گام جدی برای اصلاح روش نظارتی
گروه بازار پول- در روزهای گذشته خبری از سوی رسانه‌ها منتشر شد که حاکی از این بود که بانک مرکزی نظارت استانی خود را تعطیل کرده است. در پی این خبر، نگرانی‌هایی در خصوص اثرات این تصمیم بر تضعیف قدرت نظارتی بانک مرکزی، مطرح شد. البته انحلال بخش نظارت استانی از سوی بانک مرکزی تایید نشد گرچه مدیران این بانک بر پایان ماموریت بازرسان انتقالی بانک ملی به این دفاتر صحه گذاشتند.
این در حالی است که این واحدها و ماموران نظارت استانی، از سال ۱۳۸۹ و با تغییر ساختار نظارتی بانک مرکزی ایجاد شده بودند و در همان زمان نیز، انتقادهای نسبتا مهمی به تغییر ساختار و رویکرد نظارتی بانک مرکزی وارد شده بود. در آن زمان، کارشناسان عنوان می‌کردند که رویکرد حاکم بر نظارت بانک‌های مرکزی در جهان، یک رویکرد «مبتنی‌بر ریسک» بوده که برخلاف رویکرد سنتی؛ اتکای چندانی به نظارت حضوری ندارد. علاوه‌بر این، گفته می‌شد که نظارت استانی ایجاد شده در این سال‌ها، موجب بروز چالش‌هایی برای رویه‌های نظارتی بانک مرکزی، عملکرد و فرآیند داخلی در بانک‌ها و همچنین شأن بانک مرکزی شده بود. بانک مرکزی در دوره قبل با وجود انتقادهای کارشناسی بر روش حضوری تکیه داشت، اما در دوره جدید بخش نظارت بانک مرکزی در حال طراحی یک دوره گذار از روش نظارت حضوری به رویکرد مبتنی‌بر ریسک است.
تعطیلی دفاتر نظارت استانی
بانک مرکزی با اعلام تغییر «سیاست نظارتی» و همچنین «تغییر ساختار» خود، در نامه‌ای به بانک ملی ابلاغ کرد که بازرسان استانی که از سوی بانک ملی و از سال ۱۳۸۹، برخی از وظایف «نظارت استانی» را برای بانک مرکزی انجام می‌دادند، ماموریتشان به اتمام رسیده است. بر اساس گزارش‌هایی که از سوی برخی از خبرگزاری‌ها منتشر شده، در این نامه که روز ۱۶ فروردین‌ماه (شنبه هفته جاری) از سوی معاونت اداری و مالی بانک مرکزی به مدیرعامل بانک ملی ابلاغ شده، آمده است: «ضمن تشکر از همکاری صمیمانه درخصوص ماموریت تعدادی از کارکنان آن بانک با حوزه نظارت این بانک، با عنایت به تغییر سیاست نظارتی و متعاقب آن تغییرات ساختار، به‌رغم رضایت از خدمات کارکنان یاد شده، ناگزیر خاتمه ماموریت ایشان از تاریخ روز یکم فروردین ۱۳۹۳ به‌منظور اطلاع و هرگونه اقدام مقتضی اعلام می‌شود.» در این نامه، به فهرست ۲۱ تن از کارکنان بانک ملی که در دوره زمانی حدودا سه سال گذشته، تحت‌عنوان «بازرس استانی بانک مرکزی»، وظیفه ارائه برخی از خدمات نظارت استانی را به بانک مرکزی داشتند، اشاره شده است. گزارش‌ها حاکی از این است که این اقدام بانک مرکزی، در راستای «اصلاح شیوه نظارت»، «متمرکز و یکپارچه کردن نظارت بر شبکه بانکی» و «تطبیق آن با ساختار متداول نظارت در بانکداری مرکزی در جهان»، صورت گرفته است. در روزهای گذشته، بعضا برخی از چهره‌ها و رسانه‌ها به شیوه جدید نظارتی بانک مرکزی اعتراض کرده و عنوان می‌کردند این تغییرات، باعث تضعیف نظارت بر شبکه بانکی می‌شود. این در حالی است که بررسی‌ها نشان می‌دهد شیوه نظارت محلی، روشی پذیرفته‌شده در بانکداری مرکزی در اقتصادهای پیشرفته نیست و معمولا بانک مرکزی، وارد اقدامات نظارتی جزئی و فرآیندهای کنترل داخلی بانک‌ها نمی‌شود و از طریق صورت‌های کلان بانک‌ها و موسسات و ارتباط با شعب مرکزی آنها، نظارت خود را اعمال می‌کند. همچنین، در ۲ سال گذشته، بعضا از سوی برخی از ناظران شبکه بانکی، گفته می‌شد که ناظران به‌کار گفته شده در بخش‌های استانی، به‌خوبی با شیوه نظارتی بانک مرکزی آشنا نبودند و نظارت خود را، به شیوه «کنترل داخلی» بانک‌های تجاری انجام می‌دادند. این موضوع باعث پدید آمدن معضلاتی در بازرسی و نظارت بانک مرکزی، عملکرد درونی بانک‌ها و همچنین در بعضی از موارد، تضعیف جایگاه اعتبار بانک مرکزی در شبکه بانکی شده بود.
