صدیقه رهبر

در این نوشتار تلاش براین است در حد توان پاره‌ای از مهم‌ترین چالش‌ها برای اجرای موثر وتوامان نظارت بانکی وسیاست‌های احتیاطی در کشور مورد بررسی قرار گیرند. - با توجه به شرایط نامطلوب اقتصاد کلان از نظر پایین بودن نرخ رشد اقتصادی، بالا بودن نرخ تورم و بیکاری و پایین بودن نرخ سرمایه‌گذاری‌ها، تحریم‌های اقتصادی و پیامد‌های نامطلوب آن برای فضای کسب‌وکار، در مجموع می‌توان چنین برداشت نمود که در حال حاضر، پیش‌نیاز‌ها برای اجرای نظارت بانکی موثر فراهم نیست. بالا بودن حجم مطالبات پرداخت نشده بانک‌ها خود، گواهی بر درستی این برداشت است. در چنین موقعیتی نبود صندوق بیمه سپرده برای حمایت از سپرده‌گذاران خرد در بانک‌های خصوصی را باید یکی از مهم‌ترین کاستی‌ها برای رویارویی با این شرایط برشمرد. موضوع نظارت بر بانک‌ها، متاسفانه در قوانین موضوعه کشور، بسیار کلی، مبهم و پراکنده بیان شده است. مشخص ترین مستند قانونی برای احصای وظیفه نظارتی بانک مرکزی، بند «ب» قانون پولی و بانکی کشور،مصوب تیرماه ۱۳۵۱ است. در بیشتر مواد قانونی تفکیک بین وظایف بانک مرکزی در حوزه‌های سیاست‌گذاری پولی و نظارتی به طور شفاف انجام نشده است. از این رو، ناظران برای استناد قانونی به مواد برای اجرای وظایف نظارتی خود با دشواری‌های پراهمیتی مواجه هستند واز حمایت قانونی لازم برخوردار نیستند.

- با توجه به اینکه قانون پولی و بانکی، صرفا، نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری را جزو وظایف بانک مرکزی دانسته است از این رو، گستره نظارت محدود بوده، انجام نظارت یکپارچه وتلفیقی امکان‌پذیر نیست. به این مفهوم که ناظران بانک مرکزی برای نظارت بر شرکت‌های وابسته به بانک یا شرکت‌های مادر از ابزار قانونی لازم برخوردار نیستند. این در حالی است که لازم است آن گروه از فعالیت‌های شرکت‌های وابسته که فعالیتشان می‌تواند بر ریسک بانک تاثیر معنی داری داشته باشد شناسایی شده و برای مدیریت آنها چاره اندیشی شود. به عنوان مثال تعدادی از بانک‌ها،اقدام به تاسیس شرکت‌های تامین سرمایه و بیمه نموده‌اند. شرکت‌هایی که می‌توانند ریسک‌های حوزه‌های یاد شده را به بازار پول منتقل کنند. در چنین مواردی در کشورهای عضو کمیته نظارت بر بانکداری بازل، مراجع بازار‌های پول و سرمایه و بیمه به طور مشترک مقرراتی برای کنترل ریسک‌ها پیش‌بینی می‌کنند. ولی در کشور ما به این مسائل آن گونه که درخور است بها داده نمی‌شود در نتیجه، بازارها و مقامات ناظر بر آنها جزیره‌ای عمل می‌کنند. این موضوع برای اعمال سیاست‌های احتیاطی در سطح کلان که بازوی دیگری برای ثبات مالی است، بسیار اهمیت می‌یابد.

افزون بر این، متاسفانه تاکنون، سهامداران بانک‌ها و شرکت‌های وابسته به آنها، توانسته‌اند با استفاده از خلأ‌های مقرراتی، مقررات بانک مرکزی را دور بزنند و حدودی را که مقررات به عنوان اشخاص مرتبط برای آنها تعیین کرده است نقض کنند و از این طریق ضمن اجرای روش‌های تبعیض‌آمیز در مورد مشتریان با بالا بردن ریسک سیستمی، منابع بانک‌ها را به سوی شرکت‌های خود کانالیزه نمایند.

