یادداشت
بررسی ضرورت دریافت مجوز از بانک مرکزی برای تاسیس واحدهای بانکی
صدیقه رهبر- در ۲۱ فروردین ماه سال‌جاری خبری در رسانه‌ها انتشار یافت مبنی بر اینکه، طی بخشنامه‌ای به امضای معاون نظارتی بانک مرکزی به بانک‌ها اعلام شده است که آن بانک در اجرای ماده ۴ آیین نامه ایجاد یا تعطیلی واحدهای بانکی در داخل کشور، موضوع بند «و» ماده ۳۰ قانون پولی و بانکی کشور، به موجب تصمیمات متخذه و به عنوان سیاست‌های کلی برای ایجاد واحدهای بانکی جدید، در سال آینده هیچ درخواست جدیدی را مورد پذیرش قرار نخواهد داد. در این بخشنامه از بانک‌ها درخواست شده که از ارسال تقاضا در این مورد خودداری کنند. چون بررسی بانک مرکزی در این خصوص صرفا در مورد بهینه‌سازی آن بانک (جابه‌جایی و تعطیل واحد بانکی) امکان‌پذیر است.نگارنده، در این نوشتار برآن است با گذری بر مستندات قانونی و نیز مقررات موجود در این خصوص، از ابهاماتی که درباره موضوع گسترش شعب بانک‌ها و ضرورت دریافت مجوز از بانک مرکزی وجود دارد، تصویری ارائه کند. در بند «و» ماده ۳۰ قانون پولی و بانکی کشور، مصوب تیرماه ۱۳۵۱ آمده است: «ایجاد یا تعطیل شعبه یا باجه یا نمایندگی بانک‌ها در داخل یا خارج از کشور، طبق آیین نامه‌ای خواهد بود که به تصویب شورای پول و اعتبار می‌رسد.» در مواد۲، ۳ و۴ مستندی (آیین نامه) که معاون نظارتی بانک مرکزی به آن اشاره کرده است، (متاسفانه اطلاعات موثقی در مورد شماره و تاریخ مصوبه و صادر‌کننده آن یافت نشد)، آمده است: ماده ۲: «تاسیس، تغییر محل و تبدیل هر واحد بانکی با موافقت قبلی بانک مرکزی و طبق مقررات مندرج در این آیین نامه انجام خواهد گرفت.»ماده۳- «بانک‌ها موظف هستند برنامه تاسیس واحدهای بانکی خود را برای هر سال تنظیم و قبل از شروع سال آن را برای تصویب به بانک مرکزی ایران ارسال کنند. برنامه پیشنهاد تاسیس واحد‌ها بایستی شامل نوع واحد، نام شهر‌ها و دهاتی که واحد‌ها در آن ایجاد می‌گردد انگیزه تاسیس، نحوه نظارت بر واحدهایی که تقاضای تاسیس آنها شده، نحوه تامین کارمندان مطلع و با تجربه برای هر واحد و هر نوع اطلاعات دیگری که به تشخیص بانک مرکزی ایران لزوم تاسیس هر واحد را توجیه می‌نماید، باشد.»ماده ۴: «موافقت بانک مرکزی ایران با برنامه تاسیس واحدهای بانکی حداکثر تا پایان فروردین‌ماه به بانک متقاضی اعلام خواهد شد.»چنین می‌نماید که به دلیل استفاده از نام «بانک مرکزی ایران» به جای «بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» در مفاد مصوبه، این مصوبه توسط هر مرجعی صادر شده باشد، مربوط به قبل از انقلاب باشد.در سال ۱۳۵۱ شورای پول و اعتبار در اجرای تبصره ماده ۳۴ قانون پولی و بانکی کشور شرایطی را برای تملک غیر منقول به منظور استیفای مطالبات و تامین محل کار یا مسکن کارکنان بانک‌ها و...تعیین نمود. در قسمت دوم این مصوبه در ماده ۳ آمده است:
