دیدگاه
بررسی مصوبه مجلس پیرامون ترکیب جدید مجمع عمومی‌بانک مرکزی
هدف‌این نوشتار، بررسی تغییرات مصوب مجلس شورای اسلامی‌در ترکیب مجمع عمومی‌بانک مرکزی و تاثیر آنها بر تامین استقلال آن بانک است.
صدیقه رهبر
هدف‌این نوشتار، بررسی تغییرات مصوب مجلس شورای اسلامی‌در ترکیب مجمع عمومی‌بانک مرکزی و تاثیر آنها بر تامین استقلال آن بانک است. برای‌این منظور، با توجه به آنچه انگیزه قانون‌گذار برای انجام تغییرات اعلام شده است، در وهله اول می‌بایست مفهوم واژه استقلال از دیدگاه طراح /طراحان آن مورد بررسی قرار گیرد.تغییرات پی‌در‌پی روسای کل بانک مرکزی در سال‌های اخیر و افزایش قابل‌ملاحظه انتظارات دولت از مسوولان این بانک برای اجرای بی‌چون و چرای مصوبات آن و پیامدهای اجرای‌این رویه برسیاست‌های پولی، همگی سبب شدند که موضوع استقلال بانک مرکزی که در همه دولت‌ها با درجات متفاوتی از اهمیت مطرح بود در برهه زمانی کنونی، توسط سیاست‌گذاران و قانون‌گذاران با جدیت بیشتری پیگیری شود.براساس آنچه در رسانه‌ها منتشر شده هنگام بررسی ماده ۸۰ قانون برنامه پنجم توسعه، رییس کمیسیون تلفیق با دو رویکرد، واژه «استقلال» را در مورد بانک مرکزی به کار برده است:۱- استقلال بانک مرکزی از دولت از نظر تصمیم‌سازی‌های پولی و اعتباری، با‌این استدلال که «بانک مرکزی باید حافظ منافع ملی و حقوقی همه شهروندان باشد.
بنابراین، در جریان‌سازی‌های پولی نباید وابسته به دولت باشد.» ۲- استقلال بانک مرکزی از دولت از نظر حاکمیتی، بدین مفهوم که: «بانک مرکزی نباید در محافل اقتصادی مثل بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول زیرمجموعه دولت به حساب آید. در برخی احکام تحریمی بعضا تلاش می‌کنند اموال بانک مرکزی را جزء اموال دولت تلقی کنند تا بتوانند به‌این دارایی‌ها هم تعدی کنند. بنابراین ما باید نشان دهیم که بانک مرکزی مستقل از دولت است.»
ملاحظه می‌شود که واژه «استقلال در گستره‌ای بسیار وسیع و فراتر از آنچه برای کمک به تصمیم‌سازی‌های بانک مرکزی لازم است، مورد استفاده قرار گرفته است. حال آنکه برای حل مشکلات مربوط به تحریم‌ها نمی‌توان و نباید قوانین از جمله قوانین خاص(قانون پولی و بانکی کشور) نقض شده یا بدون مطالعه کافی تغییر یابند.
بند «ه» قانون پولی و بانکی کشور سرمایه بانک مرکزی را متعلق به دولت اعلام نموده است. بدیهی است اعضای مجمع نیز باید نمایندگان سهامدار؛ یعنی دولت باشند. با این استدلال افزودن ۷ اقتصاددان و نیز نمایندگان اتاق بازرگانی و صنایع و معادن به ترکیب اعضای مجمع عمومی بانک مرکزی فاقد وجاهت است. علاوه بر‌این باید بررسی شود که با افزودن هفت اقتصاددان به ترکیب اعضای مجمع عمومی بانک مرکزی چه هدفی دنبال می‌شود؟
از آن جا که وظایف مجمع عمومی بانک مرکزی که یکی از ارکان آن بانک محسوب می‌شود به صراحت به شرح ذیل در قانون پولی و بانکی آمده است:
رسیدگی و تصویب ترازنامه بانک مرکزی، رسیدگی و اتخاذ تصمیم درباره پیشنهاد تقسیم سود ویژه بانک، انتخاب اعضای هیات نظارت به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و سایر وظایف که طبق مقررات قانون یاد شده به عهده مجمع عمومی‌گذاشته شده است. در ضمن به موجب قانون برنامه چهارم توسعه رییس کل بانک مرکزی به پیشنهاد رییس‌جمهور و بعد از تایید مجمع عمومی و قائم مقام آن بانک نیز به پیشنهاد رییس کل بانک و تایید مجمع عمومی بانک مرکزی منصوب می‌شوند.
