از طریق ارائه گزارش به پارلمان صورت می‌گیرد.
مکلف نمودن نهادهای نظارتی به ارائه گزارش‌های ادواری و موردی به پارلمان منافاتی با استقلال مقام نظارتی ندارد و امری معمول در کشورهای توسعه یافته است. نمایندگان مردم از این طریق می‌توانند نقص‌ها و کاستی‌های سیستم نظارتی کشور را شناخته و قوانین مناسب را برای رفع آنها تصویب کنند.
در نهایت، پاسخگویی به بخش مالی وجود دارد. این قسمت را می‌توان ظریف‌ترین و حساس‌ترین بخش پاسخگویی مقام نظارتی محسوب نمود. از یکسو این دغدغه وجود دارد که پاسخگویی به بخش مالی منتهی به این نشود که ناظر مالی اجرا‌کننده سیاست‌های نظارت شوندگان شود و منافع سپرده‌گذاران و عموم مردم را فدای منافع بخش مالی کند و از سوی دیگر باید مکانیزم‌های موثری برای شنیده شدن صدای اشخاص و نهادهای تحت نظارت وجود داشته باشد. در این رابطه مکانیزم‌های متعددی وجود دارند. یکی از متعارف‌ترین مکانیزم‌ها، الزام ناظران مالی به مشورت‌خواهی از فعالان بخش مالی، در هنگام وضع مقررات و موازین نظارتی است.
به‌عبارت دیگر، ناظران مالی مکلف هستند قبل از وضع استانداردهای نظارتی، نظرات و دیدگاههای فعالان بخش مالی را نیز دریافت کنند و به آنها توجه کنند. البته الزامی به رعایت تمامی نظریات دریافت شده وجود ندارد. مکانیزم دیگر، وجود امکان شکایت از اقدامات ناظران مالی است.
این شکایت، می‌تواند در درون سازمان نظارتی یا خارج از آن و توسط دستگاه قضایی مورد رسیدگی قرار گیرد. کارکنان مقامات نظارتی همواره این دغدغه را دارند که ممکن است به خاطر اعمالی که در راستای ایفای وظایف خویش انجام داده‌اند مورد شکایت نظارت‌شوندگان قرار گیرند. از سوی دیگر، نظارت‌شوندگان نیز خواهان آن هستند که راهکارهایی وجود داشته باشد تا در موارد خروج ناظران از حدود اختیارات‌شان با آنها برخورد شود.
آنها معمولا بر این نکته نیز تاکید می‌کنند که رسیدگی به چنین شکایاتی در داخل تشکیلات مقام نظارتی - مانند ادارات بازرسی داخلی - کفایت نمی‌کند و لازم است رسیدگی‌های مزبور به نحو مستقل انجام شوند. می‌توان گفت هم دغدغه‌های ناظران و هم دغدغه‌های نظارت شوندگان، مشروع و قابل درک هستند.
برای پاسخگویی به این نگرانی‌ها، اولا باید کارکنان مقامات نظارتی، در دعاوی که به خاطر انجام وظایف‌شان علیه آنها مطرح می‌شود از معاضدت قضایی برخوردار شوند و ثانیا امکان شکایت از اعمال خارج از حدود اختیارات آنها هم در داخل دستگاه نظارتی و هم نزد مراجع قضایی وجود داشته باشد. دشواری مهم در رسیدگی به این شکایات این است که در همه کشورها، پرونده‌های مزبور از پیچیده‌ترین پرونده‌ها هستند و افراد صاحب صلاحیتی که توانایی تخصصی رسیدگی به چنین شکایاتی را داشته باشند، به ندرت یافت می‌شوند.
عامل مهم دیگر در شفافیت مقامات نظارتی، روشن بودن قواعد عزل و نصب مقامات ارشد نظارتی است. هم عموم مردم و هم بخش مالی باید به روشنی بدانند که مقررات، رویه‌ها و معیارهای انتخاب مقامات ارشد نظارتی در کشور چیست و افرادی که مناصب کلیدی را در این زمینه برعهده گرفته‌اند، واجد ویژگی‌هایی باشند که صلاحیت و توانایی آنها برای انجام این وظایف، مورد تردید قرار نداشته باشد. تاکید بر حسن شهرت و اعتبار مقامات مزبور، در این رابطه از اهمیت اساسی برخوردار است.