«خرید غیرمنقول به منظور تاسیس شعبه - باجه یا نمایندگی، موکول به صدور اجازه تاسیس یا تبدیل واحدهای بانک طبق آیین نامه مربوط می‌باشد.» ضمنا، در بند «د» ماده ۳۳ قانون پولی و بانکی، در فصل دوم ودر بخشی تحت عنوان «شرایط و نحوه فعالیت بانک‌ها» آمده است: «میزان استهلاک دارایی‌های منقول و غیر منقول قابل استهلاک و هزینه‌های تاسیس و توسعه و همچنین میزان اندوخته‌های احتیاطی بانک‌ها از طرف شورای پول و اعتبار تعیین خواهد شد و بانک‌ها موظف به اجرای آن خواهند بود.» در اجرای این مصوبه قانونی، (در ماده ۶ همان مصوبه سال ۱۳۵۱ که پیش‌تر به آن اشاره شد)، شورای پول و اعتبار، نسبتی به شرح زیر را برای کنترل اموال غیرمنقول بانک‌ها تعیین نمود: «مبلغ مستهلک نشده اموال غیرمنقول مورد احتیاج بانک‌ها نباید از ۳۰ درصد مجموع سرمایه پرداخت شده و اندوخته‌ها تجاوز کند.»در ادامه این بحث، لازم است به بند ۹ ماده ۱۳ لایحه قانونی اداره امور بانک‌ها مصوب مهر ماه سال ۵۸ اشاره شود که به موجب آن، «اتخاذ سیاست کلی در مورد تاسیس و تعطیل شعبه یا هر واحد بانکی دیگر در هر نقطه از ایران یا خارج از کشور» از جمله وظایف و اختیارات شورای عالی بانک‌ها که به موجب ماده ۲ همان قانون از ارکان بانک‌ها محسوب گردیده، اعلام شده است.
چنین می‌نماید که مستند مورد اشاره معاون نظارتی بانک مرکزی، با توجه به مفاد مصوبه قانونی یاد شده، باید مورد بازنگری قرار می‌گرفت. در سال ۱۳۸۶، اما تحول دیگری رخ داد. مجلس شورای اسلامی در ماده ۶ قانون «تسهیل اعطای تسهیلات بانکی و کاهش هزینه‌های طرح و تسریع در اجرای طرح‌های تولیدی و افزایش منابع مالی و کارآیی بانک‌ها» به ترتیب ذیل شورای عالی بانک‌ها را منحل اعلام نمود:
ماده ۶ «به منظور ارتقای کارآیی و هماهنگی اختیارات و مسوولیت‌ها در مدیریت بانک‌ها، از تاریخ تصویب این قانون، شورای عالی بانک‌ها منحل و وظایف آن به هیات‌مدیره بانک‌ها واگذار می‌شود.» نتیجه منطقی حاصل از این تغییرات قانونی به ترتیب زیر قابل برداشت است: «اتخاذ سیاست کلی در مورد تاسیس و تعطیل شعبه یا هر واحد بانکی دیگر در هر نقطه از ایران یا خارج از کشور «از جمله وظایف و اختیارات هیات‌مدیره بانک‌ها خواهد بود.» البته، لازم است به این نکته اشاره شود که تاسیس شعب بانک‌های داخلی در خارج از کشور یا تاسیس شعب بانک‌های خارجی در داخل کشور که بر اساس تفاهم نامه‌های نظارتی بین کشور‌ها انجام می‌شوند، نیازمند دریافت مجوز از مراجع نظارتی کشورهای اصلی و میزبان است، از این رو، مشمول پاره‌ای از نظرات ارائه شده در این نوشتار نمی‌شوند. پیش از ارائه توضیحات بیشتر بهتر است منشأ نگرانی بانک مرکزی در مورد گسترش شعب بانک‌ها مورد کندوکاو قرار گیرد: مهم‌ترین نگرانی بانک مرکزی در خصوص گسترش شعب بانک‌ها، می‌تواند افزایش غیر منطقی دارایی‌های غیر درآمدزای بانک باشد که نتیجه آن حبس منابع بانک، کاهش توانمندی آن برای انجام وظایفش به عنوان واسطه‌گر مالی، افزایش هزینه‌های سربار و کاهش سودآوری و تاثیرپذیری نسبت‌های سلامت مالی آن از این رهگذرباشد. افزون بر این، چگونگی نظارت بر فعالیت شعب نیز از دیگر نکاتی است که مرجع نظارتی به آن توجه دارد. حال لازم است این سوال مطرح شود که آیا اعلام عدم پذیرش درخواست‌های بانک‌ها برای گسترش شعب، به گونه‌ای یکسان، بدون در نظر گرفتن تفاوت‌های آنها به‌ویژه، از نظر مرحله‌ای که بانک در آن قرار دارد (از نظر جدیدالتاسیس بودن)، کارکرد آن در سیستم بانکی ونیز سلامت مالی و کارآمدی آن شیوه‌ای درخور و منطقی محسوب می‌شود؟ در مورد نگرانی اول بانک مرکزی؛ یعنی افزایش بی‌رویه دارایی‌های غیرمنقول یا فاقد درآمدزایی، مصوبه سال ۱۳۵۱ شورای پول و اعتبار مبنی بر تعیین حداکثر ۳۰ درصد مجموع سرمایه پرداخت شده و اندوخته‌ها برای مبلغ مستهلک نشده اموال غیر منقول بانک‌ها در صدد کنترل این موضوع بود. البته به دلیل تحولات اقتصادی دهه‌های اخیر و شرایط اقتصادی متفاوت با دهه ۵۰ این مصوبه در سال ۱۳۸۹ مورد بازنگری قرار گرفت. شورای پول و اعتبار با پذیرش نظرات کارشناسی کارشناسان بانک مرکزی مبنی بر ناکارآ بودن این نسبت به دلیل ناهمخوانی اجزای آن با مبانی نظری، نسبت مانده خالص دارایی‌های ثابت به علاوه وثایق تملیکی به حقوق صاحبان سهام پس از کسر سود انباشته و سود قطعی را به عنوان جایگزین نسبت پیشین تعیین نمود و مقدار آن را ۷۰ درصداعلام کرد. در این بخشنامه که با شماره ۲۵۷۲۴۸ مورخ ۲۱/۱۱/۱۳۸۹ به سیستم بانکی ابلاغ شد، روش‌هایی برای انجام اقدامات تنبیهی در مورد بانک‌هایی که نسبت را نقض نمایند، پیش بینی شده است. در مورد نگرانی دیگر بانک مرکزی، یعنی چگونگی اعمال نظارت برکار شعب، همان طور که در دیگر نوشته‌های نگارنده در مورد آن توضیح داده شده است، الگو‌های نظارتی که در حال حاضر برای نظارت بر بانک‌ها و دیگر موسسات اعتباری مورد استفاده قرار می‌گیرند، نظارت مبتنی بر ریسک یا نظارت تطبیقی، با شیوه‌هایی که در زمان مستند مورد اشاره معاون نظارتی بانک مرکزی اعمال می‌شده، بسیار متفاوت است. این گونه نظارت با اتکای بر بانکداری متمرکز (core banking) در دفتر مرکزی بانک انجام می‌شود و در این خصوص فقط لازم است وجود زیرساخت‌ها از جمله راهبری شرکتی مناسب و موثر بودن نظام کنترل داخلی برای اجرای این گونه نظارت مورد ارزیابی قرار گیرند. بنابراین، محدودیتی که از طریق تعیین حدود ایجاد شده، به همراه پایش شرایط بانک توسط بانک مرکزی، (به کمک شیوه‌های نظارتی نوین)، دو عاملی هستند که منطقا ایجاب می‌کنند بانک‌ها حداقل، در محدوده تعیین شده از آزادی عمل برخوردار باشند. از تناقضات دیگری که در رویه جاری بانک مرکزی برای صدور مجوز شعب، قابل مشاهده است می‌توان به موارد زیر اشاره نمود:۱- متقاضیان تاسیس بانک، معمولا به همراه مدارک مورد نیاز، برنامه عملیاتی خود را برای یک دوره ۵ ساله به بانک مرکزی ارائه می‌نمایند. در این برنامه اهداف بانک برای هر سال در زمینه‌های مختلف ازجمله تعداد کارکنان، تعداد شعب، برآورد هزینه‌ها و درآمد‌ها به بانک مرکزی اعلام می‌شود. صدور مجوز بانک پس از بررسی این برنامه عملیاتی و تایید آن توسط بانک مرکزی انجام می‌شود. پس از شروع به فعالیت بانک نیز، یکی از نکاتی که توسط بازرسان بانک مرکزی باید مورد نظارت قرار گیرد، انطباق فعالیت بانک با مفاد برنامه عملیاتی است؛ بنابراین اگر بانکی در برنامه عملیاتی خود که مورد تایید بانک مرکزی نیز قرار گرفته، اعلام کرده باشد که فرضا در سال اول ۴۰ شعبه ایجاد می‌کند، در صورت عدم تاسیس شعب به تعداد تعهد شده در برنامه عملیاتی ودر نتیجه، برای تحقق نیافتن درآمد‌های اعلام شده باید از مرجع نظارتی امتیاز منفی دریافت کند به همین دلیل، این وظیفه بانک مرکزی است که این تعارض‌ها را رفع کند.