صدیقه رهبر *

چندی پیش در خبر‌ها آمده بود، رییس دیوان محاسبات اعلام کرده است که درباره میزان هزینه‌های واقعی مملکت اطلاعات دقیقی وجود ندارد و نتایج این هزینه‌ها نیز معلوم نیست. البته ایشان یکی از علل بروز این نابسامانی‌ها را نبود نظام مالی متمرکز برای ثبت درآمد‌ها وهزینه‌ها دانسته است. با توجه به نقش بانک مرکزی به عنوان بانکدار دولت، لازم است بررسی شود که این بانک چه نقشی را باید برای کمک به رفع این نابسامانی ایفا کند؟

در تاریخ ۲۷/۹/۱۳۸۹ بخشنامه‌ای در مورد چگونگی نگهداری حساب‌های دولتی روی وب‌سایت بانک مرکزی قرار گرفت و طی آن ضمن اشاره به بخشنامه پیشین این بانک به شماره مب/ ۵۳۱۷ مورخ ۲۲/۱۲/۱۳۸۶ به تمامی بانک‌هایی که برای دستگاه‌های اجرایی حساب دولتی افتتاح کرده‌اند، ابلاغ شده که با اداره حسابداری کل این بانک قرارداد نمایندگی منعقد کنند. به دلیل ابهاماتی که هنوز در مورد وضعیت این حساب‌ها وجود دارد این نوشتار درپی آن است که موضوع حساب‌های دولتی و مقررات مربوط را مورد بررسی و نقد قرار دهد:

* ماده ۱۲ قانون پولی و بانکی کشور (مصوب تیر ماه ۱۳۵۱): «بانک مرکزی به عنوان بانکدار دولت، موظف به نگهداری حساب‌های وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و وابسته به دولت و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و همچنین موسساتی است که بیش از نصف سرمایه آنها متعلق به وزارت‌خانه‌ها و موسسات دولتی و وابسته به دولت و شرکت‌های دولتی یا شهرداری‌ها و انجام کلیه عملیات بانکی آنها در داخل وخارج از کشور است».

* ماده ۲۲ «قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره) مصوب ۸/۶/ ۱۳۶۲: «بانک‌ها می‌توانند، با اجازه بانک مرکزی با موسسات دولتی و وابسته به دولت و شرکت‌های دولتی به عملیات مجاز بانکی مبادرت کنند».

* ماده ۵ آیین‌نامه اجرایی فصل پنجم از قانون عملیات بانکی بدون ربا، مصوب ۱۷/۱۲/۱۳۶۲ «موسسات دولتی مکلفند وجوه تحت اختیار را منحصرا نزد بانک مرکزی نگهداری کنند و کلیه عملیات بانکی خود را منحصرا توسط بانک مرکزی انجام دهند، مگر آنکه بانک مرکزی با اجرای تمام یا قسمتی از عملیات موصوف توسط بانک‌های دیگر موافقت کند».

* بند «د»، ماده ۱۰ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی: «در راستای ایجاد فضای رقابتی سالم و به دور از انحصار در شبکه بانکی کشور و به منظور اقتصادی کردن فعالیت بنگاه‌ها، سازمان‌های دولتی و دیگر نهادهای عمومی و شهرداری‌ها مجاز هستند برای دریافت خدمات بانکی، بانک عامل خود را راسا انتخاب کنند.

تبصره (۱)- انتخاب بانک عامل توسط ارگان‌های موضوع این بند در مورد آن بخش از وجوهات آنها که از محل بودجه عمومی دولتی تعیین می‌شود، منوط به کسب موافقت وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بر حسب مورد خواهد بود.

تبصره (۲)- سپرده‌های دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۱۲) قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۸/۴/۱۳۵۱ به عنوان سپرده بانک عامل موضوع این بند تلقی نمی‌شود و باید طبق مقررات قانون یاد شده در حساب‌های بانک مرکزی ایران منعکس شود.»

قسمت‌هایی از بخشنامه شماره مب/۵۳۱۷ مورخ ۲۲/۱۲/۱۳۸۶ بانک مرکزی در رابطه با نگهداری وجوه دولتی: «۲- کلیه سازمان‌های دولتی، وزارتخانه‌ها و شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی و شهرداری‌ها، موضوع بند «د» ماده ١٠ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مجاز می‌شوند به تشخیص خود نزد هر یک از بانک‌های موجود اعم از دولتی یا غیردولتی افتتاح حساب کنند.