ایجاد واحدهای نظارت استانی در سال ۱۳۸۹
بررسی‌ها نشان می‌دهد که تغییر ساختار حوزه نظارت بانک مرکزی در سال‌های گذشته، نخستین بار در سال ۱۳۸۰ انجام شد؛ یعنی زمانی که تصمیم بر این شد که رویکرد «نظارت مبتنی‌بر ریسک» در بانک مرکزی اجرا شود. به دنبال این تصمیم، ساختار نظارتی بانک مرکزی نیز مورد اصلاح و طراحی مجدد قرار گرفت و حوزه نظارت بانک مرکزی شامل یک مدیریت کل تحت‌عنوان «مدیریت کل نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری» شد. هر چند برخی از کارشناسان بانک مرکزی در آن دوره، اعتقاد داشتند که با وجود تغییر ساختار و به دلیل وجود برخی از «موانع»، بخش نظارت هرگز فرصت پیاده‌سازی کامل نظارت مبتنی‌بر ریسک را نیافت. ساختار نظارتی ایجاد شده در بانک مرکزی عمر چندانی پیدا نکرد و در سال ۱۳۸۵، اداره‌ جدیدی در بانک مرکزی که امور موازی با نظارت بر بانک‌ها را انجام می‌داد، برای نظارت بر صندوق‌های قرض‌الحسنه و موسسات بازار غیر‌متشکل پولی ایجاد شد. در سال ۱۳۸۹ نیز بخش نظارت، مجددا تغییرات سازمانی جدیدی را تجربه کرد. به طوری که مدیریت کل نظارتی پیشین، به دو مدیریت کل یعنی «مدیریت کل مقررات، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی» و «مدیریت کل نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری استانی» تغییر یافت و واحدهایی به‌عنوان زیرمجموعه این مدیریت کل‌ها ایجاد شد. در آن زمان، استدلالی که برای دفاع از «تغییر در ساختار نظارت متمرکز پیشین و تشکیل واحدهای نظارت استانی» صورت می‌گرفت، شامل مواردی از قبیل «گستردگی شبکه بانکی با توجه به جغرافیای کشور و لزوم نظارت فیزیکی از سوی بانک مرکزی در سراسر کشور»، «ضرورت وجود نمایندگان بانک مرکزی در استان‌ها به‌عنوان «چشم‌وگوش» این نهاد»، «ایجاد بار روانی برای نشان دادن اقتدار بانک مرکزی در استان‌ها»، «شناخت ابعاد مشکلات و تخلفات نهادهای پولی استان‌ها از نزدیک»، «جلوگیری از تفسیربه‌رای بخشنامه‌های بانک مرکزی در استان‌ها»، «کنترل همزمان عملیات بانک‌ها در کل کشور» بود. بر اساس استدلال‌های حامیان تغییر ساختار در سال ۱۳۸۹، وجود نظارت حضوری (مستقر در سراسر کشور)، امری ضروری بوده و تا زمان اجرای کامل ایجاد بانکداری یکپارچه در شبکه بانکی، تکمیل و استقرار سامانه‌های مربوط به صرافی‌ها و صندوق‌های قرض‌الحسنه و ایجاد نظارت غیرحضوری بهنگام (online)، نبودن نظارت استانی، به تضعیف جایگاه نظارتی بانک مرکزی منجر می‌شود.