- ضعف موجود در راهبری شرکتی بانک‌ها از دیگر نقاط ضعف در بانک‌هابه حساب می‌آید. به موجب ماده ۱۰۷ قانون تجارت شرکت سهامی به وسیله هیات مدیره‌ای که از بین صاحبان سهام انتخاب می‌شوند اداره خواهند شد.مجمع عمومی بانک‌ها نیز با استناد به این ماده قانونی اعضای هیات مدیره آنها را از بین سهامدارانشان انتخاب می‌کند. این شیوه در کشورهایی مانند کشور ما که در آنها بستر‌های قانونی و مقرراتی مناسب پیش‌بینی نشده، سبب اعمال نفوذ بیش از حد سهامداران، که عمدتا از پیشینه بانکی کافی برخوردار نیستند، در اداره امور بانک می‌شود. موضوعی که می‌تواند تاثیر مهمی در جهت‌دهی بانک به سوی فعالیت‌های پرریسک ونادیده گرفتن نظرات کارشناسان آن داشته باشد. مساله زمانی بغرنج‌تر می‌شود که اعضای هیات‌مدیره در امور اجرایی به عنوان عضو هیات مدیره موظف وارد شوند. در این حالت ‌باید در هم آمیختگی حوزه‌های نظارت و اجرا و سوءمدیریت ناشی از ضعف نظارت را به مشکل پیشین افزود. چنین می‌نماید، افزایش تعداد اعضای هیات مدیره (به بیش از ۵ نفر) به ویژه، افزایش تعداد اعضای غیرموظف بتواند تا حدودی به رفع این مشکلات کمک کند.

- یکی دیگر از موانع اجرای نظارت بانکی موثر در کشور؛ که آن را می‌توان از ضعف‌های راهبری شرکتی بانک‌ها نیز به حساب آورد کم توجهی بانک‌ها به جایگاه واحدی برای مدیریت ریسک است. از این رو، بانک مرکزی ‌باید برای اجرای نظارت بانکی موثر، براساس آنچه در اصول کمیته نظارت بر بانکداری بازل تاکید شده است، درکنار نظام موثر کنترل داخلی، بانک‌ها را ملزم به ایجاد این واحد‌ها نماید و با پررنگ کردن نقش گزارش‌دهی اداره مدیریت ریسک در مقررات، جایگاه آن واحد را در بانک تقویت نماید.

- در مورد استقلال عملیاتی بانک مرکزی، همان طور که در نوشته‌های پیشین نگارنده توضیح داده شده است، ترکیب اکثریت غیرتخصصی شورای پول و اعتبار، یکی از نقاط ضعف آن شورا در تامین استقلال بانک مرکزی محسوب می‌شود. البته مواردی هم وجود داشته که شورای پول و اعتبار با تصویب نظرات کارشناسان بانک مرکزی بی‌طرفی اتخاذ کرده است ولی به دلیل پیامد‌های سیاسی مصوبه، با مصوبه به گونه‌ای متفاوت رفتار شده است. این نمونه‌ها که برای دستیابی به آنها کافی است به نشریات اقتصادی چند سال اخیر مراجعه شود، شدیدا به اعتبار و جایگاه بانک مرکزی لطمه وارد کرده است. چنین می‌نماید که اصولا دو وظیفه بانک مرکزی یعنی سیاست‌گذاری در حوزه نظارت و سیاست‌گذاری در حوزه سیاست‌های پولی با یکدیگر قابل جمع شدن نیستند. زیرا به دلیل یکی بودن تصمیم‌گیرنده نهایی، زمانی که رفع تعارضات ایجاد شده بین سیاست‌های دو حوزه ناممکن شود، تجربه نشان داده که تصمیمات به سمتی گرایش نشان می‌دهند که نظرات دولت‌مردان را تامین کنند. واین موضوعی است که درمعیارهای ضروری اصل ۲ از اصول ۲۵ گانه اجرای نظارت موثر بانکی که پیش‌تر به آن اشاره شده است، به عنوان مداخله دولت یا صنعت تلقی می‌شود و قویا منع شده است.

- در مورد چگونگی انتصاب و برکناری رییس کل بانک مرکزی و درجه پاسخگو بودن او به پیامد تصمیماتش، مروری بر وضعیت بانک مرکزی در سال‌های اخیر به روشنی شکاف مقرراتی را با آنچه مورد نظر اصول ۲۵گانه کمیته بال است وجزو معیارهای ضروری اصل ۱ آمده است نشان می‌دهد.