۲- اگرچه در عرف بانکداری بین‌المللی به کشورهایی که از نظر ابزارهای اجرایی قانونی برای اعمال نظارت دچار کاستی‌هایی هستند توصیه شده، از مجوز‌های درخواستی بانک‌ها به عنوان اهرم فشار برای اجرای مقررات استفاده کنند، ولی بهره‌گیری از«عدم صدور مجوز گسترش شعب»، به عنوان اقدام تنبیهی به هیچ وجه شیوه مناسبی به حساب نمی‌آید؛ زیرا این رویه موجب می‌شود مرجع نظارتی که خود باید از ثبات و سلامت بانک‌ها حفاظت و حمایت کند با جلوگیری از گسترش شعب و دامن زدن به نابرابری سطح درآمد و هزینه آسیب جدی به شرایط مالی بانک وارد نموده و منافع سپرده‌گذاران و سهامداران بانک را با خطر مواجه نماید. شاید به همین دلیل باشد که حتی در مصوبه مورد استناد معاون نظارتی بانک مرکزی، برای اعلام نظر بانک مرکزی درخصوص گسترش شعب ضرب الاجلی تعیین شده است. البته حالتی را هم می‌توان در نظر داشت که درآن، به دلیل عملکرد نامطلوب بانک مثلا، بالا بودن هزینه‌های سربار و سوء‌مدیریت شرایطی پیش آید که بانک مرکزی به عنوان اقدام اصلاحی و به منظور کاهش هزینه‌ها یا آزاد‌سازی منابع حبس شده، به بانک اعلام نماید که تا اطلاع ثانوی، به عنوان مثال، تا زمان نیل به حدود مقرر بانک مرکزی، مجاز به تاسیس شعبه جدید نخواهد بود.۳- بخش بازاریابی بانک‌ها معمولا پس از انجام مطالعات، نسبت به مکان‌یابی شعب اقدام می‌کنند. اگر استدلال بانک مرکزی برای این کار، پایش مکان‌یابی مناسب بانک‌ها، برای ایجاد شعب باشد این موضوع، علاوه بر اینکه ورود بیش از حد به جزئیات تصمیم‌گیری‌های حاکمیتی بانک‌ها محسوب می‌شود، به مفهوم نادیده گرفتن این نکته است که در دنیای امروز، مشتری‌مداری نقش تعیین‌کننده‌ای برای جذب مشتریان ایفا می‌کند. به همین دلیل، در کشورهای دیگر حتی در کنار هم قرار گرفتن بانک‌های رقیب و ایجاد مکان‌هایی به عنوان مراکز مالی، نه تنها منع نمی‌شود، بلکه از آن استقبال به عمل می‌آید. چون مشتری به دلیل ویژگی‌هایی مشخص، بانک خود را تعیین کرده است و اگر صد بانک هم در یک مکان در کنار هم قرار داشته باشند، او برای دریافت خدمات بانکی به بانک مورد نظر خود مراجعه می‌کند.۴- در پاره‌ای موارد، ممکن است اعضای هیات‌مدیره بانک‌ها، با توجه به شرایط اقتصادی، همان طور که در دیگر کشور‌ها متداول است، برای کاهش هزینه‌ها، نسبت به تعطیلی شعب و اخراج کارکنان خود تصمیم‌گیری نمایند؛ بنابراین همانند دیگر بنگاه‌های اقتصادی برای بانک‌ها نیز باید این فرصت‌ها فراهم شود.با توجه به نکات پیش گفته از نظر نگارنده ضمن اینکه صدور حکم کلی برای تمامی بانک‌ها در این مورد منطقی نمی‌نماید، رویه صدور مجوز بانک مرکزی برای گسترش شعب نیز به دلیل ابهامات یاد شده، باید مورد بازنگری قرار گیرد.
ارسال نظر