انتقادهای وارد بر نظارت استانی
این در حالی است که کارشناسان حامی ساختار جدید نظارت بانک مرکزی با رویکرد متمرکز و مبتنی‌بر ریسک، معتقدند تصویر ذهنی عمده‌ای که در جامعه در مورد بخش نظارت شکل گرفته، حاصل یک ساده‌سازی ذهنی است، زیرا در نگاه سنتی، انتظار از نظارت صرفا در چارچوب استفاده از شیوه‌های پلیسی، مشابه آنچه در برخورد با متخلفان صورت می‌گیرد، خلاصه می‌شود.
بر اساس بررسی‌های کارشناسی که در موضع دفاع از رویکرد متمرکز نظارتی صورت گرفته، گفته می‌شود که این نوع نظارت با بررسی صورت‌های مالی موسسات در دفتر مرکزی، انجام می‌شود. به همین دلیل اطلاعات دریافتی شامل اطلاعات یکپارچه بوده و برای بررسی تصویر کلی ریسک موسسه، ضرورتی به دریافت اطلاعات شعب در استان‌ها وجود ندارد.
همچنین این دیدگاه، معتقد است ضرورت اساسی برای اداره موسسات اعتباری، وجود حاکمیت شرکتی مناسب و استقرار نظام کنترل داخلی موثر است. در این نظام، مدیریت ارشد موسسه، مجری مصوبات هیات مدیره بوده و در این خصوص، به هیات مدیره پاسخگو است. پیگیری و اصلاح موارد نقض حدود و مقررات ازجمله فعالیت‌های کنترلی در این نظام محسوب می‌شود. در این چارچوب، اگر در شعب موسسه در هر قسمت از کشور مقررات نقض شود، این موضوع به ضعف نظام کنترل داخلی موسسه باز می‌شود، اما نکته مهم این است که تمامی موارد نقض مقررات، از طریق «بازرسی ناظران بانک مرکزی» از فرآیند‌های کنترلی موسسه در دفتر مرکزی و در چارچوب بخشنامه‌هایی که از سوی بانک مرکزی به موسسات ابلاغ شده، قابل شناسایی است. بنابراین، بر اساس بررسی‌های کارشناسی، تغییرات صورت گرفته در سال‌های گذشته در حوزه نظارتی بانک مرکزی و به‌ویژه استانی کردن نظارت را نمی‌توان در جهت بهبود و تقویت بخش نظارت ارزیابی کرد. بر این اساس، این کارشناسان در سال‌های گذشته معتقد بودند که دو مدیریت کل شکل‌گرفته در بانک مرکزی در سال ۱۳۸۹، باید در هم ادغام شوند و به شکل پیشین خود بدون ذکر واژه‌های «مرکز» و «استانی» به‌کار خود ادامه دهند.
شیوه رایج نظارت در بانک‌های مرکزی جهان
بررسی‌های «دنیای اقتصاد» بر اساس گزارش‌های کارشناسی تطبیقی که ساختار بانک‌های مرکزی در جهان را مطالعه کرده‌اند، نشان می‌دهد در حوزه نهادهای مرتبط با نظارت بر بازار پول در عرصه بین‌المللی، «ساختار» در نظرگرفته شده بستگی زیادی به «رویکرد» نظارتی دارد. به‌عنوان مثال، در سال‌های گذشته با توسعه نهادهای فعال در بازار پول و همچنین تنوع پیداکردن محصولات و ابزارهای پولی، «رویکرد سنتی نظارت» جای خود را به «رویکرد نظارت مبتنی‌بر ریسک» داده است. گفته می‌شود سه ویژگی مهم این رویکرد جدید (رویکرد نظارت مبتنی‌بر ریسک)، «آینده‌نگر بودن»، «توجه به همه ریسک‌های فرآروی بانک» و «پیشگیرانه بودن» هستند. این تغییرات، موجب تغییراتی در ساختارهای بخش نظارتی بانک مرکزی شد.
همچنین بررسی‌های انجام شده روی ساختارهای رایج در بانک‌های مرکزی جهان نشان می‌دهد با وجود برخی از تفاوت‌های اجرایی، بهترین الگوی پیشنهادی برای یک بخش نظارت کارآمد، مشتمل بر سه یا چهار واحد اعلام شده است.
این واحدها در چارچوب وظایف تعریف شده خود، به گونه‌ای ارگانیک با یکدیگر ارتباط داشته و از طریق نظارت بر ریسک‌های سیستم بانکی؛ اهداف مشترکی از جمله حفظ ثبات در بازار را دنبال می‌کنند.