به منظور جلب توجه خوانندگان محترم به این موضوع، تا آنجا که حافظه تاریخی نگارنده اجازه می‌دهد، نمونه‌هایی ازسیاست‌گذاری‌های پولی که درتعارض با سیاست‌های گذاری احتیاطی اتخاذ شده است، مورد اشاره قرار می‌گیرد:

- تصویب تسهیلات تکلیفی برای بانک‌ها، بدون توجه به ضرورت عنایت به نقش حاکمیتی آن‌ها برای تصمیم‌گیری در مورد مصرف منابع تجهیز شده. (مغایرت با اصول مدیریت ریسک اعتباری)؛

- الزام بانک‌ها به پرداخت تسهیلات به بخش کشاورزی در شرایط خشکسالی ونیز ملزم کردن بانک‌ها به تمدید این تسهیلات (مغایرت با اصول مدیریت ریسک اعتباری)؛

- تحمیل پرداخت ۲ درصد یارانه سود پروژه‌های اولویت دار بنگاه‌های کوچک و زود بازده به بانک‌ها برخلاف بندهای ماده ۱۰ قانون برنامه چهارم توسعه (توضیح اینکه نرخ سود تسهیلات بانک ۱۰ درصد تعیین شده بود. بانک‌هایی وجود داشتند که با این نرخ تسهیلات پرداخت کردند ولی هرگز موفق به دریافت ۲ درصد مقرر از دولت نشدند.) موضوع ماده ۲- بسته سیاستی- نظارتی سال ۱۳۸۷؛

- بی‌اثر کردن مفهوم مقررات احتیاطی (‌مثل تسهیلات وتعهدات کلان‌). توضیح اینکه حد تسهیلات و تعهدات کلان برای ذی‌نفعان واحد یکی از مقررات بسیار مهم برای کنترل ریسک تمرکز از ریسک‌های اعتباری است. چنانچه بانک این حد را نقض کند و مشتری دچار مشکل مالی شود به دلیل قابل ملاحظه بودن مبلغ، ممکن است بانک با زیان‌های سرمایه‌ای مواجه شود. نگرشی که این مفهوم را به بخش‌های تولیدی و غیرتولیدی ارتباط می‌دهد در پی اجرای نوعی سیاست حمایتی از تولید است سوای اینکه، این تفکیک حتی از نظر اقتصادی نیز پذیرفتنی باشد. (چون «‌فناوری اطلاعات» در عین حال که بخش خدمات به حساب می‌آید، امکانات بالقوه زیادی برای رشد و توسعه دارد.) ماده ۲۸ بسته سیاستی-نظارتی سال ۱۳۸۸از آن جمله است. البته این روش در بسته سیاستی -نظارتی سال ۱۳۸۹ ادامه یافت. تناقض موجود در ماده ۱۸ و تبصره آن به طور کامل، مفهوم تسهیلات و تعهدات کلان را از ماهیت اصلی مبتنی بر ریسک بودن آن خارج کرد. به این ترتیب که در ماده ۱۸، مبنا سرمایه پایه در نظر گرفته شده ودر تبصره آن معیار سرمایه ثبتی. به همین ترتیب در ماده ۱۵ و تبصره آن در بسته سیاستی-نظارتی سال ۱۳۹۰؛

- الزام بانک‌ها به پرداخت تسهیلات سرمایه درگردش به واحد‌های اقتصادی دارای مطالبات پرداخت نشده، این دستور از دوجنبه با اشکال مواجه است: پیشینه اعتباری فرد و چشم‌انداز کسب و کار وی برای این پرداخت را نادیده می‌گیرد. افزون بر این، موجب غیرشفاف شدن حساب‌های بانک می‌شد. به این ترتیب که بانک با تسویه صوری و امهال تسهیلات، آن را از طبقه‌ای که مشمول نظارت ویژه بود خارج ساخته، به طبقه دارایی‌های جاری منتقل می‌کند. به این ترتیب، نسبت‌های مالی بانک در مورد سلامت مالی آن علائم غیرواقعی را به بازار ارسال می‌کنند. (مغایرت با اصول مدیریت ریسک ونیز اصل شفافیت) موضوعی که بانک مرکزی به هیچ‌وجه نباید از آن استقبال کند.