چنین می‌نماید که مهم‌ترین نقشی که اقتصاددان‌ها می‌توانند در این مجموعه وظایف‌ایفا کنند، کمک به تعیین فردی واجد شرایط لازم برای ریاست بانک مرکزی باشد.
آنچه در رابطه با انتصاب رییس کل بانک مرکزی اهمیت دارد اینکه فردی برای این سمت انتخاب شود که از صلاحیت‌های فردی و تخصصی لازم در حوزه اقتصاد و بانکداری مرکزی برخوردار بوده، در مورد پیامد سیاست‌گذاری‌هایش علاوه بر دولت به مجلس نیز پاسخگو باشد (البته در حدی فراتر از وزرا). چنین می‌نماید که برای تحقق این مهم باید در پی رویکردی به غیر از تغییر ترکیب اعضای مجمع عمومی‌بود. خلأ موجود در این مورد، نبود ضوابط مدون برای انتخاب رییس کل بانک مرکزی است. این مساله سبب شده، دولت‌ها در‌این خصوص سلیقه‌ای عمل کنند و گاهی اوقات جنبه سیاسی شخصیت افراد برای قرار گرفتن در این سمت نقش مهم‌تری نسبت به تسلط آنها به دانش اقتصادی و امور بانکداری مرکزی (نه تجاری) یابد. بنابراین، اضافه شدن افرادی به ترکیب مجمع عمومی، به فرض درست بودن این اقدام، نه تنها گرهی از مشکلات باز نمی‌کند، می‌تواند به پراکندگی آرا در مورد گزینه انتخابی دامن زده، انتخاب رییس کل را دشوارتر سازد.
در مصوبه جدید، زمان تصدی رییس کل بانک مرکزی از ۵سال به ۷سال افزایش داده شده است. البته طولانی بودن زمان تصدی رییس کل بانک مرکزی مثبت ارزیابی می‌شود. چون همیشه این بحث مطرح است که برای ارزیابی به ثمر رسیدن سیاست‌های پولی در جهت تحقق اهداف مورد نظر اقتصادی، گذشت زمان لازم است. ولی باید دید آیا مشکلی که در این رابطه وجود دارد به طول مدت تصدی رییس کل ارتباط پیدا می‌کند؟ (چون مدت ۵سال هم چندان کوتاه به نظر نمی‌رسد). واقعیت این است که مشکل، به برکناری رییس کل، پیش از پایان یافتن دوره تصدی وی بازمی‌گردد. چنین می‌نماید با وجود اینکه مصوبه مجلس در این بخش در واکنش به تغییرات پی در پی روسای کل در سال‌های اخیر بوده ولی همچنان در مورد چگونگی برکناری رییس کل ساکت است و راه‌حلی برای آن ارائه نداده است.
نکته دیگری که در ترکیب جدید اعضای مجمع عمومی‌در مورد آن ابهام وجود دارد، علت تعیین دوره ۱۰ ساله برای عضویت آنها در مجمع است. در قانون پیشین عضویت افراد قائم به سمت آنها بود. مدت پایداری هر فرد در سمت مربوط به درجه رضایت رییس دولت و قانون‌گذاران از عملکرد وی بستگی داشت. در مصوبه جدید به‌این موضوع به شیوه‌ای که در خور است توجه نشده است. در یک فرآیند طبیعی، انتظار می‌رود وزرا با توجه به مدت دوره ریاست جمهوری، هر چهار سال یک بار تغییر یابند. البته، حتی در صورت انتخاب مجدد رییس‌جمهور، هیچ‌گونه تضمینی برای انتخاب وزیر پیشین در همان سمت وجود ندارد. ملاحظه می‌شود با وجود اینکه مصوبه جدید به شخصیت حقوقی وزرا اشاره کرده، از مفاد آن چنین برداشت می‌شود که همان وزرای سابق باید کماکان در مجمع حضور داشته باشند. این تناقضی است که وجود دارد و می‌بایست به آن توجه شود. این مورد در خصوص روسای اتاق بازرگانی و صنایع و معادن نیز مصداق می‌یابد. چون آنها هم طی فرآیند خاص و برای مدت معینی در آن تصدی قرار می‌گیرند. نادیده گرفتن تغییرات وزرا و نمایندگان اتاق‌های بازرگانی و وزارت صنایع و معادن منطقی به نظر نمی‌رسد. از این رو، چنین می‌نماید که تعیین مدت برای تصدی اعضای مجمع عمومی فاقد موضوعیت باشد.
