راه دشوار استقلال بانک مرکزی
نگاهی به اختلافات فرانسه و آلمان در رابطه با استقلال بانک مرکزی اروپا
حمید قنبری این عبارت که «بانک مرکزی اروپا، مستقل‌ترین بانک مرکزی دنیاست» در متون راجع به استقلال بانک مرکزی، بسیار نوشته شده است. حقیقت آن است که بررسی شاخص‌های استقلال بانک مرکزی و تطبیق آن با وضعیت بانک مرکزی اروپا صحت این ادعا را اثبات می‌کند.
با این حال، این واقعیت که استقلال بانک مرکزی اروپا از استقلال سایر بانک‌های مرکزی بیشتر است، نباید موجب ایجاد این اندیشه شود که استقلال بانک مرکزی اروپا، با هیچ چالشی همراه نیست. نگاهی مختصر به تاریخچه بانک مرکزی اروپا نشانگر آن است که حتی در این مستقل‌ترین بانک مرکزی نیز گاه سیاستمداران در پی آن بوده‌اند که بر سیاست‌ها و مقامات آن اعمال نفوذ کنند و در برخی موارد، در چنین امری موفق هم بوده‌اند.
این امر می‌تواند نشانگر دشواری‌های حرکت به سوی استقلال بانک مرکزی و تحقق کامل آن باشد. به عبارت دیگر، می‌توان استقلال بانک مرکزی را یک فرآیند و نه یک وضعیت دانست که هر کشوری در نقطه‌ای از آن قرار دارد. در این نوشته تلاش شده است تا از رهگذر بررسی اختلافات میان فرانسه و آلمان در رابطه با استقلال بانک مرکزی اروپا، مهم‌ترین چالش‌های استقلال بانک مرکزی از مداخلات مقامات سیاسی و شیوه‌های ممکن برای رفع آنها نشان داده شود.
۱. مفهوم استقلال بانک مرکزی
درخصوص مفهوم و عناصر تشکیل‌دهنده استقلال بانک مرکزی، بسیار گفته و نوشته شده است. در برخی از تحلیل‌ها استقلال بانک مرکزی متشکل از چهار عنصر دانسته می‌شود: استقلال نهادی، استقلال کارکردی، استقلال مالی و استقلال پرسنلی.
مقصود از استقلال نهادی آن است که بانک مرکزی یک نهاد یا شخصیت حقوقی مجزا و مستقل از دولت است و وظایف و اختیارات خاص خود را دارد. استقلال کارکردی به این معنا است که بانک مرکزی، تصمیماتی را که برای ایفای وظایف آن ضرورت دارند، به نحو مستقل و بدون دستور یا مداخله دولت انجام می‌دهد و اعضای هیات‌های تصمیم‌گیرنده در بانک مرکزی، هر چند منصوب دولت باشند، به‌عنوان نماینده دولت تصمیم‌گیری و اظهارنظر نمی‌کنند.
استقلال مالی بانک مرکزی به معنای جدا بودن دارایی‌ها و تعهدات بانک مرکزی از دارایی‌ها و تعهدات دولت است و در نهایت، استقلال پرسنلی بانک مرکزی به این معنا است که کارکنان بانک مرکزی، مشمول قواعد عمومی راجع به استخدام دولتی نیستند.
در دیدگاه دیگری، استقلال بانک مرکزی به دو بخش استقلال کارکردی و استقلال سیاسی تقسیم می‌شود. مقصود از استقلال کارکردی این است که بانک مرکزی بتواند رأسا و بدون مداخله دولت درخصوص موضوعات سیاست پولی - از جمله قیمت پول و اعتبار و کنترل‌های مقداری - تصمیم‌گیری کند و استقلال سیاسی به معنای وضع محدودیت بر اعمال نفوذ دولت در انتصاب و نحوه تصمیم‌گیری اعضای هیات‌های تصمیم‌گیرنده بانک مرکزی، وجود مدت زمان مشخص و طولانی برای تصدی مقامات عالی سیاست پولی و در رأس آنها رئیس‌کل بانک مرکزی و وجود قواعد و موازین مشخص و روشنی برای حل و فصل اختلافات احتمالی میان بانک مرکزی و دولت است. در ادامه به بررسی دیدگاه‌های آلمان و فرانسه در رابطه با استقلال بانک مرکزی می‌پردازیم.