افزایش شفافیت در نظارت، موجب پیش‌بینی پذیری ناظر و ارتقای مشروعیت وی می‌شود. به‌عبارت دیگر، تصمیمات قابل پیش‌بینی و شفاف مقام‌های نظارتی، شانس بیشتری دارند که با رضایت، توسط نهادهای مالی پذیرفته و اجرا شوند. صندوق بین‌المللی پول نیز دولت‌ها را ترغیب می‌کند شفافیت ناظران خود را ارزیابی کرده و ارتقا دهند.
۴. بودجه و هزینه‌های نظارت مالی
در نهایت، باید به بحث مهم هزینه‌ها و بودجه‌های نظارت مالی اشاره کرد. نظارت، امری هزینه‌بر است و نظارت کارآ و موثر، هزینه‌های قابل توجهی برای دولت‌ها خواهد داشت. البته این هزینه‌ها، در قیاس با هزینه‌هایی که وقوع یک بحران مالی بر اقتصاد کشور بر جای خواهد گذاشت، اندک و قابل توجیه هستند؛ چراکه بحران‌های مالی، نه تنها بخش مالی کشور را با مشکلات جدی مواجه می‌کند، بلکه اقتصاد واقعی نیز تا مدت‌ها از آثار سوء آن آسیب خواهد دید.
هزینه‌های نظارت مالی، از کشوری تا کشور دیگر بسیار متفاوت هستند. این تفاوت، تا حدی معلول گوناگونی ساختارهای نظارت در کشورهای گوناگون و وظایف و اختیارات متنوعی است که برعهده مقامات نظارتی نهاده شده است. به‌عنوان مثال در ایالات متحده آمریکا در اواسط دهه ۲۰۰۰ هزینه نظارتی ۵۰۰ هزار دلار به ازای هر یک میلیارد دلار GDP آن کشور بوده است، اما در آلمان این هزینه بسیار کمتر و حدود ۴۵۰۰۰ دلار بوده است. همچنین در همان زمان در آمریکا به ازای هر یک میلیون نفر، ۱۳۳ نفر در نظارت مالی فعالیت داشته‌اند؛ حال آنکه در آلمان این رقم شامل ۱۶ نفر و در فرانسه ۱۵ نفر بوده است.
روش دیگری برای سنجش کارکنان بخش نظارت مالی، اندازه‌گیری تعداد کارکنان نظارت مالی بر حسب تعداد SIFIها است. منظور از SIFI موسسات مالی دارای اهمیت سیستمی هستند. یعنی موسساتی که ورشکستگی آنها می‌تواند منتهی به ایجاد ریسک سیستمی شود. با این حال، در این رابطه نیز بین کشورها اختلاف قابل توجهی وجود دارد و آمار هیات ثبات مالی (Financial Stability Board) نشان می‌دهد که تعداد کارکنان مزبور از ۱۴ نفر برای هر SIFI تا بیش از ۱۰۰ نفر برای هر SIFI متغیر است.
در میان هزینه‌های نظارتی، حقوق و مزایای پرداختی به کارکنان، بسیار مهم است. از یک سو پایین بودن حقوق و مزایای مزبور می‌تواند منجر به افزایش احتمال فساد مالی شود یا اینکه حداقل، باعث شود افراد نخبه و صاحب صلاحیت که می‌توانند در سایر بخش‌های بازار مالی، حقوق و مزایای قابل توجهی دریافت کنند، جذب مقامات نظارتی نشوند. یکی دیگر از دغدغه‌های مقامات نظارتی این است که آیا کارکنان مقامات نظارتی باید حق داشته باشند که پس از پایان خدمت خود در دستگاه نظارتی، به استخدام موسسات تحت نظارت درآیند؟ درخصوص این امر که به نظریه درب‌های گردان معروف است، دیدگاههای مختلفی ابراز شده است. با این حال، می‌توان گفت اجماعی نسبی بر این وجود دارد که کارکنان یاد شده، پس از بازنشستگی یا پایان خدمت خود، نباید حق داشته باشند که بلافاصله وارد دستگاههای تحت نظارت شوند و باید میان پایان خدمت آنان در دستگاه نظارتی و آغاز به خدمت‌شان در دستگاههای تحت نظارت، مدت زمانی که توسط قانون مشخص می‌شود، فاصله باشد.
این امر که در قانون مبارزه با فساد و رویه سایر کشورها نیز مورد اشاره قرار گرفته است، تضمین خواهد کرد که کارکنان یاد شده به‌دلیل انگیزه استخدام در دستگاههای تحت نظارت، خصوصا در سال‌های پایانی خدمت خویش، از شدت و حدت نظارت خویش نکاهند. همچنین ملاحظات حقوق رقابت نیز ایجاب می‌کند کارکنان مزبور که بنا به طبیعت کار خود به اطلاعات بنگاه‌های رقیب دسترسی دارند، امکان استخدام در آنها و ارائه اطلاعات مزبور را نداشته باشند.