انتخاب بانک مورد نظر توسط نهادهای یاد شده در بند فوق، در مورد آن بخش از وجوهات آنها که از محل بودجه عمومی دولت تامین می‌شود منوط به کسب موافقت وزارت امور اقتصادی و دارایی است. آن بانک موظف است در این خصوص تعهدی از صاحب حساب اخذ کند که بر مبنای آن صاحب حساب متعهد شود وجوه یاد شده را تنها با اجازه وزارت امور اقتصادی و دارایی به حساب‌های خود منظور کند.»به موجب اختیاری که ماده ۲۲ قانون عملیات بانکی بدون ربا به بانک مرکزی تفویض کرده است بانک مرکزی اختیارات خود را در مورد نگهداری حساب‌های دولتی به بانک‌های دولتی تفویض کرد. رویه به این ترتیب بود که بانکی که نگهداری وجوه را به نمایندگی از سوی بانک مرکزی برعهده می‌گرفت خود، نیز عملیات بانکی مربوط به آن دستگاه اجرایی را انجام می‌داد.

در دو دهه اخیر، عملیات بانکی دستگاه‌های اجرایی که فعالیت آنها از اهمیت و حساسیت ویژه‌ای برخوردار بود (به عنوان مثال وزارت دفاع، شرکت نفت و...) توسط بانک مرکزی انجام می‌شد. با توجه به اینکه بانک‌های مرکزی در کشورها نقش ستادی را ایفا می‌کنند و انجام اموری مانند گشایش یا ابلاغ اعتبار اسنادی و امثال آن توسط این بانک‌ها موضوعیت ندارد، از دوره ریاست مرحوم دکتر نوربخش تصمیم برآن شد که به منظور تمرکز بانک مرکزی بر نقش ستادی آن از جمله سیاستگذاری پولی، به تدریج، انجام این گونه عملیات، به بانک‌های تجاری (دولتی) منتقل شود که با کوچک‌سازی اداره عملیات ارزی در این بانک، این مهم تاحدودی اجرایی شد.

اگرچه بانک‌های نگهدارنده وجوه دولتی، مکلف بودند همواره ۸۸ درصد وجوه دستگاه‌های اجرایی را پس از دریافت، به صورت سپرده نزد بانک مرکزی تودیع کنند، ولی به هر حال رسوب حاصل ازباقی مانده وجوه (۱۲درصد) در همان مدت کوتاه تا زمان انجام عملیات بانکی موردنظر دستگاه‌های اجرایی، برای آن بانک‌ها درآمدزا بود. یادآور می‌شود در حال حاضر این حد به ۱۰۰ درصد افزایش یافته است.

پس از آغاز به کار بانک‌های خصوصی در کشور، بانک‌های یاد شده، اعتراض خود را به این رویه، به عنوان رفتاری تبعیض‌آمیز بین بانک‌های دولتی و خصوصی از سوی بانک مرکزی اعلام داشتند. البته بانک مرکزی در پاسخ به این انتقاد‌ها، موانع قانونی را به عنوان علت اجرای این رویه اعلام می‌کرد.

در سال ۱۳۸۴، با قرار دادن بند «د» در ماده ۱۰ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، تلاش شد با اصلاح این بخش از قانون پولی و بانکی کشور و نیز قانون عملیات بانکی بدون ربا، گامی مهم برای رفع تبعیض برداشته شود و با استناد به این مصوبه، بانک‌های خصوصی نیز از درآمد حاصل از ارائه خدمات بانکی برای دستگاه‌های اجرایی، فرصتی برابر با بانک‌های دولتی پیدا کنند، دلیل این مدعا، عبارتی است که بند یاد شده با آن آغاز شده است: «در راستای ایجاد فضای رقابتی سالم و به دور از انحصار در شبکه بانکی...»

آنچه از مفاد این بند بر می‌آید اینکه، قانون برنامه چهارم توسعه، در مورد موضوع نگهداری حساب‌های دولتی ساکت است و فقط به موضوع خدمات بانکی پرداخته است. بنابراین؛ می‌توان چنین برداشت کرد که نگهداری حساب‌های دولتی، همچنان تابع قوانین پیشین است (توسط بانک مرکزی یا بانک‌های دولتی به نمایندگی از سوی بانک مرکزی انجام می‌شود). ولی ارائه خدمات بانکی برای دستگاه‌های اجرایی می‌تواند با رویکردی متفاوت باشد، زیرا به این دستگاه‌ها اختیار داده شد که راسا بانک عامل خود را انتخاب کنند. به عبارت دیگر، آن‌ها مجاز شدند، بین بانک نگهدارنده وجوه و بانکی که خدمات بانکی این وجوه را ارائه می‌کند، تفکیک قائل شوند. متاسفانه این مهم در بخشنامه بانک مرکزی مورد توجه قرار نگرفت و بانک‌های خصوصی از نظر مقررات، همچنان از ارائه خدمات برای حساب‌های دولتی ودر نتیجه درآمد حاصل از آن محروم ماندند. البته آنها مجاز شدند برای دستگاه اجرایی ای که دارای منبع درآمدی به جز از محل بودجه عمومی باشد این خدمات را ارائه کنند. (البته راه تخلف برای بانک‌ها و دستگاه‌های اجرایی گشوده باقی ماند).