۲. سنت‌های آلمانی و فرانسوی در رابطه با استقلال بانک مرکزی
تجارب تاریخی آلمان موجب شده است که این کشور در قامت جدی‌ترین مدافع استقلال بانک مرکزی در دنیا ظاهر شود. تورم کم نظیری که آلمان در فاصله میان دو جنگ جهانی اول و دوم تجربه نمود، تاثیری نازدودنی بر ذهنیت مردم و سیاستمداران آن کشور بر جای گذاشته است. نخبگان مالی و اقتصادی آلمان، دو اصل اساسی را در رابطه با اقتصاد و اداره بانک مرکزی پذیرفته‌اند و به‌طور جدی به آن پایبند هستند.
نخست اینکه دولت باید محدود و مقید به یکسری سیاست‌ها و الزامات سفت و سخت مالی باشد که مانع کسری بودجه و استقراض آن از بانک مرکزی شوند و تنگناها و دشواری‌های مالی دولت، نباید با نشر اسکناس یا استقراض از بانک مرکزی جبران شوند؛ دوم اینکه بانک مرکزی باید از استقلال بالایی برخوردار باشد و مقامات دولتی قادر نباشند که برای پیشبرد اهداف (کوتاه‌مدت) سیاستی خود، سیاست پولی کشور را تغییر دهند یا بر آن به نحوی از انحا اعمال نفوذ کنند. به‌طور خلاصه، سنت آلمانی استقلال بانک مرکزی، مبتنی بر تقید سفت و سخت به انضباط مالی و مقابله با هر امری است که به گونه‌ای استقلال بانک مرکزی را تضعیف کند.
در مقابل سنت آلمانی، سنت فرانسوی قرار دارد. نخبگان اقتصادی و سیاسی فرانسه معتقدند که باید توازنی میان ثبات قیمت‌ها از یکسو و اشتغال و رشد اقتصادی از سوی دیگر برقرار کرد. این امر به‌طور ضمنی به این معنا است که گاه می‌توان برای افزایش رشد اقتصادی و اشتغال، تا حدودی از ثبات قیمت‌ها چشم‌پوشی کرد. در چنین مواردی دولت مجاز خواهد بود که برای اشتغالزایی و افزایش رشد اقتصادی کشور یا حتی برای انجام اقداماتی در راستای تامین اجتماعی، بر سیاست‌های پولی تاثیرگذارد یا اینکه کسری بودجه‌ای را که در نتیجه چنین اقداماتی حاصل می‌شود با کمک بانک مرکزی تامین کند. نکته دیگری که در فرانسه مورد حمایت جدی بخشی از سیاستمداران قرار دارد، تفوق سیاست بر اقتصاد است.
این سیاستمداران، ابزارهای اقتصادی را یکی از اهرم‌های قدرت تلقی می‌کنند که در اختیار دولت منتخب مردم قرار دارد و لازم است که از آن برای تحقق برنامه‌های دولت استفاده شود. آنان معتقدند که سیاستمدارانی که با رای مستقیم مردم انتخاب شده‌اند - یعنی رئیس‌جمهور و نمایندگان پارلمان - به‌عنوان تنها تصمیم‌گیرندگان مشروع در آن کشور، باید حق داشته باشند که از ابزارهای پولی، بودجه‌ای و مالی برای جامه عمل پوشاندن به وعده‌هایی که پیش از انتخاب به مردم داده‌اند، استفاده کنند و نمی‌توان چنین اختیاراتی را از برگزیدگان مردم سلب کرد و آن را در اختیار گروهی معدود از نخبگان غیر‌انتخابی - یعنی مقامات بانک مرکزی - قرار داد.