- تعیین نرخ‌های دستوری سود تسهیلات بدون در نظر گرفتن هزینه تمام شده پول ونرخ تورم (ایجاد اختلال در مدیریت دارایی و بدهی بانک‌ها و مدیریت ریسک نقدینگی)؛

- کاهش نرخ سود سپرده‌ها و ایجاد شوک به بانک‌ها برای تجهیز منابع؛

- استفاده از سپرده قانونی که ابزار سیاست پولی است به عنوان ابزارهای تنبیهی و تشویقی؛

- تغییرات ناگهانی سیاست‌های پولی (افزایش ریسک‌های تجاری بانک‌ها)؛

- برداشت از حساب بانک‌ها بدون اجازه آنها وایجاد ریسک شهرت برای بانک‌ها در دوبازار پول وسرمایه.

انجام توامان وظایف نظارتی و سیاست‌گذاری پولی توسط بانک مرکزی سبب شده که مرجعی برای رسیدگی به اعتراضات بانک‌ها در مورد عملکردآن بانک وجود نداشته باشد. توضیح آنکه، به دلیل وجود تعارض منافع، همواره عملکرد آن بانک در حوزه سیاست‌گذاری پولی، توسط حوزه سیاست‌گذاری نظارتی تایید ویا توجیه شده است. از این رو است که نه تنها به اعتراض بانک‌ها در مورد غیرقانونی بودن برداشت از حساب آنها توجه نشده است، بلکه در ادامه این رفتار غیر موجه، بابت به اصطلاح قرمز شدن حساب جاری بانک‌ها نزد بانک مرکزی،۳۴ درصد بابت خسارت تاخیر پرداخت، از حساب بانک‌ها برداشت شده است. به این ترتیب، مبلغ اضافه برداشت افزایش یافت.

متاسفانه این فشارها بانک‌ها را به منظور ادامه حیات به سمت نقض مقررات هدایت کرد برای مثال، بانک‌ها برای فرار از پرداخت تسهیلات با نرخ‌های پایین‌تر، در پرتفوی تسهیلات خود، عقود با بازدهی ثابت را به نفع عقود مشارکتی تغییر دادند و به این ترتیب هم در مورد این نوع قراردادها تمرکز ایجاد شد. وهم عقد جدیدی با عنوان «مشارکت مدنی تقسیطی» پا به عرصه وجود گذاشت که با چارچوب‌های تعیین شده در قانون عملیات بانکی بدون ربا و آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های اجرایی آن به هیچ‌وجه هم خوانی نداشت. با این رویه، ریسک تطبیق بانک‌ها افزایش یافت، (ماده ۲۸ بسته سیاستی-نظارتی).

هر چند دارا نبودن درک مشترک از مفاهیم نظارتی بین حوزه‌های سیاست‌گذاری پولی و نظارتی را می‌توان یکی از علل بروز این گونه اشتباه کاری‌ها در تدوین مقررات دانست ولی همان طور که پیش‌تر هم اشاره شد، اولویت دادن به اجرای سیاست‌های پولی در بیشتر اوقات نگرانی اصلی مقامات بانک مرکزی محسوب می‌شود. نحوه انتصاب و برکناری رییس کل بانک مرکزی و انتظارات دولت‌ها از وی به این گرایش دامن می‌زند. نکته‌ای که؛ همواره استقلال عملیاتی بانک مرکزی را زیر سوال می‌برد.

خلاصه کلام اینکه از دیدگاه نگارنده، به دلیل وجود نارسایی‌هاوکاستی‌های قانونی ومقرراتی یاد شده، از بانک مرکزی با این مشکلات ساختاری نمی‌توان انتظار داشت که برای ایجاد ثبات مالی، توان بهره‌گیری موثر از دو بازوی سیاست‌های احتیاطی و نظارت بانکی را داشته باشد. چنانچه تا کنون نیز در کاهش هزینه‌های بحران‌های سیستمی و کنترل هزینه‌های اجتماعی و نیز کنترل کاهش ارزش کلی دارایی‌های سیستم مالی چندان موفق نبوده است. بنابراین بهتر است به فکر تغییر و اصلاح ساختار آن بود.