در بخشنامه شماره مب/ ۵۳۱۷ مورخ ۲۲/۱۲/۱۳۸۶ بانک مرکزی ،با استناد به بند «د» ماده ۱۰ قانون برنامه چهارم به شیوه‌ای مبهم به این موضوع پرداخته شده است. با توجه به اینکه افتتاح حساب هم برای نگهداری وجوه و هم ارائه خدمات بانکی موضوعیت دارد در بخشنامه؛ به این نکته که هدف قانون‌گذار، انحصارزدایی در شبکه بانکی کشور برای ارائه خدمات بانکی در رابطه با این حساب بوده، توجهی درخور انجام نشده است.

اجرای ناکارآمد قانون، سبب شد که قانون گریزی و تخلف در مورد نگهداری این وجوه تشدید شود. غیرشفاف شدن حساب‌های بانک‌ها در رابطه با دستگاه‌های اجرایی، به این دلیل که به نظارت بر چگونگی مصرف بودجه عمومی کشور آسیب وارد می‌کند به ویژه، با توجه به حجم بودجه عمومی کشور، به طور یقین از مسائلی است که دستگاه‌های نظارتی کشور نسبت به آن بسیار حساس هستند و مسلما در بازرسی‌های انجام شده، مورد توجه آنها قرار گرفته است.

حال به این نکته می‌رسیم که با پایان یافتن قانون برنامه چهارم توسعه، تکلیف در رابطه با وجوه دولتی چیست؟ آیا با در نظر گرفتن قانون اصل ۴۴ و واگذاری بانک‌های دولتی به بخش غیردولتی، بازگشت به رویه پیشین یعنی نگهداری حساب نزد بانک مرکزی یا نگهداری و ارائه خدمات بانکی توسط یک بانک عامل آن هم دولتی از قابلیت اجرا برخوردار است؟ به ویژه از آن جهت که بخشنامه مب/۵۳۱۷ که پایه قانونی آن قانون برنامه چهارم توسعه است نافذ باقی مانده است. برای تصمیم‌گیری در این مورد باید به نکات زیر توجه داشت:

* با واگذاری بانک‌های دولتی به بخش غیردولتی، این بانک‌ها به بانک‌های سپه، ملی، پست‌بانک و بانک‌های تخصصی محدود می‌شود.چنانچه قانون‌گذار مصلحت بداند که وجوه دولتی نزد بانک‌های دولتی نگهداری شود. باید به تعداد این بانک‌ها وقابلیت نگهداری وجوه توسط آنها، توجه کافی را معطوف دارد.

* در حال حاضر بانک‌های واگذار شده به بخش غیردولتی (صادرات، ملت، رفاه و...) همچنان این وجوه را نگهداری می‌کنند در این صورت، به دلیل تغییر وضعیت مالکیتی بانک‌ها، باید به منظور سامان‌دهی، در اسرع زمان ممکن، نسبت به تغییر بانک‌های نگه دارنده وجوه تصمیم لازم اتخاذ شود.

* نگهداری وجوه دستگاه‌های اجرایی و انجام عملیات بانکی برای آنها توسط یک بانک عامل دولتی، به گونه‌ای توامان، امکان‌پذیر نیست زیرا:

* هنوز گستره بخش خصوصی در اقتصاد کشور، در مقایسه با بخش دولتی ناچیز است. بنابراین، با این رویکرد، برای تعداد محدودی بانک دولتی از نظر درآمدزایی، شرایطی انحصاری ایجاد می‌شود و شیوه‌ای تبعیض‌آمیز به موسسات غیردولتی در بازار پول - که با مجوز‌های صادره اخیر به شدت در حال گسترش است - تحمیل می‌شود این موضوعی است که با سیاست‌های کلان دولت در جهت گسترش بخش غیردولتی سازگاری ندارد.

* با توجه به حجم عملیات مورد نیاز دستگاه‌های اجرایی، به احتمال زیاد، نگهداری و ارائه خدمات برای این حجم عملیات، خارج از توان تعدادی محدود بانک دولتی است.

بنابراین، در صورت الزام قانونی دستگاه‌های اجرایی به نگهداری حساب‌ها، نزد بانک‌های دولتی، بهتر است به دلایل پیش گفته، ارائه خدمات از محل این حساب‌ها برای تمامی بانک‌ها مجاز اعلام شود. این روش، ضمن کمک به شفافیت هر چه بیشتر حساب‌ها، از قانون گریزی بانک‌ها و دستگاه‌های اجرایی پیشگیری می‌کند. البته برای اجرایی کردن این مهم، لازم است خزانه‌داری کل کشور (وزارت امور اقتصادی و دارایی) با همکاری بانک مرکزی برای شناسایی و رهگیری این حساب‌ها تدابیر لازم را بیندیشند. (مانند تعیین شناسه‌ای ثابت برای حساب‌های دستگاه‌های اجرایی در بانک‌های نگه دارنده وجوه و نیز تعیین شناسه‌های فرعی برای بانک‌هایی که عملیات بانکی را انجام می‌دهند.)

*کارشناس بانکی