از این رو بانک مرکزی فرانسه در مقایسه با بانک مرکزی آلمان از استقلال کمتری برخوردار بوده است و این نگرش‌های متفاوت در رابطه با استقلال بانک مرکزی در تعامل این دو کشور با بانک مرکزی اروپا نیز به روشنی مشهود است. در ادامه به بررسی این تعامل می‌پردازیم.
۳. رویکردهای فرانسه و آلمان در رابطه با استقلال بانک مرکزی اروپا
اختلافات فرانسه و آلمان بر سر استقلال بانک مرکزی اروپا از زمان تاسیس نظام مالی اروپا آغاز شد. در مذاکرات مربوط به تاسیس نظام مالی اروپا بحث استقلال بانک‌های مرکزی دولت‌های اروپا و شرایطی که با وجود آن بانک‌های مرکزی باید مکلف به مداخله در بازارها باشند به‌طور جدی مطرح شد. فرانسه خواهان آن بود که بانک‌های مرکزی وظیفه حمایت مالی از دولت را بر عهده داشته باشند؛ حال آنکه آلمان به‌طور جدی مخالف مکلف نمودن بانک‌های مرکزی به مداخله در بازار بود و این امر را تهدیدی علیه ثبات پولی و نقض استقلال بانک مرکزی می‌دانست. در این مذاکرات، رئیس‌کل بانک مرکزی آلمان اعلام کرد که تنها در صورتی با تاسیس نظام مالی اروپا موافقت خواهد کرد که بانک مرکزی آلمان تکلیف به مداخله در بازارها را نداشته باشد.
پس از آن اگرچه در معاهده ماستریخت، استقلال بانک‌های مرکزی دولت‌های عضو و استقلال بانک مرکزی اروپا به رسمیت شناخته شد، اما بحث بر سر محتوا و نحوه اعمال این استقلال، بین آلمان و فرانسه وجود داشت و در برخی مواقع منتهی به تنش‌های جدی بین آن دو کشور شده است. به‌عنوان مثال، فرانسه معتقد بود که بانک مرکزی اروپا باید به شورا و پارلمان اروپا گزارشهای دوره‌ای بدهد. آلمان معتقد بود که در نظر گرفتن چنین تکلیفی برای بانک مرکزی، به نوعی دعوت از سیاسیون برای مداخله در امور بانک مرکزی اروپا است. در نهایت، این تکلیف به‌صورت ارائه گزارشهای سالانه (به جای گزارشهای دوره‌ای) به مردم و نهادهای اتحادیه اروپا تصویب شد. فرانسه معتقد بود که اتحادیه اروپا باید یک دولت اقتصادی (economic government) باشد.
در چنین دولتی، مقامات اتحادیه اروپا بر مسائل اقتصادی و پولی آن نیز تفوق خواهند داشت. این پیشنهاد مورد قبول دولت‌های عضو اتحادیه قرار نگرفت. موضوع دیگر اختلاف میان آلمان و فرانسه، روابط پولی خارجی اتحادیه اروپا بود. مقصود از روابط پولی خارجی، اموری نظیر معاهدات پولی، اتحادیه‌های پولی و نظایر آن با سایر کشورها و سازمان‌های بین‌المللی بود. آلمان معتقد بود که تصمیم‌گیری و مدیریت روابط پولی خارجی اتحادیه اروپا باید جزء اختیارات و وظایف بانک مرکزی اروپا باشد؛ حال آنکه فرانسه مقامات سیاسی را صالح برای این امور می‌دانست.