الگوی جدید و رایج در حوزه نظارتی بانک مرکزی، عمدتا شامل سه واحد، یعنی «واحد تدوین‌کننده مقررات احتیاطی»، «واحد نظارت غیرحضوری» و «واحد نظارت حضوری» است. در برخی موارد، بخشی نیز تحت‌عنوان «واحد تطبیق» در کنار دیگر واحدهای نظارتی؛ یا به‌عنوان جزئی از «اداره تدوین‌کننده مقررات» ایجاد می‌شود.
3+1 واحد نظارتی
در چارچوب رایج کنونی نظارت در بانک‌های مرکزی، واحد نخست در بین اجزای سه‌گانه حوزه نظارت بانک‌های مرکزی، «واحد تدوین‌کننده مقررات احتیاطی» است که پس از تدوین مقررات احتیاطی و ابلاغ آنها، به‌منظور نظارت بر چگونگی اجرای مقررات توسط موسسات اعتباری، قالبی را برای دریافت اطلاعات مربوطه تهیه و به موسسات ارسال می‌کند.
واحد دوم؛ یعنی «واحد نظارت غیرحضوری»، به‌طور مستمر وظیفه دریافت اطلاعات را انجام داده و در صورت لزوم، اطلاعات دریافتی را مورد پردازش قرار می‌دهد. این واحد، وضعیت هر یک از ریسک‌ها را در هر موسسه و در سیستم بانکی به‌عنوان یک کل، مورد ارزیابی قرار می‌دهد. این کار، براساس شاخص‌های معینی انجام می‌شود و بر اساس این شاخص‌ها و محاسبات، رتبه‌بندی صورت می‌گیرد.
دفتر مرکزی هر موسسه با یکپارچه‌کردن اطلاعات دریافت‌شده از سوی شعب، آن را برای بانک مرکزی ارسال می‌کند. گروه بازرسی ضمن بررسی حوزه‌های فعالیت موسسه، ریسک‌ها، محصولات و وضعیت مالی موسسه را مورد ارزیابی قرار می‌دهد. این کار، براساس شاخص‌های معینی از طریق محاسبه «نسبت کفایت سرمایه»، «بررسی کیفیت دارایی‌ها»، «کیفیت مدیریت»، «سودآوری»، «وضعیت نقدینگی» و «حساسیت نسبت به ریسک بازار» انجام می‌شود و بر اساس این شاخص‌ها و محاسبات، رتبه‌بندی انجام می‌شود. البته این گزارش‌ها به دلیل اثرات احتمالی بر بازار، به‌صورت عمومی منتشر نمی‌شود.
دفتر مرکزی هر موسسه با یکپارچه کردن اطلاعات دریافت‌شده از سوی شعب، آن را برای بانک مرکزی ارسال می‌کند. همچنین «بازرسی حضوری» از موسسات نیز در موارد مقتضی انجام می‌شود. راهنمای عملی (manual) که برای بازرسان این واحد تدوین می‌شود، از روش‌های مهم استانداردکردن رویه نظارت است. گروه بازرسی ضمن بررسی حوزه‌های فعالیت موسسه، ریسک‌ها، محصولات و وضعیت مالی موسسه را مورد ارزیابی قرار می‌دهد.
یافته‌ها در اختیار مدیران بانک گذاشته شده و از آنها خواسته می‌شود که طی مدت معینی نسبت به انجام اقدامات اصلاحی اقدام کنند و با توجه به وضعیت بانک، زمان بازرسی بعدی مشخص می‌شود؛ بنابراین بین شعب بانک‌ها و بانک مرکزی هیچ‌گونه ارتباط مستقیمی وجود ندارد و تمامی ارتباطات از طریق دفتر مرکزی موسسات اعتباری انجام می‌شود. «واحد تطبیق» که در برخی از بانک‌های مرکزی در کنار سه واحد دیگر قرار دارد، وظیفه تطبیق مقررات تدوین شده در بانک مرکزی با قوانین و مقررات موجود را بر عهده دارد.
از این رو تغییر نظام نظارت استانی با هدف بازگشت بانک مرکزی به رویه‌های حرفه‌ای در بخش نظارتی صورت گرفته است و این اقدام را می‌توان به گام جدی برای اصلاح ساختار نظارتی تشبیه کرد.