در باره افزودن اقتصاددان‌ها به ترکیب مجمع عمومی، این نکته نیز گفتنی است که به نظر می‌رسد بین وظایف مجمع عمومی‌و شورای پول و اعتبار خلط مبحث ایجاد شده باشد. این برداشت وقتی تقویت می‌شود که فراز پایانی مصوبه جدید به شرح زیر مورد توجه قرار گیرد «مصوبات و تصمیمات مجمع با امضای رییس مجمع برای اجرا به رییس کل بانک مرکزی ابلاغ می‌شود.» سوالی که قابل طرح است این که مجمع عمومی‌قرار است چه تصمیماتی را به رییس کل بانک مرکزی ابلاغ نماید؟
چنانچه پیش‌تر توضیح داده شد، وظایف مجمع عمومی‌در قانون پولی و بانکی تصریح شده است. سیاست‌گذاری‌های پولی عمدتا توسط شورای پول و اعتبار انجام می‌شود. از این رو، این، تخصصی بودن ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار و ترکیب آن از نظر افزایش تعداد اعضای غیردولتی و متخصص است که به استقلال بانک مرکزی کمک می‌کند.
نحوه گزینش رییس مجمع عمومی نیز از مواردی است که لازم است درمورد آن توضیحاتی ارائه شود. مصوبه جدید اعضا را مخیر نموده از بین خود فردی را به عنوان رییس مجمع انتخاب کنند. با توجه به آنچه پیش تر در مورد جایگاه دولت در مجمع عمومی بانک مرکزی به عنوان سهامدار آن بانک اعلام شد، چنین می‌نماید که رییس مجمع می‌بایست یکی از نمایندگان دولت باشد. گزینه‌های پیش رو وزیر امور اقتصادی و دارایی ونیز معاون برنامهریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور می‌باشند، که در مورد آنها نکات ذیل شایان توجه است: وزیر امور اقتصادی و دارایی رییس بازار سرمایه است. از این رو شایسته است به منظور پیشگیری از بروز هرگونه تعارض منافع در بازارهای پول و سرمایه، از قرار گرفتن وی در جایگاه ریاست مجمع عمومی بانک مرکزی خودداری شود. گزینه دیگر، یعنی معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور نیز فاقد شخصیت حقوقی مستقل است چون اعتبار خود را از شخصیت حقوقی ریاست جمهور می‌گیرد (از این رو، نمی‌توان آن را مانند سازمان مدیریت و برنامهریزی که خود شخصیت حقوقی مستقلی داشت، دانست). انتخاب‌این معاونت به عنوان ریاست مجمع عمومی، مثل‌این است که رییس‌جمهور، خود، ریاست مجمع را بر عهده گیرد و این همان روشی بود که در قانون پیشین نیز وجود داشت و به نظر نمی‌رسد که اشکالی به آن وارد بوده باشد.
چنین می‌نماید که علت بروز‌این ابهامات، بررسی و اصلاح انتزاعی موادی از قانون پولی و بانکی، بدون توجه به کلیت آن باشد. این روش، مانع از این می‌شود که به تاثیرپذیری دیگر مواد قانون یاد شده از تغییرات،توجه لازم انجام شود. از این رو، بهتر است با توجه به‌این که موضوعاتی مانند استقلال بانک مرکزی، ترکیب مجمع عمومی‌و نیز ترکیب شورای پول و اعتبار، از اهمیت ویژه‌ای برخوردار بوده و می‌بایست از قوام، ثبات و استمرار لازم برخوردار باشند، این موارد از قانون برنامه پنجساله توسعه خارج شده، در چارچوب قانون خاص خود مورد بررسی قرار گیرند و اصلاحات لازم برای رفع مشکلات موجود پس از انجام بررسی‌های کارشناسی، توسط متخصصین امر پیشنهاد شود.
معاون سابق اداره مطالعات و مقررات بانکی بانک مرکزی
ارسال نظر