در نهایت این اختلاف نیز به این ترتیب حل شد که شورای امور اقتصادی و مالی اتحادیه اروپا موظف شد که رهنمودهای کلی را برای روابط پولی خارجی اتحادیه تنظیم کند و بانک مرکزی اروپا آنها را در تصمیمات خود مدنظر قرار دهد اما محتوای این رهنمودها برای بانک مرکزی اروپا حالت الزام آور نداشته باشد. این مسائل، بیشتر مربوط به استقلال کارکردی بانک مرکزی بودند، اما اختلافات سنت‌های فرانسوی و آلمانی درباره استقلال بانک مرکزی به مباحث کارکردی خلاصه نمی‌شوند و این دو کشور درخصوص استقلال سیاسی بانک مرکزی نیز تنش‌های متعددی را تجربه کرده‌اند. در ادامه به برخی از این تنش‌ها اشاره می‌شود.
سال ۱۹۷۰ و هنگامی که بحث‌ها در رابطه با گزارش ورنر (Werner Report) در رابطه با اتحادیه پولی اروپا در جریان بود، وزیر اقتصاد و رئیس بانک مرکزی آلمان خواهان آن بودند که بانک مرکزی اروپا به اندازه بانک مرکزی آلمان دارای استقلال باشد. در مقابل، فرانسه خواستار آن بود که مقامات سیاسی بر ابزارهای پولی نیز کنترل داشته باشند.
این اختلاف، یکی از مهم‌ترین عواملی بود که منجر به شکست مذاکرات ورنر شد. یکی از مهم‌ترین عناصر استقلال سیاسی بانک مرکزی که موضوع اختلاف میان فرانسه و آلمان قرار داشت، نقش مقامات سیاسی در انتصاب مقامات عالی بانک مرکزی اروپا بود.
در ماه مه ۱۹۹۶ روسای بانک‌های مرکزی اتحادیه اروپا توافق کردند که ویم دویزنبرگ (Wim Duisenberg) - رئیس وقت بانک مرکزی آلمان - جانشین الکساندر لمفالوسی (Alexandre Lamfalussy) رئیس موسسه مالی اروپا شود. با توجه به اینکه بانک مرکزی اروپا در آن زمان در شرف تاسیس بود، این به آن معنا بود که دویزنبرگ، نخستین رئیس بانک مرکزی اتحادیه اروپا خواهد شد. با توجه به اهمیت این موضوع، روسای بانک‌های مرکزی دیدگاه دولت‌های خود را در این خصوص جویا شدند. فرانسه با این تصمیم مخالفت کرد. رئیس‌جمهور وقت فرانسه، ژاک شیراک اعلام کرد که چنین تصمیمی را که مقامات غیر‌انتخابی اتخاذ کرده‌اند، نمی‌پذیرد. در مه ۱۹۹۸ روسای دولت‌های اتحادیه اروپا درخصوص ریاست بانک مرکزی اتحادیه تبادل‌نظر کردند.
اکثریت بر این عقیده بود که دویزنبرگ به‌عنوان رئیس بانک مرکزی اتحادیه انتخاب شود، اما فرانسه با انتخاب او برای مدت هشت سال به این سمت مخالف بود و شیراک خواستار آن بود که مدت هشت سال مزبور به دو دوره ۴ ساله تقسیم شود و دویزنبرگ پیش از انتصاب به این سمت، کتبا تعهد دهد که در پایان ۴ سال استعفا خواهد داد.
در این صورت این امکان فراهم می‌شد که کاندیدای فرانسه - تریشه - جانشین دویزنبرگ شود. دویزنبرگ اگرچه حاضر بود بپذیرد که پیش از پایان دوره هشت ساله کنار برود، اما نمی‌پذیرفت که زمان دقیق کنار رفتن خود را قبل از انتصاب اعلام نماید. در هر حال، اصرار فرانسه بر اینکه دوره هشت ساله ریاست کل بانک مرکزی اروپا به دو دوره ۴ ساله شکسته شود، به روشنی ناقض یکی از عناصر استقلال بانک مرکزی - یعنی طولانی بودن دوره تصدی رئیس‌کل - بود.