مساله مهم در رابطه با هزینه‌های نظارت این است که این هزینه‌ها باید از چه محلی تامین شوند. به‌طور کلی دو شیوه برای تامین این هزینه‌ها وجود دارد: از محل بودجه دولت و از محل مبالغی که از نظارت شوندگان اخذ خواهد شد. اخذ هزینه‌ها از نظارت‌شوندگان، این حسن را دارد که هزینه‌های فعالیت بنگاه‌های مالی را از خود آنها اخذ می‌کند و این هزینه‌ها بر دوش سایر بخش‌های اقتصاد یا عموم مردم قرار نمی‌گیرد.
به‌عبارت دیگر، هزینه‌های فعالیت‌های مالی، در این شیوه، درونی می‌شوند. همچنین در این شیوه، از فشارهای مقامات سیاسی بر مقام ناظر مالی کاسته می‌شود؛ چراکه یکی از شیوه‌های چنین اعمال فشاری، وضع محدودیت‌های مالی است. مزیت دیگر این شیوه آن است که تنگناهای مالی دولت بر آن اثر نخواهد گذاشت. با این حال شیوه مزبور این خطر را نیز دارد که ممکن است استقلال ناظر مالی از نظارت‌شوندگان را از بین ببرد و ناظر را به ابزاری جهت اجرای سیاست‌های نظارت شوندگان مبدل کند.
آخرین پرسشی که در این بحث باید مورد توجه قرار گیرد این است که جریمه‌هایی که مقام ناظر وضع و از متخلفین اخذ می‌کند، باید به کجا واریز شود. در این رابطه نیز گزینه‌های متفاوتی وجود دارند. واریز به خزانه دولت، استفاده از آنها به‌عنوان بخشی از بودجه و منابع مالی مقام ناظر مالی و استفاده از آنها به‌عنوان بخشی از سرمایه صندوق ضمانت سپرده‌ها راهکارهایی هستند که در قوانین کشورهای مختلف مورد اشاره قرار گرفته‌اند.
استفاده از جریمه‌ها به‌عنوان بودجه مقام نظارتی، آن مقام را در معرض این اتهام قرار خواهد داد که برای جبران کسری بودجه خود، اقدام به وضع جریمه برای نظارت شوندگان کرده است. از این رو، گزینه واریز جریمه‌ها به صندوق ضمانت سپرده‌ها که در نهایت بانک‌ها و عموم مردم از آن منتفع خواهند شد، بر آن برتری دارد.
جمع‌بندی و نتیجه‌گیری
طراحی یک مقام نظارتی کارآمد و موثر که در عین حال از استقلال، شفافیت و پاسخگویی کافی برخوردار باشد امری است که نیازمند درنظر گرفتن نکات و ظرایف بسیاری است. در مباحثی که تا کنون در کشور مطرح شده است، بیشتر به وحدت یا تکثر مقامات نظارتی توجه شده است. اگرچه این امر به نوبه خود از اهمیت برخوردار است، اما باید به این نکته توجه داشت که اولا هیچ‌یک از مدل‌های نظارتی اعم از واحد، کارکردی، مبتنی‌بر هدف و غیره بر سایر مدل‌ها برتری مطلق ندارند و هر یک از مدل‌ها نقاط قوت و ضعف خود را دارند و ثانیا مسائل دیگری همچون هزینه‌های نظارت و نحوه تامین آن، شفافیت و پاسخگویی ناظر مالی و نقش دولت و بانک‌مرکزی در فرآیند نظارت در طراحی نظارت مالی کارآمد، اهمیت دارند و تا زمانی که پاسخ‌های صحیحی به مسائل مطرح در رابطه با هر یک از مسائل فوق داده نشود، نظارت مالی مطلوب، حاصل نخواهد شد؛ بنابراین ادغام یا عدم ادغام نهادهای نظارتی نظام بانکی، بورس و بیمه، صرفا یکی از تصمیماتی است که در جهت اصلاح نظام مالی کشور باید اتخاذ شود و بی‌توجهی به سایر مسائل کلیدی در این رابطه، می‌تواند منتهی به ایجاد مشکلات جدید برای نظام مالی به جای حل مشکلات موجود شود.
پاورقی
۱- برای نگارش این مقاله از منبع زیر استفاده شده است:
Ferran, Eilis, Institutional Design for Financial Market Supervision: The Choice for National Systems,
http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2425177
ارسال نظر