صدیقه رهبر* آنچه در استاندارد‌های بانکداری بین‌المللی کمیته بازل مورد تاکید قرار دارد این است که موسساتی که مایل به استفاده از نام بانک و انجام عملیات بانکی در حوزه واسطه‌گری وجوه هستند حتما باید با دریافت مجوز به این امر مبادرت ورزند. صلاحیت موسسان و نیز مدیران آنها باید مورد تایید مقام ناظر قرار گیرد. به همین دلیل، لازم است مرجع صادر‌کننده مجوز برای برخورد با موسسات متخلف، از اختیار قانونی کافی برخوردار باشد.

در قانون پولی و بانکی کشور مصوب تیرماه ۱۳۵۱ این نکات کم و بیش
مورد اشاره قرار گرفته است. به عنوان مثال در بندهای ماده ۳۰ قانون آمده است:
الف - تاسیس بانک و اشتغال به عملیات بانکی و استفاده از نام بانک در عنوان موسسات اعتباری، فقط طبق مقررات این قانون ممکن است. ب - تشخیص عملیات بانکی با شورای پول و اعتبار می‌باشد. ج - تاسیس بانک در ایران موکول به تصویب اساسنامه آن به وسیله شورای پول و اعتبار و صدور اجازه از طرف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران است. د - مراجع ثبت شرکت‌ها نمی‌توانند تقاضای تاسیس بانکی را در ایران به ثبت برسانند، مگر آنکه اجازه‌نامه بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و رونوشت گواهی‌شده اساس‌نامه مربوط، که به تصویب شورای پول و اعتبار رسیده است، ضمیمه تقاضای ثبت باشد.
حال پرسشی که مطرح است این است که، با وجود برخورداری از محمل قانونی، چرا این تعداد موسسات مالی بدون مجوز در کشور فعالیت دارند؟ در پاسخ به این پرسش باید به این نکته اشاره شود که این موسسات با نام صندوق قرض‌الحسنه فعالیت خود را آغاز کردند و به‌دلیل خلأ قانونی موجود در زمان شروع فعالیت، مجوز خود را از دیگر دستگاه‌های اجرایی کشور دریافت کردند. قرار نداشتن در چتر نظارتی مقام ناظر موجه به نفع‌شان تمام شد، چون بدون محدودیت، فعالیت‌های خود را گسترش دادند. نامشان صندوق قرض‌الحسنه بود؛ ولی در گستره یک «بانک» فعالیت داشتند. متاسفانه بانک مرکزی در آن سال‌ها موفق نشد فعالیت این موسسات را متوقف یا ضابطه‌مند کند. در سال ۱۳۸۳، قانون تنظیم بازار غیر‌متشکل پولی به‌منظور ساماندهی این موسسات به دولت ابلاغ شد. در ذیل به تبصره‌های ۲ و ۴ ماده یک قانون یاد‌‌شده اشاره می‌شود.
تبصره ۲ - اشخاص حقیقی یا حقوقی دیگری که بدون دریافت مجوز از بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به عملیات بانکی مبادرت دارند موظفند ظرف یک ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون برای اخذ مجوز به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مراجعه و مدارک مورد نیاز را ارائه کنند. در غیر این صورت، بنا به درخواست بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ادامه فعالیت این قبیل اشخاص توسط نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران متوقف خواهد شد. در صورت اعتراض، متقاضی می‌تواند به مراجع ذی‌صلاح قضایی مراجعه کند. بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران نیز موظف است ظرف سه ماه درخواست را رسیدگی و نتیجه را به متقاضی اعلام کند. در صورت عدم صدور مجوز، بانک یاد ‌شده ایرادها و نواقص پرونده را برای اصلاح و رفع آن باید به متقاضی اطلاع دهد.
تبصره ۴ - اشخاص حقیقی یا حقوقی موضوع این ماده که به عملیات بانکی اشتغال دارند، در صورتی که موفق به اخذ مجوز فعالیت تحت عنوان موجود یا عنوان مناسب دیگر ظرف ۶ ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون نشوند، بنا به اعلام بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران حق ادامه فعالیت نخواهند داشت. متخلفان از اجرای این حکم در صورت شکایت بانک یاد‌شده از طریق مقامات قضایی صلاحیت‌دار به مجازات حبس تا ۶ ماه محکوم خواهند شد.