اختلافات مزبور پس از بحران مالی اروپا نیز در موارد متعددی خود را نشان داده است. فرانسه پس از بحران مالی مجددا بحث دولت اقتصادی را مطرح نمود و به این امر تصریح کرد که مقصود از دولت اقتصادی آن است که در تصمیم‌گیری‌های اقتصادی، باید سیاسیون و نه بازارها یا تعداد اندکی متخصص فنی و غیر‌انتخابی نقش اصلی را بر عهده داشته باشند. در سال ۲۰۱۰ سارکوزی، رئیس‌جمهور وقت فرانسه، خواستار آن شد که بانک مرکزی اروپا نیز مانند فدرال رزرو آمریکا وارد عمل شده و اوراق قرضه دولت یونان را خریداری کند تا به این وسیله به دولت آن کشور برای حل مشکلات مالی آن کمک شود. رئیس‌کل وقت بانک مرکزی اروپا، تریشه، به این امر اعتراض کرد و این امر را مداخله مستقیم در استقلال بانک مرکزی اروپا دانست. آنجلا مرکل و دولت آلمان نیز خواسته فرانسه را رد کردند و آن را ناقض استقلال بانک مرکزی اروپا اعلام کردند. البته بانک مرکزی اروپا بعدها اقدام مزبور را انجام داد، ولی تصریح کرد که این کار را بر اساس ملاحظات فنی و کارشناسی و به‌طور مستقل - نه تحت نفوذ فرانسه - انجام داده است. در موردی دیگر، در انتخابات سال ۲۰۰۷ فرانسه، هر دو کاندیدای ریاست
جمهوری، بانک مرکزی اروپا را به بی‌توجهی به رشد اقتصادی و اشتغال متهم کردند. آنها به رای‌دهندگان فرانسوی وعده دادند که در صورت انتخاب، تغییراتی را در اساسنامه بانک مرکزی اروپا دنبال خواهند کرد که آن بانک را مکلف کند، توجه بیشتری به رشد اقتصادی و اشتغال داشته باشد. در مقابل، آلمان معتقد بود که سیاست‌های بانک مرکزی اروپا برای خرید اوراق قرضه کشورهای دچار بحران، با استقلال این بانک منافات دارد.
۴. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری
نگاهی به اختلافات فرانسه و آلمان بر سر استقلال بانک مرکزی اروپا نشان می‌دهد که به‌‌رغم پذیرش کلی لزوم استقلال بانک مرکزی و اجماع بر سر عناصر آن در کشورهای مزبور، شیوه تفسیر استقلال بانک مرکزی و نحوه اجرای آن در عمل، کاملا همسان و مشابه نیست و اختلافات قابل‌توجهی در این رابطه وجود دارد. این امر، نشانگر پیچیده بودن بحث استقلال بانک مرکزی و مطرح بودن عناصر گوناگون اقتصادی، سیاسی، تاریخی و حتی فرهنگی درخصوص آن است. سیاستمداران و قانون‌گذاران، باید به این نکته توجه داشته باشند که استقلال بانک مرکزی را نباید به عنصر واحدی همچون عزل و نصب رئیس‌کل و طول دوره خدمت او فرو کاست و عوامل متعدد و متکثری در طراحی یک بانک مرکزی مستقل، مدخلیت دارند.
علاوه بر این، حتی با در نظر گرفتن طیف گسترده‌ای از عوامل نیز استقلال بانک مرکزی در شکل ایده‌آل و کامل آن به سختی قابل‌تحقق است و همواره امکان حرکت بیشتر به سوی آن وجود دارد. در خاتمه اینکه استقلال بانک مرکزی، اگر به تنهایی و بدون توجه به شفافیت و پاسخگویی آن مورد توجه قرار گیرد، اثر مطلوب را نخواهد داشت و منتهی به هزینه‌هایی برای کشور خواهد شد.
ارسال نظر