برای اجرای این قانون بانک مرکزی فراخوان داد و با ابلاغ دستورالعمل‌های اجرایی فعالیت صندوق‌های قرض‌الحسنه و نیز موسسات اعتباری غیربانکی از این موسسات درخواست کرد با انطباق فعالیت‌های خود با چارچوب‌های تعریف‌شده در ضوابط مربوط، خود را با یکی از انواع این موسسات سازگار کرده، مجوز دریافت دارند.
ولی این فراخوان به نتیجه مطلوب نرسید. بسیاری از این موسسات به‌دلیل جایگاه خاص سهامداران آنها، توانستند در برابر فشارهای بانک مرکزی مقاومت کنند. البته در دوره قبل، معاون نظارتی پیشین بانک مرکزی تلاش کرد تعدادی از این موسسات را با روشی غیر‌متعارف مجبور به ادغام کند که این موضوع نیز مشکلاتی را برای سهامداران بانک‌ها و موسسات اعتباری به ارمغان آورد.
در حال حاضر بانک مرکزی در حرکتی جدید برای وادار کردن این موسسات به گردن نهادن به قانون، به روشی جدید توسل جسته است: نام تعدادی از بانک‌ها و موسسات را از فهرست موسساتی که روی وب‌سایت آن بانک قرار داشتند، حذف کرده است. البته در مورد موسسات بدون مجوز، پیش‌تر توسط بانک مرکزی به بانک‌ها هشدار داده شده بود که آنها باید از ارائه خدمات به این موسسات خودداری کنند. اگر چه نفس این هشدار بسیار مهم بود، به این دلیل که معمولا حجم معاملات بانک‌ها و موسسات اعتباری با یکدیگر در حدی کلان است، ولی اگر فرض بر این باشد که بانک‌ها این هشدار را جدی نگرفته باشند، با این اقدام بانک مرکزی و تحت‌تاثیر قرار گرفتن افکار عمومی، اقدام سپرده‌گذاران برای برداشت سپرده‌هایشان از بانک‌هایی که نام‌شان از فهرست حذف شده است، می‌تواند به بانک‌های دارای مجوز و طرف‌های مقابل بانک‌های حذف‌ شده از فهرست شوک وارد‌ کرده باشد. چون به نظر می‌رسد موسسات بدون مجوز باید پاسخگوی صف طولانی سپرده‌گذاران برای برداشت سپرده‌هایشان باشند. از این رو، احتمالا آنها با مشکل کمبود نقدینگی مواجه خواهند شد و به‌دلیل ارتباطات سیستمی بین بانک‌ها، این امکان وجود دارد که مشکل موسسات بدون مجوز، به طرف‌های تجاری دارای مجوز آنها هم سرایت کند. این مساله می‌تواند تنش‌زا باشد. بحرانی که معمولا هر بانک مرکزی‌ای از آن روی گردان است.
تردیدی نیست که فعالان بازار غیر‌متشکل پولی به‌دلیل خارج بودن از چتر نظارتی بانک مرکزی، با عدم تودیع سپرده قانونی نزد بانک مرکزی و نیز خلق پول از طریق فعالیت‌های اعتباریشان، در اجرای موثر سیاست‌های پولی خدشه وارد می‌کنند. افزون بر این، آنها به‌دلیل عدم پایبندی به اصول بانکداری، موسساتی پر‌ریسک نیز محسوب می‌شوند. با این ویژگی‌ها، آنها از این استعداد برخوردارند که موجبات بروز بی‌ثباتی در بازار پول را فراهم کنند. به پشتوانه این استدلال‌ها، در ضرورت ضابطه‌مند کردن آنها تردیدی وجود ندارد. ولی باید امیدوار بود این اقدامات بانک مرکزی، آگاهانه و با پشتوانه کار کارشناسی لازم و حصول اطمینان از بازخورد و نتیجه مورد انتظار انجام شده باشد، چون در غیر این صورت، هرگونه عقب‌نشینی بانک مرکزی از مواضع، به تضعیف جایگاه و اعتبار آن بانک در جامعه منجر خواهد شد.
*معاون پیشین اداره مطالعات و مقررات بانکی بانک مرکزی